江苏省城市规划设计研究院 210036
摘要：随着社会经济水平的进步和全民健身战略的实施，现行公共体育设施建设已不能满足人民群众日益增长的体育健身需求，存在便民设施覆盖度不足、对弱势群体的关注不够等问题，现行规划建设体系中也缺乏与之相适应的配置标准。本文将研究国家现行公共体育设施配置标准及其不足，并以江苏省为例，分析公共体育设施建设的成功经验和存在问题，结合江苏省实际情况，提出符合江苏省现阶段发展实际、且在全国层面具有示范意义的公共体育设施配置标准。
关键词：公共体育设施；公共体育设施配置标准；全民健身
1.引言
随着社会经济的发展，人们对生活品质的要求日益提高，群众体育蓬勃发展，全民健身意识不断增强。2014年10月20日，国务院在《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》明确提出将“全民健身”上升为国家战略，为公共体育设施建设提供了新的机遇和挑战。
目前，公共体育设施发展面临的主要问题仍然是供需不平衡，乡村公共体育设施建设相比城市明显滞后，与居民日常生活息息相关的便民体育设施建设也明显不足。除了地域范围覆盖度不够，公共体育设施在人群覆盖度方面也存在不足，对儿童、老年人、残疾人等弱势群体的关注不够。因此，在2016年5月5日发布的《体育发展“十三五”规划》中不仅强调全民健身，同时也特别提出“保障特殊群体基本体育权利”，对公共体育设施建设提出了新的要求。此外，《全民健身计划（2016-2020年）》提出“人均体育场地面积达到1.8平方米”以及“新建居住区和社区要严格落实按室内人均建筑面积不低于0.1平方米或室外人均用地不低于0.3平方米标准配建全民健身设施”的要求。在经济发展新常态和新型城镇化背景下，考虑到当前用地空间紧缺的现实背景，如何在有限的空间内增设更多的公共体育设施也是亟待思考的问题。
2.我国现行公共体育设施配置相关标准概述
目前，我国已初步形成一套公共体育设施配置规范和标准的框架体系，从设施类型、建设标准、用地指标等层面给予控制和引导。但总体来看，在标准实施和具体建设过程中存在时效性滞后、指导性模糊、空间落地难等问题，难以适应和切实指导“十三五”乃至更长时期公共体育设施的建设。
《城市公共体育运动设施用地定额指标暂行规定》发布于1986年，部分内容已经与当前城市发展形势不相匹配。《城市公共设施规划规范》中对城市体育用地指标进行控制，但缺乏对具体设施类型和建设标准的指引，针对性和可实施性不足。《城市社区体育设施建设用地指标》中虽然较详细的规定了社区公共体育设施的用地指标、设施类型和建设标准，但是实施主体不明确，规划与建设实施保障效果不明显 。《国家“十二五”公共体育设施建设指导手册》详细规定了公共体育设施的建设原则、选址、项目、场地甚至安全防护、检测验收等方面的要求，但是指导手册偏重于具体设施建设，在设施布局方面缺乏系统性指导和强制性要求，在城市规划与建设管理中往往处于弱势地位。
《国家体育十三五规划》和《全民健身计划（2016-2020年）》中均提出建成县（市、区）、街道（乡镇）、社区（村）三级群众健身场地设施网络以及城市15分钟健身圈的要求。全民健身计划中特别提出充分利用闲置资源改造为健身设施以及利用郊野公园、城市公园、公共绿地、广场等建设健身设施的空间策略，为解决用地短缺问题提供了新的方向。
3.江苏省公共体育设施建设的成就与不足
江苏属于经济相对发达地区，在公共体育设施建设方面一直在全国处于领先水平，是全国唯一一家与国家体育总局合作共建公共体育服务体系示范区的省份。目前，12个省辖市已建成功能齐全的体育中心和5000平方米以上的全民健身中心，90%以上的县(市、区)完成“新四个一”工程建设、建成城市社区“10分钟体育健身圈”，基本实现行政村体育设施全覆盖。全省人均体育场地面积2.01平方米，高出全国平均水平0.55平方米。但在具体建设中仍存在很多不足：
