欧盟治理的变量与困境，本文主要内容关键词为：变量论文,欧盟论文,困境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
欧洲一体化在很大程度上是为了克服外部性而展开的一个治理过程。欧洲治理是一种多层次治理，其治理主体涉及超国家行为体、国家和次国家行为体，其组织架构既有网络化的趋向又有国家的某些特征。本文拟从治理理论的视角出发，结合欧盟治理的具体过程，审视当前欧盟治理的主要特征和主要变量，从应然思索和实然考察相结合的角度重新解读欧洲一体化这一当代治理过程。
一、欧盟治理的特征
治理是将人们不同的偏好汇集并转化成政策选项的方法和途径，涉及多元利益如何转化成单一行动，并使得社会成员遵从这样的政策或行动。治理与政府的差别在于后者的权威来源于宪法，并受制于宪法规定的程序和精神，可以制订具有强制力的政策。从这个界定来看，治理包涵并超越了政府。(注：B.Kohler-Koch，“The Evolution and Transformation of European Governance”，in B.Kohler-Koch & R.Eising,eds.,The Transformation of Governance in the European Union,London:Routledge,1999 ,pp.14—36.)治理的特征可以概括为去国家中心化，致力于探索各种解决公共问题的有 效办法。
欧洲一体化是一个为解决外部性危机而建立的一种共同治理体系的进程，它是有关国家出于实现至关重要国家利益的需要而作出的、通过建立共同治理机制并向它转交相应权力以共同控制和解决外部性问题的一种战略选择。(注：陈玉刚：《国家与超国家——欧洲一体化理论比较研究》，上海人民出版社2001年版，第306—320页。)欧洲历史上各国之间战乱纷争，大国协调体系没有成功化解这一问题。二战后，从煤钢联营开始，欧洲走上了一条联合的道路，在经过半个多世纪的发展后，演变为一种较为成熟的共同治理体系。
欧盟治理的实践表明，欧盟既不同于奉行政府间主义的国际组织，也不是超越欧盟成员国的超国家，而是介于两者之间的一个包括各层级政府、超国家机构和非政府组织在内的多层级治理体系。它包括了三个维度的权力行为体：一方面是成员国政府通过政府间性质的部长理事会发挥着影响力；另一方面成员国政府已经不再是唯一的政治资源支配者，超国家性质的欧洲委员会、欧洲法院越来越享有独立的职权，欧洲议会则与市民社会的联系则更为密切；此外，在某些政策问题领域，如环境治理等，甚至非政府组织也开始参与进来。(注：Andrea Lenschow，“Transformation in European Environmental Governance”，in Beate Kohler-Koch & Rainer Eising,eds.,op.cit .,pp.40—42.)有学者将这种多层级治理体系的特征概括为：(1)决策主体的多层级性， 从决策权分布的领域来看，欧洲治理散布于以地域为界的不同层级之中；(2)各个行为 体之间没有等级之分，成员国与次国家政府对超国家机构没有隶属关系；(3)治理体系 具有动态性，治理的参与主体和层级会因所面临的政策任务和治理形式的不同而有所变 化；(4)奉行一种非多数同意(nonmajoritarian)的谈判协商体系。(注：吴志成、李客 循：“欧洲联盟的多层级治理：理论及其模式分析”，《欧洲研究》，2003年第6期， 第103—104页。)
欧盟多层治理的出现与国家能力的有限密切相关，(注：Yannis Papadopoulos，“Cooperative Forms of Governance:Problems of Democratic Accountability in Complex Environments,”European Journal of Political Research,Vol.42,No.4,June 2003,p.474.)是国家基于治理能力有限进行的治理制度创新。作为一个多层治理 体系，欧盟仍在探索主权的实现方式问题，主权仍旧在横向和纵向的治理层次上进行着 转移。