对我国《财产申报法》的构想，本文主要内容关键词为：财产论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
古今中外的政治生活实践证明，国家公职人员利用手中握有的政治权力以权谋私，搞权钱交易，是政治腐败最集中的表现。因此，官员个人财产收入的来源是否合法，其增殖变化是否正常，就成为衡量他们的政治行为到底是廉洁还是腐败的一个重要标志。正因为如此，由法律规定公职人员依法申报个人财产，将他们的财产收入置于国家和社会的有效监督之下，不仅会对官员个人起警诫、约束作用，而且会为国家监督官员的政治行为提供重要的依据。为了将我国的廉政建设和反腐败斗争逐步纳入法制化的轨道，1994年初，第八届全国人大常委会已将《财产申报法》正式列入立法规划。1995年4月30日，中共中央办公厅、 国务院办公厅又联合发布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》。该规定以中央的名义向世界宣告，中国国家公职人员的个人财产收入从此不再纯属个人私事，而要逐步置于国家和社会的监督之下，中国的财产申报制度从此迈出了有决定意义的一步。但是，单纯的收入申报终究不同于财产收入的全面申报，为了实现财产收入的全面申报，我们当前的任务是，尽快出台《财产申报法》，为财产申报制度提供全面系统的、权威性更强的法律依据。为了给该项立法提供一孔之见，本文拟就我国的《财产申报法》提出一些初步构想。
一、《财产申报法》的基本框架和主要特征
作为我国财产申报制度的基本的和专门的立法，《财产申报法》必须具有以下特征：
第一，该法必须是由全国人大制定，以人大名义颁布的一部基本法律。因为财产申报制度是国家政治生活中的一项重要制度，依法承担财产申报义务的人全都处于我国国家机关各层级、各部门的重要职位，享有一定的国家政治权力，对国家政治生活的各个方面有重大的影响。因此，《财产申报法》只有由人大制定，以人大的名义颁布，才能获得仅次于宪法的较高法律地位和效力等级，以确保它的权威性和有效性。
第二，制定《财产申报法》必须从我国的国情出发，该法的立法宗旨、基本原则及一些重要内容，必须符合我国的国情。例如，我国宪法规定，我国的一切权力属于人民，一切国家机关及其工作人员必须为人民服务，受人民监督。制定《财产申报法》必须符合这一宪法精神，以维护人民公共权力的纯洁性为立法宗旨。关于申报义务人的范围是宜大还是宜小，申报受理机关和审查机关是宜分还是宜合，也必须从我国的政治体制和国家公职人员的总数量出发，反复权衡，恰当处理。
第三，注意借鉴世界其他国家已有的立法例和立法经验。《财产申报法》作为财产申报制度的基本法律依据，必须做到内容全面系统，法律体系严谨，形式严密，规范准确，程序具体。只有如此，才能提高它的可行性和可操作性。世界其他国家已有的立法例在这方面为我们提供了可资借鉴的经验和教训，有的条文简约但规定笼统不易操作，往往流于形式；有的体系庞大规定细密但又过于繁琐，作为法律文件又有欠简明。认真分析他们的利弊得失，借鉴已有立法例的经验教训，我们完全可以制定出一部在当代世界上堪称合理科学的《财产申报法》来。
根据上述特征和要求，本文认为，我国《财产申报法》的基本框架和主要内容应该包括目录和九章正文。九章正文的标题和主要内容分别是：
第一章，总则。总则部分的主要内容有：说明制定该法的宪法依据；宣告该法的立法宗旨、目的和功能；确定制定该法及该法适用中的基本原则；说明该法的适用范围，包括所适用的人的范围、事的范围和地域范围。对于该法在军队系统、民族自治地方、特别行政区（特别是香港特别行政区）如何适用，也应在总则中予以原则说明。
第二章，申报主体。申报主体或称申报义务人。这是两个异名同实的概念，本文认为，使用申报义务人可能更为直接明白。申报义务人是一个法律概念，是指国家公职人员中依照法律规定承担向国家申报财产义务的那一部分人。这些人所承担的义务是有法律强制性的，如不履行此项义务，就要依法追究其法律责任。因此，《财产申报法》所确定的法定义务人，只是公职人员中的一部分人。如何确定申报义务人的范围，应该坚持三个原则：一是必要性原则。凡职权较重、以权谋私的潜在条件和可能性较大者，都应包括在内。二是可行性原则。不应将职权较小、以权谋私的可能性很小的人包括在申报义务人的范围之内，不能将公职人员都变成法定的申报义务人，这样处置，既无必要，也缺乏可行性。三是效益原则。一项立法要事先考虑到它实施时的成本效益，确有申报必要的人在申报中所花费的成本是必要成本，将本无必要申报的人包括在内所花费的成本是一种成本浪费。