（1）城乡和区域发展不平衡
江苏的苏南、苏中、苏北经济社会发展存在不小的差距，因此公共体育设施建设也存在区域发展不平衡的问题。根据第六次江苏省体育场地普查数据，苏南地区人均体育场地面积为2.49平方米，超出苏中地区41%，超出苏北地区55%。苏南地区体育场地数量和质量均领先于苏北地区，2010年后，苏南部分村镇的体育场地设施建设标准已达到二类以上，部分村镇已有室内健身馆，而苏北大多是三四类的场地、场馆，且四类偏多 。苏北公共体育设施的城乡差异比苏南地区更为明显，农村体育设施总量过少，质量有待完善。
（2）便民设施总量不足，利用效率低
“十二五”期间，江苏省所有省辖市都建成体育中心和全民健身中心，90%以上县（市）建成“新四个一”工程。虽然大型体育场馆建设成绩斐然，但是与居民生活息息相关的群众体育设施建设仍存在较大的不足。虽然江苏省人均体育场地面积领先于全国其他省份，但是每万人拥有体育场地数量却远远低于浙江，国民体质合格率更是低于上海、广东、浙江等地区。可见江苏省公共体育设施在设施总量、服务范围、使用便捷性等方面都有待提升完善，“全民健身”战略实施效果仍有较大的提升空间。
（3）对特殊群体的关注不够
公共体育设施作为城市公共品，理应满足社会不同人群的使用需求。而在实际建设过程中，却普遍存在对特殊群体的忽视。特殊群体既包括老年人、儿童、青少年、残疾人，也包括贫困人口、农民工等弱势群体。一方面，普遍缺少针对于老年人、儿童、青少年、残疾人等特殊群体的专用体育设施，另一方面，现有体育设施的无障碍设计也存在不足。而对于贫困人口、农民工来说，也存在隐性的公共体育服务缺失问题，在场地设施、科学指导等方面都缺乏保障。特殊群体的体育服务是公共服务的重要组成部分，是促进体育公共服务体系完善的必不可少的环节，必须保障特殊群体的基本体育权利。
（4）体育设施用地难以保障
江苏省体育“十三五”规划中提出“人均体育场地面积达2.5平方米”的目标，这一目标如何落地是公共体育设施建设的核心问题。体育部门“2.5平方米”的统计数据包括学校、公园、居住区等非体育用地中的场地面积，与城市规划行业的用地分类标准存在错位。在当前城市规划行业中，对公共体育设施用地做出明确规划控制要求的通常是大型体育场馆，而对其他非独立占地的体育设施缺少明确的规划指引，仅在控规层面将其作为附属配套设施予以引导，难以保证设施的空间落地，并因此导致体育设施尤其是群众体育设施建设中可能面临“无地可用”的困境。同时，虽然在《全民健身计划（2016-2020年）》等文件中规定“新建居住区和社区要严格落实按室内人均建筑面积不低于0.1平方米或室外人均用地不低于0.3平方米标准配建全民健身设施”的要求，但在建筑工程竣工验收时，由于体育部门处于相对弱势地位，往往导致该要求难以落实。
（5）体育设施运营管理难
体育设施运营管理难的问题主要体现在基层社区体育设施和空间复合利用设施两个层面。首先，由于行政管理上的社区通常在管理权限方面处于弱势，所以大部分基层社区的公共体育设施在规划、建设、管理和维护等方面存在问题。而与其他空间复合利用的体育设施，如体育公园等，也面临实际建设中体育部门话语权较弱、事权分割复杂等难题。
4.江苏省公共体育设施配置标准研究