(注：Kees Van Kersbergen & Frans Van Waarden,“‘Governance’as a Bridge between Disciplines:Cross-Disciplinary Inspiration Regarding Shifts in Governance and Problems of Governability,Accountability and Legitimacy”,European Journal of Political Research,Vol.43,No.2,March 2004,pp.149—150.) 尽管欧盟治理特征大多与多层级治理相符，但其超国家化的趋势是与广义的多层治理相 背离的。广义的多层治理不仅仅是多层级政府之间的合作，而且包括非政府组织和超国 家机构，其去政府中心倾向比较明显。从政府间主义走向超国家治理，在这一过程中间 留给多层级治理的空间是有限的，多层级治理将有可能成为一种过渡形态，而不是最终 模式。
一体化的深入发展反映了欧盟超国家治理的取向。欧盟东扩对多层治理体系的治理能力提出了更深的挑战，成员国之间的差异性增大，一种以协调为主的多层治理模式难以形成政策共识，不足以满足欧盟东扩对治理能力的需要。欧盟的全球抱负也要求欧盟更多地增加超国家权力，增强欧盟在全球治理中的地位和影响，而不仅仅是追求欧洲范围的和平与进步。以欧盟东扩为契机，欧盟制宪从宪法的角度试图对超国家权力的建构提供支持。经欧盟首脑会议批准的《欧盟宪法草案》强调了超国家层级的治理权力以及各治理层级之间的等级性，要求在更多的问题领域采用多数表决机制，如果该草案能够顺利得到各成员国议会批准或全民公决通过，欧盟多层级治理强调各个行为体之间没有等级之分、以问题为核心确立治理形式的特征将会受到冲击。总之，欧盟多层级治理现阶段更多地表现为成员国对超国家机构的权力让渡，一体化的进一步发展将加大民族国家主权和欧盟超国家权力之间的矛盾，即欧盟多层共同治理与欧盟治理超国家化之间的矛盾。欧盟超国家权力增长的可能性使得欧盟治理的动态性更为突出，欧盟治理的变动将是一个长期的过程。
二、欧盟治理的变量分析
从比较政治学的角度言，作为治理单元，欧盟的治理体现了从国家治理到超国家色彩日渐浓厚的多层治理的转变，这种转变只是治理作用的时空发生了转移，治理的稳定性和延续性仍旧取决于该治理单元是否具备足够的权力、有效的制度和单元的文化。欧盟治理的权力主要表现为成员国对欧盟层次治理机构的主权让渡，治理制度的有效性主要体现在欧盟层次治理机构经主权凝聚形成制度的民主性问题上，文化问题主要是为治理提供文化支持的欧洲认同。随着欧盟东扩和制宪的进展，政府间逻辑更多更深地受到超国家逻辑的挑战，治理对于主权让渡、制度民主化和欧洲认同的建构提出了更多的要求。欧盟治理只有满足了上述三个变量的要求，利益的协调才会得到切实的保障，欧洲一体化才能获得持续稳定的动力。
(一)主权
“欧洲一体化是包括了共同机制的创立和向共同机制转让权力的一个过程。”(注：陈玉刚：《国家与超国家——欧洲一体化理论比较研究》，上海人民出版社2001年版，第314页。)欧洲一体化有赖于一个共同机制的创立和相关行为体对它进行权力让渡。国家主权的让渡是欧盟超国家权力的重要来源。从本质上来说，国家主权是国家在国际体系中独立自主地拥有生存和发展的权力。(注：余潇枫、贾亚君：“论国家主权的当代发展与理性选择”，《浙江大学学报》(人文社科版)，2001年第2期，第36页。)主权又是关于政治权力如何行使或应该如何行使的概念或主张。(注：F.Hinsley,Sovereignty,London:C.A.Watts,1966,p.1.转引自约瑟夫·A.凯米莱里，吉米·福尔克著，李东燕译：《主权的终结》，浙江人民出版社2001年版，第13页。)为了实现国家的生存与发展，主权本身合法性的确立需要得到其他对等行为体和国内选民的承认，因此主权的内涵和形式处于动态中。欧洲一体化进程中出现的主权让渡大体是出于对主权作用环境变化而做出的理性选择。英国在选择是否参与欧洲一体化过程中的瞻前顾后，明显地反映了英国权衡利弊的理性选择过程。
