参与式治理中的政府角色定位和能力建设研究，本文主要内容关键词为：能力建设论文,角色定位论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出 后工业时代，要素的频繁流动和信息技术的发展已经将我们的关注从政府的大小之争转向政府如何更好地治理。为此，许多政府、领导人和公务人员都在不断地努力寻找好的治理方法。参与式治理(Participatory Governance)便是其中一种尝试，并被彼得斯认为是政府未来的治理模式之一。已有研究表明，参与式治理具有提高公共服务水平、深化民主、增强政府责任感、优化政府和公众关系等优势。参与式治理基于两个理论渊源：参与式民主和治理理论，因此，参与式治理既强调治理过程中公众的参与，又强调治理过程中政府与公众等主体的互动和合作治理。K·帕帕达吉斯将参与式治理界定为一种运用民主方式使公共决策更加审慎、参与、透明和责任的努力。当然，参与式治理并不局限于公共政策领域，从更广泛的意义上说，参与式治理是指与公共事务具有利益相关的公民、团体与政府一起决策、分配资源和合作治理。参与式治理的兴起既是理论上的逻辑自觉，也是地方实践的推动使然。以我国为例，随着我国公民意识的觉醒，政府对行政合法性需求的增加，参与式治理在我国兴起并呈现蓬勃发展趋势，如温岭的民主恳谈、南京市的市民论坛、杭州市的开放式政府决策、宁波的协商式公民参与等，2008年更是被称作中国参与的元年。 无论是公众参与，还是政府和公众的互动和合作治理，参与式治理并不意味着政府的全然退出，相反更注重政府在其中的角色和能力。一些关于参与式治理有效实现的文献指出，参与式治理要发挥作用有赖于两个关键因素：一是公众有意愿和能力参与到公共事务中；二是政府愿意引入参与式治理，并且有能力执行它。纵观当前我国的参与式治理实践，虽然这些参与式治理实践在治理领域、参与阶段、参与方式以及方案的设计等方面不尽相同，但是均能发现政府在其中扮演着一定的角色，以及运用着一定的能力。一方面，从治理理论出发，政府不可能在所有公共事务中完全赋权利会。另一方面，中国社会转型的叠加式发展决定了我国的民主成长在很大程度上是国家主导的。尽管经济与社会的发展是民主成长的内在动力，但这种动力要转化为实际的民主发展，则在很大程度上取决于国家的反应，即国家对社会发展所形成的民主要求的响应和吸纳。基于此，本文从政府角度探讨参与式治理的构建。 二、参与式治理的核心：政府角色定位和能力建设 参与式治理是一个赋权的过程，即政府赋权给予公共事务具有利益关系的公众或组织。那么，政府以什么依据赋权给公众或组织，以及政府应赋予公众或组织多少权力？这些则取决于政府在参与式治理中的角色定位。Epstein等学者认为在地方治理中，公民和政府的角色应该进行重新评估。要使公民和政府积极活跃地参与到公共事务中，有必要重新思考政府角色。不仅如此，当参与式治理中政府和公众的角色被重新定位后，如何保障这些新角色的扮演？同时，参与式治理也是一个网络治理过程，如何创造和管理网络？Grindle指出，当市场有效运作，公民拥有权利与自由时，政府必须是强有力的，而不仅仅是最小化的。一些研究对参与中政府能力建设的重要性给予了关注，他们认为政府寻求大规模公民参与却不营造必要条件是一种非常幼稚的做法，公民的有效参与是以政府能力的有效支持为前提的。可见，参与式治理还有赖于高水平的政府能力。如果说政府的角色定位是保障参与式治理有效性实现的左膀，那么政府能力建设则是保障参与式治理有效性实现的右臂。 (一)参与式治理中的政府角色 博克斯指出，政府是否能够成功适应未来社会的挑战，取决于政府能否转换角色以适应新的环境。随着政府与社会的关系越加密切，政府如何重新定位自己的角色尤为重要。 从西方行政思想史的演进来看，政府角色经历了控制者(划桨者)、掌舵者、服务者的转变。传统公共行政时期，在政治与行政二分法和价值中立原则下，行政被界定为是对国家意志的执行，所有公共事务都交由政府执行。以威尔逊为代表的传统公共行政学派曾指出当公众直接关注政府的日常琐事和政府对日常工作方法的选择时，它会像是一个笨拙讨厌的家伙，像是一个乡下人在操纵一部难以驾驶的机器。此时，政府扮演着控制者(划桨者)的角色。20世纪七八十年代，政府的控制者角色面临政府效率低下、腐败、政府与社会矛盾增加等问题，以新公共管理理论为代表的学者对政府控制者角色进行了批判，指出政府应该扮演掌舵者角色。较之控制者(划桨者)角色，掌舵者角色强调市场和社会的作用，主张政府下放权力，将公共事务交由市场和社会管理。不过，掌舵者角色同样遭到了新公共服务理论的质疑，新公共服务理论认为政府的掌舵角色仍未走出控制和驾驭社会的影子。他们认为对政府来说，越来越重要的是利用基于价值的共同领导帮助公众明确表达和满足他们的共同利益，而不是试图控制或掌控发展方向。换言之，新公共服务理论主张将政府角色定位为服务者，政府通过议程安排，将合适的参与者集中到谈判桌前进行磋商和谈判，从而促进问题的解决。 伴随着西方公共行政思想史中政府角色的演变，政府在公民参与中的角色也得以重新定位。在当代，控制正在让位于互动和参与，政府应该从执行者和控制者角色转变为保证和辅助公众参与公共事务的帮助者、服务者、合作者。政府既不试图控制，也不假定自利的选择充当着对话和共同价值的代理人，而是以一种尊重公民权和给公民授权的方式共享权力。为扮演好帮助者、服务者、合作者角色，政府可以在参与式治理中做的工作有：关注于战略性议题和创造公共价值；促使公众参与到政策议题中：形成一个包括非政府组织、公民、企业等利益相关者的参与网络；加强公民参与规范；为政府人员提供参与技能的培训；提供参与机会，教育公众成为积极的参与者。 (二)参与式治理中的政府能力 参与式治理下，政府面临的组织环、境发生变化，而政府原先的能力是基于控制者角色和封闭的官僚组织模式而不是基于服务者或帮助者角色和开放的组织模式建立的，因此，参与式治理要求政府能力的重新建设。UNDP的研究指出，政府能力建设包括制度、组织管理和公职人员个体三个层次的能力建设。本文不采用组织管理层面的能力建设，因为组织管理更多强调的是政府内部的能力建设，但参与式治理以公民参与和合作治理为核心，体现的是政府外部能力建设。并且，参与式治理形成了一种集政府、公众等多元主体的相互依赖、持续互动、互利互惠的自组织网络。而要管理一个网络，就必须拥有网络管理能力。由此，参与式治理中政府能力包括制度能力、网络管理能力和政府人员胜任力。 制度能力致力于实现参与式治理的制度化，包括信息公外制度、参与制度、政府回应制度。Schneider指出参与式治理的第一项基本原则就是参与者能够获取至关重要和完备的信息。詹姆斯·麦迪逊也表示，如果无大众化的信息或无获此信息的途径，那参与不过是一场闹剧或悲剧。参与制度是公众参与治理的基本保障。冯和赖特所提出的参与式治理的三项基本原则之一就是参与，强调政府应积极主动提供参与渠道，参与方式等让与公共事务利益相关的公众参与到公共事务的管理中。参与式治理中的参与机制应该是畅通且具有实质意义的。