第三章，申报范围。申报范围是指申报财产收入应包括的项目和内容。规定申报范围应注意三点：一是全面性。在申报内容中，收入只是财产的来源之一，财产既包括由收入转化而成的财产，也包括由继承、赠与等形式所获得的财产，是长期积累的结果。因此，财产比收入的数量更大，形式更多，所以在申报时应将各种形式、各种来源的财产和收入都包括在内。在财产项目中，必须包括动产和不动产。二是注意时代性和国情特征。在市场经济日益发达的当代，债权债务关系，股票、证券等是财产收入的重要来源和形式，而且对公职人员的公务行为有重要的影响，因而应当包括在申报范围之内。家庭成员（配偶、子女、父母等）之间的财产收入实际上很难严格区分，在中国，这种现象更为突出。申报义务人一旦被要求依法申报财产，难免会有一些人将自己的财产收入转移到其他家庭成员名下，以逃避申报和监督。因此，该法应规定申报义务人在申报财产时将自己及其他家庭成员的财产收入一并申报，以防止申报制度的失效。三是《财产申报法》对应申报的财产收入要规定一个申报起点数额，以防止申报内容的过份繁细。
第四章，申报种类。申报种类可分初任申报、年度申报、离任申报三种。在这三类中，初任申报是基础，应对所有的财产收入进行全面具体的详细申报。年度申报只须对一年来财产收入的变化情况予以说明。离任申报则是当申报义务人调离现职、离休、退休或辞职、被免职时对自己的财产收入在任现职期间发生变化的总的说明。因为我国的财产申报制度只有在《财产申报法》颁布生效后才可能全面实施，因此，在该法生效后的第一个年度内，所有申报义务人都应首先按初任申报的要求进行一次全面系统的申报，为以后的各种申报奠定基础。
第五章，申报受理机关和受理程序。
第六章，申报审查机关和审查程序。
第五、六章涉及两个重要问题，一是申报的受理职能和审查职能究竟是由一个机关同时承担，还是由两个机关分别承担？二是如果申报受理机关和审查机关分设，这两个机关的职责如何具体划分，受理和审查的程序如何衔接，工作如何协调？对此，本文将在后面专门讨论。
第七章，申报书的公开。申报书的查阅、使用和公开无论在理论上或实践中都是一个复杂而敏感的问题，各国已有立法例对此所采取的原则和方法各不相同。我国的《财产申报法》如何恰当处理这一问题，本文拟在后文中予以专门分析。
第八章，法律责任。《财产申报法》所说的法律责任，是指违反该法所规定的权利、义务及其他规范应承担的法律后果。该法所追究的法律责任主要包括三种：一是申报义务人拒不申报财产和不如实申报财产应负的法律责任；二是申报受理机关、审查机关的工作人员在申报受理、审查中的失职、渎职行为及利用职务之便泄漏、扩散申报书内容应负的法律责任；三是公民、社会组织及申报受理、审查机关以外的其他国家机关的工作人员违法查阅、获得、使用申报书应负的法律责任。《财产申报法》应该对上述三种人的三种违法行为的法律责任作出全面规定，不可偏失和遗漏。追究法律责任的方式应包括行政责任、民事责任和刑事责任三种。
第九章，附则。附则部分应包括《财产申报法》的生效时间和解释权，以及前几章无法列入而又必须予以说明和规定的其他重要事项。
总之，《财产申报法》应该对财产申报制度所涉及的所有重要问题作出全面系统、具体严密的规定。只有如此，才能将财产申报制度法律化，使《财产申报法》成为一部完整的专门立法，保证它的权威性和可操作性。
在起草《财产申报法》的过程中，有几章的内容无论在理论上或实践上所涉及的问题都比较复杂，必须予以慎重处理。下面拟就这几个问题予以专门讨论。
二、关于申报义务人（申报主体）