欧洲一体化中的主权让渡大体有两个原因：一是与主权国家不能单独克服欧洲国际关系的外部性有关。法、德、英三国的安全困境长期影响着欧洲的和平。在完全的民族国家的制度架构下，欧洲成为两次世界大战的受害者，并丧失了国际关系的中心地位。为突破民族国家的局限，欧洲一体化进程从启动经济共同体开始，就不仅仅限于政府间的决策，它也包括了超国家性质的法律。(注：Shirly Williams,“Sovereignty and Accountability in the European Community”,The Political Quarterly,Vol.61,No .3,July-September 1990,p.229，转引自约瑟夫·A.凯米莱里，吉米·福尔克著，李东 燕译：《主权的终结》，第179页。)二是与主权国家不能适应欧洲社会的转变相关联。 弗里茨·沙尔普夫认为正是国家政治体系解决问题能力的降低迫使政府参与了欧洲一体 化。(注：Kees Van Kersbergen & Frans Van Waarden,“‘Governance’as a Bridge between Disciplines:Cross-Disciplinary Inspiration Regarding Shifts in Governance and Problems of Governability,Accountability and Legitimacy”,European Journal of Political Research,Vol.43,No.2,March 2004,p.158.)欧洲的 社会问题对主权国家的治理效能提出了挑战，例如生态环境保护、资金跨国流动和移民 等问题。在冷战结束之后，欧洲一体化并未因传统的安全威胁弱化而止步不前，欧元发 行、欧盟东扩和欧盟制宪都是主权国家因应欧洲经济政治发展大势所做出的理性选择。 不可否认，欧盟正在依赖信息化为欧洲创设一个可持续发展的未来，尽管随着国家间边 界的侵蚀，欧盟成员国的影响有所弱化。(注：Jamal Shahin，“‘New’Europe and International Society:Conflicting Forces in an Informationalized World,”in Jamal Shahin & Michael Wintle,eds.,The Idea of a United Europe:Political,Economic and Cultural Integration since the Fall of the Berlin Wall,London:Macmillan Press LTD,2000,p.165.)
欧盟治理中的主权让渡显现出由低级政治不断向高级政治领域转移的趋向。一直以来，在涉及敏感高级政治的政策，如共同外交、财税政策等都是由欧盟成员国来主导，政策适用弹性较大；在涉及较不敏感的低级政治领域的问题，如环境政策，科研政策和市场问题等则由欧盟主导，或者由欧盟、成员国和非政府组织分享治理权力，政策适用弹性较小。随着欧盟治理的不断深化，这种主权让渡根据政策层次不同而力度不同的局面正出现改观，成员国在高级政治领域表现出越来越多的主权让渡行为，例如，欧洲法院司职欧洲共同体司法权加速了各成员国的法律整合。当然这种改观是艰难的和有限度的 ，且欧盟层次的权力仍然是辅助性的性质。欧盟首脑会议新近批准的《欧盟宪法草案》 规定，在权力分配方面，欧盟将本着“赐予、辅助和均衡”的原则来界定权力；成员国 赋予欧盟以权力，而不是欧盟赋予成员国以权力；只有在成员国单独行动无法实现目标 的情况下，欧盟才采取行动。(注：王玉叶：“欧洲法院与欧洲统合”，见沈玄池和洪 德钦主编：《欧洲联盟：理论与政策》，中国台湾‘中央’研究院欧美研究所，1998年 版，第121页。)该规定准确地描绘了欧盟与成员国之间的权力关系。
(二)民主