参与式治理同样要求政府对公众参与做出及时和负责的反应，参与式治理中如果没有政府的回应，那公众很难对公共事务的管理产生影响，只会是公众的单方行为。研究表明，政府回应制度的完善程度关系到参与式治理的水平和质量。 克里斯恩从行为主体、资源、规则和认知四个层而提出了网络管理能力的构成：互动关系的调整、配置形态的调整、渐进修正与调整、价值与认知的整合。斯蒂芬·哥德史密斯在《网络化治理》一书中指出政府要管理网络需具备调整目标、提供监督、防止沟通失败、协调多个伙伴、管理竞争与合作之间的紧张关系、克服各种数据不足的能力。将这些研究运用到参与式治理中，可得出政府应拥有的网络管理能力包括：识别和整合利益的能力、协调合作的能力、维护参与网络的能力。嵌入在参与式治理中的利益诉求多种多样，既存在一致性，也存在差异性。如何通过参与式治理达成共识首先取决于对嵌入其中的利益进行识别和整合。其次，参与式治理是公民参与和合作治理的结合，政府与公众需要建立良性互动的合作关系，针对公共问题开展协商，因此，参与式治理有赖于政府的协调合作能力。再者，参与网络常常会遭到参与主体、外部环境等不稳定因素的破坏，进而演变为无序的参与式治理。故而，政府要加强维护参与网络的能力，为参与网络的运行创造适宜的环境。 政府人员胜任力主要强调政府人员尊重公民权利的能力和参与策略能力。参与网络要求政府人员所拥有的态度和行为脱离传统公共管理者的态度和行为，秉承公共性的伦理价值，扮演服务者角色，并依此形成相适配的能力。因此，政府人员应具备尊重公民权利的能力。具体表现为：政府人员要学会倾听公众，了解他们的利益诉求、分歧困难。另外，面对公众的不满和质疑时，政府人员能以积极的态度作出回应。其次，政府人员要培养选择参与策略的能力。参与技术直接影响参与效果，参与策略则是对参与技术进行选择或组合的过程。依据不同的参与问题、参与目的、参与主体，政府人员应具有选择合适的参与策略的能力。 三、参与式治理的案例：温岭民主恳谈 温岭市作为我国民主改革的试验田和前沿阵地，在基层民主改革和保障公民政治权利方面一直走在全国前列。始于1999年的温岭民主恳谈更是获得2003-2004年度“中国地方政府创新奖”，成为很多城市治理实践学习和效仿的对象。诸多研究指出温岭民主恳谈不仅保障了公众参与公共事务的权利，提高了政府治理水平，还有助于社会矛盾的解决，建立了公众与政府合作治理的伙伴关系。温岭民主恳谈是参与式治理在地方的良好实践，其中不难看到温岭市各级政府在其中发挥的作用。因此，本文通过温岭民主恳谈案例进一步阐释参与式治理中政府的角色定位和能力建设。 (一)温岭市政府的角色：推动、引导和规范民主恳谈 参与式治理要求政府角色定位是帮助者、服务者和合作者角色。根据社会学的理论，角色扮演是角色定位的具体表现，本文以民主恳谈的推动力量、民主恳谈中政府的行为表现分析温岭市政府角色扮演，进而探究温岭市政府的角色定位。温岭民主恳谈的产生并不是一个自下而上的过程，相反，温岭市政府是其中重要的推动力量。1999年，为响应中央关于沿海地区要加快农村现代化的总体要求和改变原先单项灌输说教式的决策方式，以时任温岭市宣传部理论科科长的陈奕敏为代表的温岭市政府领导达成了以对话的方式提出问题和解决问题的共识。随后，温岭市政府在松门镇创设了民主恳谈的雏形——农业农村现代化教育论坛。自民主恳谈实施后，温岭市政府出台了一系列文件旨在保障公民的参与权利，引导、规范和深化民主恳谈。