如果仅从理论上讲，国家机关的所有公职人员都有向国家申报个人财产、接受监督的义务，但是，如果将这种理论要求变为强制性的法律规定，其合理性和可行性就值得商榷。《财产申报法》对申报义务人的合理规定，必须考虑到它的必要性、可行性和实施效益，其中的关键则在于从我国的国情实际出发，从公职人员所处的不同地位及不同职权出发。我国是一个大国，国家机关特别是行政机关的层级多，部门多，公职人员数量很大。据前几年统计，我国的公职人员总数已达两千多万人，比世界许多小国的总人口还要多。如果要求这两千多万人都按初任申报、年度申报、离任申报的规定逐一申报，势必极大地增加《财产申报法》的实施成本，仅申报书的印制、发放、收集、整理、保管费用及有关设施、设备的购置修建费用，就是一个相当巨大的数额。再者，公职人员所处的层级不同，部门不同，职务等级不同，其权力、职责也就不同，他们利用手中权力和职务之便以权谋私、搞权钱交易的条件和可能性也必然会有差别。有鉴于此，参酌世界有关立法例，我国《财产申报法》对申报义务人的规定应包括以下几类：
第一，各级人大机关、行政机关、政协机关（包括所属办事机构、职能部门）、审判机关和检察机关中的县（处）级以上（包括县处级）公职人员，军队系统中的师级以上（含师级）军官，都是申报义务人。这是《财产申报法》对申报义务人的一般性的普遍规定。所谓县处级以上公职人员，自然包括国家领导人在内。因此，从逻辑上讲，在申报义务人的规定条文中似乎无须将国家领导人专门列出。但是，鉴于国家领导人的特殊地位和身份，以及受关注的程度，参酌他国立法例，将国家领导人专门列出，并置于上文一般规定之前，是完全必要的。该法这样处理，可以向世人明确宣告，国家领导人和其他公职人员在法律面前是平等的。
第二，一些特殊机关、部门的县处级以下公职人员也应包括在申报义务人的范围之内，这是《财产申报法》对申报义务人的特殊规定。在我国，这个特殊规定应包括：审判机关的所有审判员和助理审判员，检察机关的所有检察员和助理检察员，公安、工商、税务、海关等部门所有具有执法资格、可以独立上岗执法的公职人员，以及人事、财政部门中的科级以上人员。
第三，社会团体、国有事业和国有大中型企业的负责人，大中型股份制企业和中外合资企业中由政府委派或批准的负责人，虽然不是严格意义上的行政公务员，但仍属国家公职人员，有一定的公务职能，所以也应包括在申报义务人的范围之内。
第四，关于部分人在离职后5年内继续承担申报义务的问题。 县以上各级人大和人民政府的负责人，县以上政府中的人事、公安、工商、税务、财政部门的负责人，县以上审判、检察机关的负责人，以及国务院和省人民政府中厅局级以上的公职人员，在其任职期间掌握该地区和部门的主要权力，对其辖区和部门内的公职人员及公务活动有直接的支配力和影响力，他们离职后，这种支配力和影响力在一定时间内还将继续存在。因此，这些人在其离休、退休后的5年内， 仍应承担申报财产的义务。
对于仅在中国共产党的各级机关中担任领导职务，但并未兼任国家公职的党员干部，《财产申报法》应如何对待，是否将他们也规定为法定的申报义务人，这是一个需要反复斟酌的问题。中国共产党是执政党，它在中国的政治生活中发挥着极其重要的作用。就此而言，中国的财产申报制度将他们包括在内是绝对必要的，否则就难以保证该制度在中国的全面有效性。但是，执政党仍然属于政党，从法理学的理论观点看，以国家法律的形式规定一个政党成员的具体行为规范和权利义务，又是不适宜的，而且世界各国的立法于此也罕有先例。有鉴于此，本文认为：第一，《财产申报法》不宜将中国共产党的党员领导干部规定为法定的申报义务人。第二，当中国共产党的某些党员依法定程序进入国家公职人员队伍时，他们自然就应以国家公职人员的身份承担申报财产的义务。第三，对于那些未兼任国家公职、仅担任党内领导职务的党员领导干部，可以比照《财产申报法》对国家公职人员的有关规定，由中共中央或中纪委以党内规章的形式，规定他们的申报义务、申报受理审查程序，以及违反该规章应负的党纪责任和法律责任。这个党内规章对于党员干部来说，应与《财产申报法》对国家公职人员具有同样的严肃性和有效性。这样处理，既符合法理和国际立法惯例，又保证了财产申报制度在中国的全面有效性。
三、关于申报受理、审查机关和受理、审查程序
申报义务人所递交的申报书由谁受理，由谁审查，及受理、审查的具体程序方式，是财产申报制度的中心环节，对确保财产申报制度的严肃性和有效性起着至关重要的作用。因此，《财产申报法》必须对此予以慎重处理，作出严密的规定。