一般而言，民主的含义是指一种制度所代表利益的广泛性及其对权力的制约性。欧盟民主的特殊性在于它超越了国界，是一种跨国民主。在欧盟的制度安排中，欧洲议会经由直接选举产生，享有直接民主合法性，但它主要是一个监督机构，只拥有部分的立法权，它对欧盟的其他超国家机构缺乏有力的制约权；欧洲理事会是成员国共同选出的，享有间接民主合法性，但由于其政府间性质而拥有广泛的权力；欧盟委员会和欧盟法院享有较大的超国家权力，前者可以提出各种欧洲一体化的议程，后者制订的欧洲法不仅直接生效，而且对成员国的国内法享有优先性。总之，在欧洲一体化的进程中，欧盟的超国家机构拥有了有限但广泛的权力，并形成了一定的监督和制约关系，这体现在欧盟层面机构间的相互制约，同时也体现为欧盟机构和成员国机构之间的相互制约。关于欧盟制度是政府间性质多一些，还是超国家性质多一些的争论，实际上就是关于两种性质的欧盟制度和权力谁更能对民众负责的问题，可见，欧盟制度的民主性问题在欧盟治理中引起了广泛的关注。(注：对欧盟民主性的论述可参见西蒙·希克思：“欧盟的研究：‘新治理’议程及其竞争者”，李巍和王学玉编：《欧洲一体化理论与历史文献选读》，山东人民出版社2001年版，第337页。)
对于欧盟这样一个非国家的治理单元而言，是否适用主权国家的民主标准是人们常有的一个疑问。传统上，民主一直是与政府联系在一起的，强调人民对国家权力的制约。区域治理的发展对民主只在国家范畴内加以解决的模式提出了挑战，正是治理的过程跳出了民族国家的范围。(注：参见[英]戴维·赫尔德著，胡伟等译：《民主与全球秩序——从现代国家到世界主义治理》，上海人民出版社2003年版，第17页。)欧盟的治理已经日益深入到欧洲的政治、司法和经济等重要领域，并形成了较为完整的类似民主立宪国家样式的制度安排，对欧盟成员国及其公民而言具有了一定的权力和代表性。此外，欧洲浓厚的宪政传统和民主氛围难免会引发公民对欧盟制度安排的代表性和合法性进行质疑，从而对欧盟治理的权力形成了制约。
欧盟制度的民主性具有一定的动态性，这体现在欧盟机构改革的不断深化进程中。欧盟治理制度演变的特征是超国家权力越来越大。就欧洲理事会的表决机制而言，它经历了从一致通过、简单多数直到有效多数的演变，《欧盟宪法草案》进一步扩大了欧洲理事会的权责，增加了多数表决制的使用范围，尽管在税收等关键领域为成员国保留了否决权。
(三)认同
欧洲认同是欧盟治理的文化基础，包含欧洲身份和对欧洲的归属感等含义。在欧盟形成和壮大的过程中，欧洲认同不仅是必要的，而且也是可能的。(注：李明明：“建构 主义的欧洲一体化理论探析”，《欧洲研究》2003年第3期，第54页。)欧洲一体化始于 经济领域，外溢于政治、防务和社会领域，但将终结于文化领域。欧洲各国只有在文化 上紧密融合在一起，建立一个统一的文化欧洲，欧洲一体化才算最终实现。在回答什么 是欧洲认同时，欧洲认同、欧盟认同和民族国家认同是我们面临的三个概念。建构欧洲 认同主要是处理好这三者之间的关系。
在历史长河中，欧洲代表着一个地理空间、自由、均势和欧洲的文化与文明。时至今日，地理空间仍有意义，但缺乏明确的指引作用。自由理念无疑对欧洲体系的合法性非常有益，但据此不足以将欧洲与西方的大部区分开来，而认同的形成恰恰有赖于一个他 者的出现。(注：哈佛大学的塞缪尔·亨廷顿教授曾经指出，任何层面上的认同只能在 与“其他”的关系中来界定。参见[美]塞缪尔·亨廷顿著，周琪等译：《文明的冲突与 世界秩序的重建》，新华出版社1998年版，第134—135页。)现代意义上的欧洲认同和 二次世界大战有着密切的关联，二次大战后欧洲丧失了国际关系的中心地位，沦为美苏 两国冷战的战场，并按照意识形态被一分为二，正是由于欧洲作为一个整体面临的危机 促成了法德宿敌的和解，并以此为契机推进欧洲一体化的展开。
欧洲文化不是以其单一性而是以其多样性著称于世的，欧洲的神话、传说和记忆不足以形成一种现实的政治认同。(注：Ole 