从最初实施阶段的《松门镇民主恳谈工作制度》《松门镇民主听证会工作制度》《松门镇民主恳谈反馈监督制度》到《中共温岭市委关了进一步深化民主恳谈活动加强思想政治工作推进基层民主政治建设的意见》《中共温岭市委关于“民主恳谈”的若干规定》等文件，明确了民主恳谈的性质、议题、程序、领域等内容。正如学者陈朋的调查研究指出，无论是议题的确定、讨论过程的安排、决策意见的落实，还是继而发展的民主决策、参与式预算或行业工资协商等，无不体现着政府的推动和引导作用。 (二)温岭市政府的能力表现 在参与式治理中，政府能力包括制度能力、网络管理能力和政府人员胜任力。那么，温岭市政府的制度能力、网络管理能力和人员胜任力表现如何呢？ 1.制度能力。制度能力具体包括信息公开制度、参与制度和回应制度三方面建设情况。关于什么议题需要开展民主恳谈会；民主恳谈会的过程是什么；如何获悉与恳谈议题相关的信息等问题，温岭市政府采取了以政府文件——《中共温岭市委关于“民主恳谈”的若干规定》的形式予以公布。其中文件要求在民主恳谈会前5天，政府必须将恳谈会的主题、时间、地点以通告的方式在各乡镇的各村居、街道公布。 参与议题、参与对象和参与程序是民主恳谈参与制度建设的核心。温岭市政府分别对镇、党委、村、城市社区、市职能部门中需要开展民主恳谈的议题作出规定。镇民主恳谈的议题范围包括：经济社会发展规划的编制和调整；经济和社会发展的重要政策和社会公共事务管理办法的制定与修改；政府投资的较大工程建设项目；群众普遍关注或反映强烈的重要事项等6项。党委民主恳谈的议题范围包括：党代表提出的全局性或涉及面较广的建议案：事关物质文明、政治文明、精神文明建设的重要事项等5项。村民主恳谈的议题范围包括：村民自治章程和村规民约的制定与修改；村财务年度和半年度收支情况；村集体资金使用安排：重要工程建设项目及承包方案等10项。城市社区民主恳谈的议题范围涉及居民公约等社区自我管理制度的制订和修改等7项。市职能部门民主恳谈议题范围则由各单位根据各自的管理、服务职能和具体情况，按照政务公开的要求确定。参与对象方面，以镇或市职能部门的民主恳谈会为例，一般由与讨论事项相关的利益群体或个人参加，并且可以邀请人大代表、政协委员以及其它公众参与。同时，为保障参与者的机会均等，温岭市政府还采用了随机抽样的方式确定参与对象。参与程序方面，基本程序规定为议题的提出和确定、通报议题、辩论发言、提交决定、宣布决定。 民主恳谈中如果没有政府的回应，那么民主恳谈只是一场形式化作秀。深知此理的温岭市政府为实现民主恳谈会的有效性，专门在政府回应方面作出规定：对于群众提出的问题，干部一定要有明确的态度并加以解答。同时，解答不能敷衍了事，能当场回答的要明确态度，需要调研或领导班子集体研究的，要坦诚说明原因，事后予以处理。对承诺的事情，必须要取信于民，抓好落实。除此之外，每次恳谈会结束后，要签发交办情况联系单，要求各部门在承诺的时间内办好，并将落实情况和处理结果详细记录在联系单的回执上，及时向镇民主恳谈小组汇报，并反馈于群众本人，乡镇人大主席团将不定期地对交办事项进行检查监督。 2.网络管理能力和政府人员胜任力。网络管理能力包括识别和整合利益的能力、协调合作的能力和维护参与网络的能力。温岭市民主恳谈中的政府识别和整合利益的能力集中表现在主持人制度的设立和小组讨论分类制的建立两方面。主持人制度是指在民主恳谈会议程中，邀请与恳谈议题无利益相关、具有较强责任心和组织能力的人担任主持人。主持人的主要职责涵盖引导参与者积极参与恳谈议题的讨论，表达利益诉求，通过适时适度的提醒和控制保证讨论不偏离恳谈议题，保障恳谈会理性化和常规化地进行。