“全民健身”国家战略的提出对“十三五”时期公共体育设施建设提出新的更高要求，公共体育设施建设重点将向更有利于促进全民健身活动开展的便民设施建设转变，亟待出台与新的发展形势相适应的规划和建设标准。从江苏自身来看，在全省各地的具体建设中，也存在着区域发展不平衡、配置标准不统一、空间布局不合理、资源利用不充分、市场参与不足等问题，迫切需要在总结既有经验和存在不足的基础上制定相关标准，为全省公共体育设施建设提供标准化、规范化指导。因此，江苏省体育局组织编制了《江苏省公共体育设施基本标准》，以下是本标准编制和研究过程中的主要指导思想及核心要点。
4.1配置标准的指导思想
（1）小型化、便民化
当前“全民健身”已经上升为国家战略，增强人民体质、提高健康水平已成为体育产业发展的根本目标，“金牌体育”向“全民健身”转变是必然趋势。江苏省的大型体育场馆建设已基本完成，下一步的重点任务是建设一批小型、分散、便民的体育设施，如多功能运动场、健身广场、健身步道等场地设施，为群众日常体育健身活动提供服务。因此，要结合新型城镇化建设协调推进公共体育设施建设工作，合理布点布局，将体育设施延伸到居住小区、自然村等更加基层、广泛的层级，推进城市社区10分钟健身圈建设，构建群众健身场地设施网络，方便群众就地就近参加体育活动。
（2）均等化、多样化
体育设施建设也要进一步向均等化发展，包括城乡和地域之间的均衡发展、不同人群的全覆盖等多个层面的均等化。实施体育精准扶贫，加大对乡村地区和经济相对落后地区的公共体育设施扶持力度，缩小城乡和地域差异，实现体育设施全覆盖并提升设施数量和功能；提供不同类型、更加专业化的体育健身设施，如老年人体育活动中心、青少年体育活动中心、残疾人体育活动中心等，满足不同人群的体育活动需求，提升公共体育设施的便捷性和安全性。在实现均等化的同时，鼓励开发具有地域特色的体育项目，扶持推广武术、太极、气功等民间传统运动项目，满足多样化的体育需求。
（3）复合化、综合化
为了破解空间资源瓶颈，体育设施与城市其他功能空间的复合利用是必然趋势。一方面依托现有的公共服务设施，如文化活动中心、社区服务中心等配置相应级别的体育设施，也便于居民就近使用；另一方面鼓励体育设施与城市其他公共空间的结合，合理利用郊野公园、城市公园、公共绿地、广场等建设休闲健身设施，尽可能地创造无处不在的、可供运动的空间。此外，也可以充分利用高架桥下、边角地等城市“消极空间”，增设体育设施，盘活闲置空间资源。同时，鼓励体育设施本身功能的复合化，建设融合商业、娱乐、文化等多种业态的体育服务综合体，提高大型场馆的使用效率和空间活力，促进体育产业发展。
（4）市场化、规范化
充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，引导社会力量参与体育发展。推动公共体育服务供给侧改革，鼓励社会资本以独资、控股、参股、特许经营等方式参与体育场馆建设运营，提高公共体育服务能力和水平。强化体育设施向社会开放管理，鼓励学校、机关、团体、企事业单位的体育设施在保证正常工作和安全的前提下，在公休日、节假日以及空闲时段向社会开放，最大化利用社会资源。规范化设施管理运营工作，明确运营单位、产权单位的职责，对设施建设、使用、维护、管理等方面给予具体要求。
4.2配置标准的核心要点
（1）六级配置体系
与行政管理级别相对应，将公共体育服务进一步向农村地区和基层社区延伸，形成了“省级、市级、县（市、区）级、镇（街道）级、行政村（社区）级、自然村（居住小区）级”六级公共体育设施配置体系，对每一级别公共体育设施的主要功能、基本配置、建筑面积、场地面积等指标做出规定。同时，更加关注便民体育设施建设，增加了体育公园、多功能运动场、健身公园、健身广场等与群众日常体育活动密切相关的新型体育设施。并考虑了老年人、儿童、残疾人等弱势群体的体育需求，鼓励依托现有或新建体育设施建设老年人体育活动中心、青少年体育活动中心、青少年体育辅导站、残疾人体育活动中心等。