“Identity,Integration and Security:Solving the Sovereignty Puzzle in E.U.Studies”,Journal of International Affairs,Vol.48,No.2,Winter 1995,pp.408—409.)在试图用欧洲文化 去统一欧盟公民的时候，欧洲的精英们发现欧洲认同只能建立在尊重各民族认同多样性 的前提之上。(注：Ole “Identity,Integration and Security:Solving the Sovereignty Puzzle in E.U.Studies”,Journal of International Affairs,Vol.48 ,No.2,Winter 1995,p.409.)欧洲文化的多样性遗产在欧盟东扩之后更趋明显，新入盟 的十国多为斯拉夫语国家，人口中信东正教和天主教的比例较大，这使得欧盟宗教、文 化更加复杂化。作为基督教的欧洲并不具有普适性。在尊重欧洲文化多样性遗产的同时 ，欧洲的精英们也在致力于推动形成新的认同。
认同的形成既有社会的自然演进，亦有政治力量的主观建构，是一个长期的过程。“在当代欧洲，公民和政客不断地被迫在最近不同的超国家主义和他们更为熟悉的民族忠诚之间进行选择。随着时间的推移，正是个体选择的总和巩固了某些政体、破坏了其他的政体。”(注：耶尔·H.弗格森，理查德·W.曼斯巴赫：“过去是未来的前奏?全球政治中的认同和忠诚”，载约瑟夫·拉彼德，弗里德里希·克拉托赫维尔主编，金烨译：《文化和认同：国际关系回归理论》，浙江人民出版社2003年版，第43页。)以欧盟集 体外交身份的确立为例，与起步时的欧洲政治合作相比，今天的欧盟共同外交已发展出 一种基于康德文化的成员国互为朋友的集体身份。(注：陈志敏，古斯塔夫·盖拉茨： 《欧洲联盟对外政策一体化——不可能的使命?》，时事出版社2003年版，第94—100页 。)欧洲的政治精英在处理认同问题时表现出了连贯性和政治性：由欧洲经济共同体、 欧共体到欧盟，再到当前的欧盟制宪，可以说欧洲精英们对欧洲认同作用的重视是一贯 的。欧盟为保障人权公约有效执行的一套司法机构的设置使得一个制度性的价值欧洲显 现出来。继承欧共体的做法，民主、人权和市场经济仍然是加入欧盟必备的通行证，土 耳其申请加入欧盟的过程就是一个显例。
三、欧盟治理的困境
当前欧盟治理的核心困境是治理效率要求和治理权力分散之间的矛盾。治理效率的提升要求更多更深的主权让渡，但是，欧盟制度的民主赤字和欧洲认同的滞后不足以为主权让渡提供充分的支持。欧盟大部分机制是政府间性质的，这往往导致讨价还价模式盛行，制度安排只能输出次优政策，且政策制订过程旷日持久，难以有效地促进认同。没有有力的认同只能诉诸利益的博弈，主权的让渡变得更加艰难，欧盟治理始终在主权与一体化之间摇摆。当然，这并不意味着要等民主赤字完全消弭、欧洲认同更为巩固时才能开始主权让渡，三者并非完全遵守先后关系，而是在欧洲一体化的进程中相互影响、相互塑造的关系。
欧盟治理中的主权困境集中表现为国家主权和超国家权力之间的紧张关系。欧盟的共同外交和安全政策对超国家权力的要求与其明显的政府间性质之间的矛盾深刻体现了这种紧张关系。(注：参见刘秀文、埃米尔·J·科什纳等：《欧洲联盟政策及政策过程研究》，法律出版社2003年版，第454—455页。)一方面，欧盟的共同外交和安全政策作为欧盟的三根支柱之一，虽然追求的是一种共同的安全和外交政策，而不是单一的外交和安全政策，但是欧盟共同外交和安全政策并非是各成员国相关政策的最小公分母。欧盟委员会和限制性多数表决原则的引入则体现了某种超国家的因素。可以预料，欧盟共同外交和安全政策的政府间性质的保持和一体化成分的增长将会长期并存。(注：朱明权：《欧盟共同外交和安全政策与欧美协调》，文汇出版社2002年版，第2—18页。)欧盟治理将会始终面临主权与超国家权力之间的紧张关系，如何定位主权成为一个现实的挑战。