不仅如此，温岭市政府将民主恳谈会分成了理性组和常规组，并且根据两组的不同特征设置不同的主持人。常规组提倡参与者积极发言，并鼓励参与者从个人角度提出问题以及为问题的解决提供建议。常规组的主要功能是识别参与者的利益诉求。理性组则鼓励参与者多从他人利益和公共利益角度思考问题，同时鼓励参与者为所发表的言论提供事实依据和论证说明。理性组的主要功能是整合参与者的利益诉求。 参与式治理有赖于政府的协调合作能力。以泽国镇城建预选项目民主恳谈为例，为避免政府、公众、专家等主体在合作中出现职能不清、相互扯皮等问题，泽国镇政府首先明确了政府的召集和组织职能、公众和专家的参与和监督职能以及这些主体对结果的最终决定职能。针对公众对预选项目的选择多样且相互之间互不妥协问题，泽国镇政府通过对参与人员的问卷调查，基于问卷结果对38个项目获得的支持情况进行排序，以此协调参与人员偏好不一致问题。 温岭市各级政府维护参与网络(民主恳谈会)的能力体现在为民主恳谈的有效进行建立了一系列的机制和规定，比如明确了民主恳谈所应遵循的基本原则、议题和范围、基本程序、职能的落实、机构的成立以及任务。第一，在市一级，市级机关除了专门明确了一名领导人员负责落实民主恳谈会的工作外，还明确了党委主要领导亲自抓，分管领导具体抓，其他班子成员配合抓的要求。同时，温岭市政府连续出台了《中共温岭市委关于进一步深化民主恳谈活动加强思想政治工作推进基层民主政治建设的意见》等文件对民主恳谈会的指导思想、基本原则、基本要求等内容作出规定。第二，在市级以下，温岭市要求各乡镇、村均要成立以书记为组长的民主恳谈领导小组，小组的任务是确定民主恳谈会的主题、时间、地点、组织者、参与者以及民主恳谈会的具体运行、监督和执行恳谈结果。第三，温岭市政府通过推进四项民主恳谈会的保障机制，进一步维护民主恳谈会这一参与网络。四项保障机制分别是工作例会机制、重要建议论证和决策机制、挂牌销号处理机制和反馈监督机制。 在政府人员的胜任力上，针对恳谈会中如何面对普通民众以及如何应对“来者不善”，温岭市各级政府人员达成共识，强调即使是面对“来者不善”，也要坚持有礼有节。同时，民主恳谈会召开之前，政府内部均会召开会议熟悉恳谈议题以及安排组织工作。另外，政府人员不断探索参与过程及参与对象的选择方法等的完善形式。如在参与对象的选择上，包括了随机抽样、“乒乓球”摇号、自愿参加、主办方指定等多种方法。民主恳谈经过10多年的发展，身在其中的政府人员也经过多次训练后已经具备一定的胜任力。 在当代的社会治理中，控制正在让位于互动和参与，参与式治理将成为政府未来的治理模式之一。参与时代并不意味着政府的全然退出，相反，参与成为了现代政府治理过程和公共管理者日常工作的一部分。参与式治理改变了政府传统的工作环境，由此要求政府角色的重新定位和政府能力的再建设。参与式治理要求政府扮演帮助者、服务者和合作者角色，同时，参与式治理有赖于高水平政府能力为保障，包括政府的制度建设能力、网络管理能力和政府人员的胜任力。从温岭民主恳谈案例来看，民主恳谈中政府并未“缺场”，而是积极推动、引导和规范民主恳谈，扮演着帮助者、服务者和合作者的角色。不仅如此，温岭市各级政府在制度能力、网络管理能力和政府人员胜任力三方面能力建设上也是可圈可点。当然，参与式治理中政府角色的重新定位和政府能力建设任重而道远，所以，党的十八届三中全会再次强调了政府要改变治理方式，激发社会活力以及全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的要求。