（2）空间复合利用策略
既往的公共体育设施配置标准一般只强调设施类型和建设标准，对于空间落地缺乏具体的指引，导致标准因为用地短缺等原因难以有效的落实。因此，在本标准中特别提出了“空间复合利用”的引导策略，并提出适宜建设的体育设施类型。
（3）设施开放与运营管理
在设施开放方面，明确公共体育设施的每周、每年的最低开放时限，也对开放公示做了具体要求。考虑到很多学校和企事业单位的体育设施利用率不高，因此标准鼓励此类设施在满足正常工作需求和保证安全的前提下，在公休日、节假日以及空闲时段向社会开放，作为公共体育设施的有益补充。
在设施运营方面，在保障体育服务功能的前提下，鼓励开展多种形式的经营，发展体育旅游、体育会展、体育商贸、康体休闲、文化演艺等多元业态，引入新型消费和服务模式。可采取参股、合作、委托等方式，引入企业、社会组织等多种主体，以混合所有制等形式参与公共体育设施运营。
在设施管理方面，明确公共体育设施受赠单位是受赠设施的产权单位，负责设施的建设、使用、维护和管理。公共体育设施运营单位应定期对设施设备、活动场地、活动器材进行保养，对安全性能定期检查并及时更新（报废）、维修。公共体育设施需进行移址或拆除的，产权单位必须事先征得体育行政主管部门同意，强调了体育主管部门在公共体育设施迁移和拆除中的行政审批职能。
5.结语
本标准的研究和编制中还存在着许多局限和不足之处，需要在标准施行过程中不断积累经验加以改进。
同时，本标准的制定也仅是促进公共体育事业发展的重要措施之一，公共体育设施在规划、建设和管理等方面还有许多可完善的地方。包括：加强公共体育设施专项规划的编制，进一步明确公共体育设施配置体系、配置标准、选址与布局模式，提升标准的可实施性；完善规划布局与土地政策，将体育用地纳入城乡规划、土地利用总体规划和年度用地计划，保障公共体育设施用地需求；在居住小区、公园、公共绿地、风景名胜区、慢行系统等建设中，将体育行政主管部门作为联审部门参与建筑工程验收审查，以保障相关指标和建设指引的落地；城乡公共空间的复合利用也必然会带来复杂的事权、物权关系处理等问题，需要进一步加强政府各部门间的协调机制建设和相关保障措施制定等。
参考文献
[1]闫华,蔺新茂.我国体育设施建设现状与发展研究[J].成都体育学院学报,2004,30(2):33-36.
[2]周晓路,叶冬黎.从“体育中心”到“体育公园”——一次命题概念设计及其引发的思辨[J].规划师论丛, 2010(00).
[3]庄永达,陆亨伯.城市社区体育设施配套建设立法研究[J].体育文化导刊,2005(7):9-11.
[4]赵丹.关于美国体育公园的研究[D].苏州大学,2010.
[5]林显鹏,刘云发.国外社区体育中心的建设与经营管理研究——兼论我国体育场馆建设与发展思路[J].体育科学,2005,25(12):12-16.
[6]孙思敏,欧洋,赵庆.城市公共体育设施配置专项规划体系研究——以《长沙市体育设施专项规划》为例[J].中外建筑,2014(7):114-117.
[7]陈同童,任浩.江苏省公共体育服务体系的发展现状与对策研究[J].运动,2015(6).
论文作者:陈军
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2017年第33期
论文发表时间:2018/5/2
标签：体育设施论文; 体育论文; 设施论文; 设施建设论文; 标准论文; 江苏省论文; 全民健身论文; 《建筑学研究前沿》2017年第33期论文;