关于主权困境的精彩分析有基于主权的层次困境分析而提出的主权二次行使说。(注： 参见陈玉刚，俞正梁：“国家主权的层次分析”，《欧洲》，2001年第3期，第36—43 页。)根据该理论的界定，单元层次上国家的能力差异和体系层次上主权的性质平等构 成了主权实现的层次困境，改变困境的路径是经由基于民主理念设计的一体化进程将部 分主权让渡给共同体，借助共同体的行动实现主权。主权的二次行使说实际上建立在这 样一个判断之上，即成员国基于国家根本利益考虑之上做出的部分主权的让渡并不违背 主权独立与平等的原则。(注：戴炳然教授从欧盟成员国向共同体转让经济主权和部分 政治主权的角度分析了主权转让的合法性和必要性，同时从欧盟治理机制的设计上分析 了这种主权自主转让的保障机制和制约机制。参见戴炳然：“欧洲一体化中的国家主权 问题”，《太平洋学报》，2000年第4期，第28—30页。)欧洲治理的实践很大程度上体 现了主权的层次困境和主权的二次行使。欧洲的实践避免了传统的结盟理论和均势理论 所带来的危险，通过把问题内部化部分化解了国家间交往的外部性危机，目前，这种获 得了部分让渡主权的共同体最终将会成为何种政治组织尚不清楚，由于国际社会的相对 弱小，共同体的主要权力来源于主权国家，因此表现出一种对主权国家的依赖，这也是 主权二次行使说得以立足的原因。然而，随着国际社会力量的发展壮大，共同体将会在 主权国家之外获得更多的权力支持，共同体也会在更多的领域获得相对独立的权力来源 ，此时共同体的权力势必对共同体内部成员的主权提出挑战，主权二次行使的权力基础 就将有所动摇。
欧盟制宪加速了欧洲的一体化发展，尽管欧盟仍远不是单一的主权国家，但它也早已脱离了对一般性国际组织的界定；一方面，其成员国不再完全独立；另一方面，欧盟还没有成为一个完全的主权实体。欧盟与成员国在某些政策领域以一种相互承认协调性管辖权的方式共享了主权。据此，欧盟被认为是超越主权国家的一个重要例子。(注：Robert Jackson，“Sovereignty in World Politics:a Glance at the Conceptual and Historical Landscape”,Political Studies(1999),XL Ⅶ，pp.450—451.)如果 欧洲一体化的进程到此为止或者在更多的领域里欧盟与成员国共享主权，那么这的确是 对主权国家的一种超越，是一种新型的治理模式。这种治理模式类似与被称为“国家之 外主义”的东西。(注：关于“国家之外主义”的论述，可参见陈玉刚：《国家与超国 家——欧洲一体化理论比较研究》，第325—334页。)然而，如果欧盟发展成为一个准 主权国家或主权国家的政治实体，那么对欧洲来说这无疑是一次历史性的巨变，但对整 个国际体系来说，仍旧是一个由主权国家构成的体系，主权原则并未从根本上受到挑战 。关于欧洲一体化最终会走向何处引起了人们持久的辩论。
欧盟在超国家制度上的困境主要是民主的赤字，并主要体现在欧盟治理合法性的输入端。这里所谈的是广义上的民主赤字，包括欧盟、成员国和跨国社会三个层面。具体表现为：首先，基于政府间主义的民主合法性面临挑战。政府间主义强调成员国政府的合法性可以通过谈判和条约等形式延伸至欧盟。弗里茨·沙尔普夫指出，从规范的观点来看，只要谈判各方都有机会行使否决权，谈判达成的协议对谈判各方都具有约束力，那么谈判本身就是合法的，不需要追加任何合法性认证。(注：[德]乌·贝克，哈贝马斯等著，王学东、柴方国等译：《全球化与政治》，中央编译出版社2000年版，第138页。)这种关于谈判制度合法性的论证与新现实主义的发言机会假设类似。(注：发言机会假设即当谈判新的国际制度时，那些相对弱小但必不可少的成员国，会设法确保它们在要构建的制度中的发言机会。如果丧失这样的机会，成员国就会要求重新谈判制度安排的条款。如果这样的努力不成功，它们就会减少或者撤回它们对组织的承诺。对新现实主义发言机会假设的介绍可参见陈玉刚：“欧盟制宪与欧洲一体化：国际关系的解读”，《欧洲》，2002年第5期，第15页。)然而，由于欧盟决策体制的技术性和封闭性，各国议会和民众很大程度上只是在接受与拒绝之间做出选择，很难说成员国政府的合法性会自然延伸到欧盟的层面。这种民主的安排也容易出现推卸责任的现象：成员国政府既可能利用代表欧洲利益为名来推进国内改革，同时也会以代表国家利益为名来推诿一体化进程不力的责任。《欧盟宪法草案》试图解决这个矛盾，对欧盟委员会和各国议会之间的关系重新做了规定。