这里所涉及的关键问题首先是：对申报书的受理和审查职能，究竟是由两个机关分别承担，还是由一个机关统一承担，哪一种方法效果更好？对此，世界各国的法例不尽相同，有的基本分开，有的大体合一，有的分中有合或合中有分。从理论上讲，分与合各有利弊。本文认为，正确处理这一问题的关键是从我国的国情实际和现行体制出发。如前文所述，我国是一个大国，国家机关特别是行政机关的层级多、部门多、公职人员数量很大。即使只算县处级以上及特殊机关和部门的科级以上人员，至少也有数百万人。在我国，无论是由监察机关还是由人事部门同时承担这数百万人的申报书的受理和审查职能，再加上他们原先所承担的固有职能，必然会造成头绪繁杂、工作量过大，力不从心，难以承受的后果，进而会形成注意力和精力的分散，影响对申报书的认真审查及对审查中发现问题的及时处理。而在财产申报制度中，对申报书的审查及存在问题的调查处理又恰恰是整个程序中的核心环节，如果在这个环节上出现漏洞，审查处理无力或拖延，势必会大大降低整个申报制度的严肃性和有效性，甚至会使之徒具形式。因此，将申报受理和审查机关分设是完全必要的。从我国的现行体制看，人事部门和监察部门一直实行的是机构分设、职能分开的体制，人事部门主管公职人员的选拔、任免、考核、调动，监察部门主管公职人员的政纪监察和违纪行为的调查处理。因此，如果由人事部门承担申报受理，由监察部门承担申报审查，不但与他们各自原有的职能相近相联，又有利于监察部门集中力量进行对申报的审查处理工作，提高审查的及时性和有效性，而且再无须因《财产申报法》的出台而另设新的机构，降低了该法的实施成本，一举两便，效益最佳。
申报受理、审查机关的设置问题解决之后，接着还必须对申报的受理、审查程序作出具体严密的规定。一部法律只有程序具体严密，才具有可操作性。这里的关键在于，必须首先对申报受理、审查机关的具体职责作出明确的划分，然后再对申报的受理、审查程序作出严密的规定，既要使两类机关的职责、程序互相衔接，有机协调，防止出现职能真空地带和程序中断现象，又要避免职能交叉重迭和程序重复混乱。
根据以上的原则构想，本文认为，《财产申报法》可对申报受理机关和审查机关作出如下规定：（1）国家领导人（包括国家主席、 副主席，全国人大常委会委员长、副委员长，政协主席、副主席，国务院总理、副总理，军委主席、副主席）的财产申报书由全国人大设立的专门机构受理和审查。（2 ）县级以上国家机关负责人的申报书由其上一级机关的人事机构和监察机构分别受理和审查。县级以上国家机关及其部门申报义务人的申报书由其所在机关及其部门中的人事机构和监察机构分别受理和审查。（3 ）乡镇人民政府负责人的申报书由其上级机关中的人事机构和监察机构分别受理和审查。（4）国有事业、 企业单位及社会团体负责人的申报书由其行政主管机关中的人事机构和监察机构分别受理和审查。由国家委任、委派到大中型股份制企业、中外合资企业中担任企业负责人的申报书由其委任、派出机关的人事机构和监察机构分别受理和审查。（5 ）军队系统中师级以上单位负责人的申报书由其上一级单位的人事、监察机构分别受理和审查。师级以上军官的申报书由其本单位的人事、监察机构分别受理和审查。
申报受理机关的职责和受理程序主要有：（1 ）申报义务人必须有初任、任职及离任后的法定期限内，向申报受理机关提交财产申报书及必要的说明、凭证资料一式两份。（2 ）申报受理机关在收到申报书之日起的十日内，向申报人发出收到申报书的凭证。对逾期未提交申报书的义务人发出责令其限期申报的通知，如对方在限期内无正当理由仍不提交申报书，申报受理机关应以拒不申报为由将此案移送申报审查机关处理。（3）在收到申报书的两个月内， 申报受理机关应将所收到的申报书一式两份，分类整理成册，一份自己存档，一份移送申报审查机关。（4）对所有申报书从它提交之日起一律保存6年，6 年期满后退还本人。在申报人的职务调动时，申报受理机关应将其申报书转送其新调任的单位。在申报人离休、退休、辞职或被撤职、免职、开除公职时，其申报书继续保存3年，3年后退还本人。国家领导人、特殊机关、部门的负责人及申报审查机关、检察、审判机关认为有特殊保存必要的申报书，可延长至3年以后，但最多不得超过5年。