其次，欧盟超国家机构设置存在缺陷。《马约》确立了欧盟的三个支柱是欧共体事务，共同外交和安全政策，以及司法和内政事务。以经济事务为主的欧共体奉行超国家原 则，而后两个支柱政府间色彩浓厚。欧盟三大支柱之间的结构性紧张导致欧盟难以保持政策的一致性和有效性。欧盟超国家权力和政府间主义并存的两头性质阻碍了欧盟形成一致的政策或谈判立场，也制约了第三方对欧盟行为能力的认知与期望。(注：参见刘秀文、埃米尔·J·科什纳等：《欧洲联盟政策及政策过程研究》，北京：法律出版社，2003年版，第457页。)上述制度架构反映了广为流传的“多速欧洲”现象，即欧盟政策适用在成员国的范围和强度并不统一，有时成员国根本不参与某一欧盟的政策建制。“多速欧洲”在机制上的反应就是柱形的决策体制，尽管照顾到了欧盟成员国的不同国 情和文化，但不适应提高欧盟治理的效率。“多速欧洲”本身不是问题，但如果成员国 长期偏离共同体既有基础，“多速欧洲”就可能损及欧盟的一体性。在政府间性质的理 事会和超国家性质的欧洲议会等机构之间的权限划分同样反映了欧盟制度设计的不平衡 性。
再次，“欧盟公民”的羸弱。弗里茨·沙尔普夫指出，如果“欧洲人民”这一民主合法性认证的前提不存在，多数原则将可能会在种族或民族的意义上遭到误解。(注：[德]乌·贝克、哈贝马斯等著，王学东、柴方国等译：《全球化与政治》，中央编译出版社2000年版，第130—131页。)换言之，即便欧盟具备了欧盟层次上的政治基础设施(如 欧盟的政党)，具备了拥有完全立法权的欧盟议会和执行多数决定的欧盟理事会，但如 果没有社会文化意义上的欧盟公民的支持，制度安排就会被扭曲和误解为异族统治的工具。戴维·赫尔德也曾指出，政府和国家体系的合法性基于“同意”，通常通过选举来达成一致，但是一旦所谓的“适度共同体”的性质受到诘难，民主就成了问题。(注：参见[英]戴维·赫尔德著，胡伟等译：《民主与全球秩序——从现代国家到世界主义 治理》，上海人民出版社2003年版，第17页。)例如，欧盟东扩后的首次欧洲议会选举 ，参选率很低就很说明问题。可见，如何与人民打交道是欧盟治理的民主机制的一个重 要环节。欧盟的解决方法是扩大欧盟机构中唯一通过直接选举产生的欧洲议会的权力。
欧盟治理中欧洲认同的困境主要体现在：第一，在欧洲认同的建构上精英和民众并不同步。欧洲化是一个精英驱动的过程。1992年《马约》之后，新的欧洲公民身份诞生，却很少有证据表明欧洲公民身份触摸到了欧洲街道上男男女女的心弦。(注：Peter van Ham,European Integration and the Postmodern Condition:Governance,Democracy,Identity,Routledge,2001,p.73.)欧盟的发展迫切需要认同的建构。(注：Soledad Garcia,“Europe’s Fragmented Identities and the Frontiers of Citizenship,” in Soledad Garcia,ed.,European Identity and the Search for Legitimacy,Royal Institute of International Affairs,1993,pp.1—29.)依靠社会自发的演进不能跟上 政治经济的发展速度，因此要依靠精英来促进这一历史进程。然而，认同在任何情况下 都不能被完全地从上而下地进行建构，只有当欧洲认同深入到人们的日常生活中时，欧 洲才会成为一个不容置疑的政治共同体。
第二，是欧盟认同还是欧洲认同?建构欧洲认同的边界难以划定。片面强调欧盟认同会导致非欧盟国家感觉被排斥在外，后进入欧盟的国家会感觉自己像是二等公民。文化的欧洲应该鼓励欧洲的归属感，这种归属感不应被政治的界线和经济的差异阻隔。西欧国家通常实现了经济现代化、政治民主和稳定。东欧国家多数正在经历经济和政治的转型，并存在不同程度的不稳定。欧盟东扩之后，东西欧将会面临更为密切和持续的互动，开放的心态有助于缓解差异对认同的消极影响。
第三，欧洲认同和民族认同之间的矛盾。民族认同相对而言比较单一、持久和排他。语言、教育体系、劳工市场的自由度和公民权利的保护都极富民族特色。欧洲认同是否会弱化民族认同是欧洲国家的一个真实的担忧，而欧盟超国家机构的相对封闭运转助长了这种担忧。欧洲议会更多地参与决策过程有助于缓解这种担忧。值得注意的是，民族认同在任何层次和地方上都会继续存在，甚至繁荣，因此，尊重民族认同的多样性是建构欧洲认同不可回避的内容。目前在法国的文化认同和德国的公民认同两种模式中，后者对于欧盟治理更具积极意义，因为它在追求政治价值一致的同时尊重文化价值的多元性。
第四，欧洲认同和文化全球化之间的紧张关系。建构欧洲认同的重要功能之一是保护欧洲的文化免受全球化浪潮的侵袭。欧盟成员的身份意味着责任，同时也意味着免于欧盟外部威胁的权利。关于欧盟的责任和权利观念已深深嵌入了欧洲归属感的建构之中。在文化全球化的冲击下，欧盟需要建构一种独特的认同。强调在市场与社会、商业与文化、资本主义与社会主义间保持平衡的欧洲模式，以及它为了和平而寻求一体化的历程都为欧洲认同提供了丰富的资源。
四、简要的结论
欧洲一体化是一个涉及主权让渡、民主建设和认同建构的复杂而长期的治理过程。欧洲一体化的程度取决于欧洲治理的绩效。欧洲治理绩效并非全部是理性的利益计算，而是一个涵盖广泛的指标体系，涉及和平、主权、民主和认同等多个领域。欧洲联合的初 衷是要摆脱欧洲长期争战的历史，解除安全的威胁。由于这种安全的威胁主要来源于对 均势的担心，单一国家谋求对欧洲大陆的主导权往往成为历次欧洲纷争的主要原因。在 某种程度上，欧洲的联合和一体化进程的展开就是通过内部化和共同主导欧洲来打破长 期困扰欧洲各国的安全困境。由于民族主义和主权观念的强势地位，欧洲联合最初选择 了从经济领域着手，目前欧洲一体化进展最快的也是在经济领域，尤其是在欧元发行之 后。在经济领域一体化程度日趋深化的情况下，将视野转向主权、民主和认同等变量既 是可能的，也是必要的。
欧盟治理的实践表明，主权让渡是欧洲一体化的权力来源，超国家民主的完善是实现主权让渡的制度保障，欧洲认同是主权让渡的社会基础。欧盟民主是治理主体间利益协调的制度保障，欧洲认同有助于防止超国家权力被误认为某一民族的特权，在民主和认同的保障下，主权才可以顺利的让渡给欧盟。长期以来，欧盟治理的运作模式就是通过用低效民主凝聚有限共识的办法试图解决主权让渡问题。欧盟治理的合法性既包括提供有效治理的输出合法性，也包括保障治理民主的输入合法性，合法性提升的深层基础是欧洲认同的形成和强化，合法性提升的结果是成员国更深层次主权的让渡。可见，主权、民主和认同均是欧洲治理的有机组成部分，且相互之间保持着高度的互动关系。如何认识欧盟治理中主权、民主和认同的地位和作用，并处理好三者之间的关系是欧盟治理协调利益，提高绩效的关键。
欧洲一体化的程度取决于欧盟治理的绩效，欧洲治理绩效的提升不仅需要主权的更多让渡，也需要建构更具民主性的超国家制度与更具代表性的欧洲认同。欧盟治理中超国 家权力的效率要求和超国家权力的民主要求之间存在着内在的紧张关系。欧盟治理的高 效率要求增加超国家权力，而超国家权力的可问责性是主权能否让渡的重要前提。在民 主基础上更加偏重效率是欧盟加强政策效力的关键，是欧盟在全球化进程中扩展政治生命的基础。在20世纪90年代，欧盟将重点指向拓宽联盟的功能，致力于提高治理的绩效。同时为了应对欧盟扩大的需要，日益注重巩固西欧在多速欧洲中的领先程度，保持对 欧洲其他国家认同的吸引力，而且重视吸收符合而非违背西欧价值观的国家进入欧盟， 以巩固治理必须的认同因素。(注：[美]戴维·卡莱欧著，冯绍雷等译：《欧洲的未来 》，上海人民出版社2003年版，第317页。)
欧洲一体化的进展使得欧洲治理表现出新的特征。非主权国家层次的行为体在不断地向欧洲治理提供权力支撑。民主建设在注重制度安排的前提下，日益重视民主的软环境建设。欧洲认同由一种集体无意识的演进转变为一种更富政治性的社会建构过程。在权力、民主和认同等方面出现的新的特征反映了欧洲治理的深化，同时这些变量之间关系的演变也将深深地影响欧洲治理的进展。由于当代欧洲治理身处全球化的语境之中，欧洲作为一体化实践和理论的先驱，对欧洲治理中的主权、民主和认同的探讨就不能仅仅局限于欧洲，全球社会如何影响三者的发展也应予以注意。主权让渡，非国家层面的民主建设和多层次、开放性认同的建构不仅是欧洲治理的新特征，同时也是全人类的共同精神财富。(感谢复旦大学戴炳然、陈玉刚两位老师对本文写作的指导与帮助)