申报审查机关的职责及审查程序主要是：（1 ）接受申报受理机关所移送的申报书，对所有申报书进行全面审查。（2 ）接受申报受理机关移送的和公民、社会组织提出的有关拒不申报财产、财产申报不实、财产收入来源不明、正当财产收入与消费水平严重不符的检举。（3 ）向上述被检举的当事人发出责令就其有关事项作出书面解释的通知。对上述案件进行调查和处理。（4）对拒不申报财产、财产申报不实、 财产收入来源不明，正当财产收入与消费水平严重不符的案件中情节严重、已构成犯罪的，移送检察机关立案审理。（5）受理公民、 社会组织及申报受理机关、申报审查机关、检察机关和审判机关以外的其他国家机关所提出的查阅、使用财产申报书的申请，批准申请目的正当、理由充分的申请人查阅、使用申报书，要求申请人作出不非法使用、歪曲引用、任意泄漏扩散申报书内容的书面保证。
四、关于申报书的公开问题
在财产申报制度中，申报书的公开是一个相当复杂而敏感的问题，因而也是世界各国在立法时颇为棘手的问题。因此，我国的《财产申报法》必须对此予以慎重处理。
如果仅从理论角度看，财产申报制度既然是为了将国家公职人员的个人财产收入置于国家和社会的有效监督之下，便理应将财产申报书予以公开，只有公开才可能监督，如不予以公开，至少社会监督是无法进行的。但在具体实施中，对申报书的公开又涉及到申报义务人合法财产的安全问题，如果在立法中对公开的程序方式规定不严密，处置不恰当，付诸实施后又的确会对申报人的合法财产安全造成一些不利后果，从而影响该法的合理性和可行性。
对于这个问题，世界各国的立法例采取了不同的原则和方法。有的突出公开性的要求，有的重视保密的原则，也有不少立法对此干脆避而不谈。为了便于借鉴，我们可以将美国和法国的立法例作为两种典型予以分析。1978年颁布的《美国政府行为道德法》对此采取的是无限的公开原则。该法明确规定，受理申报书的机构在收到申报书后应将它尽快向公众公开，所有申报书在它提交后的6 年内“应准许要求检查的任何人对该申报书进行检查”。但在作出这种原则规定的前提下，该法又强调，凡是出于“私人目的”、“商业目的”、“非法目的”而查阅、获得、使用申报书，即属违法行为，司法部长可以就此向法院提起诉讼，法院可以对此种行为的责任人处于民事赔偿或刑事惩罚。和美国的无限制公开原则相反，法国于1988年颁布的《关于政治生活财务透明度法》对此在总体上采取的是保密原则。该法规定，申报受理机关必须保守申报单及申报人后来对其财产变化所作说明的机密性。申报受理机构只需每隔3年在官方公报上发表一份报告，对官员的申报书作出评价， 无须公开申报书的具体内容。
借鉴世界其他国家的立法例和经验教训，本文认为，我国的《财产申报法》对此应采取有限制公开的原则。所谓有限制公开是指，在立法条文中首先应对申报书的公开作出明确的肯定性规定，同时又在其后的条款中对公开作出三方面的限制性规定：第一，对要求查阅、使用申报书的申请人的资格和申请条件作出规定。如立法机关、检察机关、审判机关、公安机关在对申报义务人正式立案、调查审理时有权调阅、使用其申报书；国家新闻、电台、电视台等机构只有在申报义务人受到正式的严重政纪处分或刑事惩罚后才可能申请查阅、使用其申报书；公民和社会组织只有在提出有力证据证明申报义务人有严重违反《财产申报法》的违法行为，或已直接侵害了本人、本组织的合法财产权的条件下，才可以申请查阅其申报书。第二，对公开使用申报书的申请和批准程序作出规定。如凡要求查阅、使用申报书的人必须递交书面申请书，说明提出申请的理由，并提交必要的证据。查阅、使用申报书的批准权由申报审查机关集中行使。第三，查阅、使用申报书的人必须承担违法查阅、使用申报书应负的法律责任。总之，《财产申报法》只有既对申报书的可公开性作出明确的肯定性规定，又对公开使用申报书的资格、条件、批准程序和法律责任作出具体的严格规定，才可以保证该法的严密性和可行性，既发挥公开使用申报书的积极作用，又限制其可能出现的消极影响，以确保国家公职人员个人合法财产的安全，增强他们遵守、执行该法的自觉性。
我国《财产申报法》的有效实施需要有一系列配套的制度措施予以保障，这些有关制度和措施的创设和完善肯定需要一定的时间。但从总体上看，《财产申报法》的尽快出台又确实是大势所趋，人心所向。我们坚信，该法颁布之后，必将受到全党全国人民的衷心拥护和支持，国际社会也肯定会对此予以高度评价，我国的廉政建设也将以此为标志而进入一个新的阶段。