社会组织去行政化：起源、内容和困境，本文主要内容关键词为：起源论文,困境论文,行政论文,组织论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十八届三中全会提出要“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”，其中，政社分开的核心之意就是解决社会组织的去行政化问题。 一、社会组织去行政化的起源：国家和社会关系的调整 我国的社会组织无论是在人员构成、经费来源、组织结构方面，还是在运作规范、活动方式方面，都体现出强烈的行政色彩。政府在社会组织成立的过程中也往往居于主导地位，使得社会组织在组织结构上与政府组织具有一定的同构性，并成为政府部门的附庸。从国家与社会组织关系的角度来看，我国的社会组织大致经历了三个发展阶段。 1.社会组织国家化 新中国成立后，我国逐步形成了全能主义国家，社会领域被国家或政府所覆盖，社会组织没有自我存在和生长的空间，社会组织被国家化。在权力机构上，政府权力完全控制着社会组织，政社合一，社会组织没有独立性，除了一些完全国家化的名义性社会组织外，基本上不存在其他的社会组织。在职能关系上，政府履行着本属于社会领域或社会组织应该履行的职能。在权能关系上，国家或政府的权力极度膨胀，而社会领域或社会组织的权力式微，能力低下。 社会组织国家化表明，社会组织实际上充当着国家一级政权机构或者派出机构的角色，是国家权力的代理人，是国家机构在社会领域的延伸。具体表现在：第一，由于国家一方面尽力消减市场关系并用行政手段控制资源的分配，另一方面又强迫社会组织承担起其成员永久性就业和福利的责任，因而造成社会组织成员对社会组织的全面依附。第二，国家对社会的管理不是通过严格的法律规范来实现，而是通过被纳入国家行政机构的社会组织来对社会成员进行控制和管理。第三，在国家政治生活中居于绝对领导地位的党组织延伸到一切社会组织之后，社会组织同时成为其成员参与政治过程的主要场所。第四，对于个人来说，社会组织的党政机构不仅是劳动过程的管理者，而且在政治、法律上都实际上代表了党和政府。在社会生活受到国家行政权力全面控制的条件下，离开社会组织党政的认可和证明，个人的许多社会活动都无法进行。 2.社会组织行政化 改革开放后，一部分市场主体逐步从党和政府的控制中解放出来，获得了独立的生存和生长空间。在城市，单位体制逐步瓦解，市民自由流动成为可能。在农村，人民公社逐渐解体，农民的自由流动也成为可能。政党和国家对社会的控制相比全能主义时期放松许多。在这种形势下，社会组织拥有了一定的生存和发展空间。另一方面，以市场经济为基础的市场社会逐步发展起来，它为社会组织的发展注入了力量。但是，因为以前社会领域或社会组织长期隶属于国家或政府，社会组织具有强烈的行政化色彩。社会组织先天不足导致它们具有强烈的依附于国家或政府的冲动。在社会组织外部，社会组织因依附于国家或政府，没有独立自主性；在社会组织内部，国家或政府的行政运转模式内化于社会组织的日常运转之中，社会组织没有自治自立性。 3.社会组织去行政化 改革开放三十多年后，虽然社会组织拥有了一定的生存空间，但是它们仍然无法自由生长和自治运转。与改革开放之前相比，当前的社会组织控制力大大减弱，其成员失去了对社会组织的人身依附，社会组织也不再具有以往国家代理人的角色，不再以国家代理人的面目出现。党组织也逐渐从一部分社会组织中撤离，或者在社会组织中的地位和作用弱化。尽管如此，这并不意味着社会组织失去了对政府的依赖性，而是国家和社会组织之间的同质性在减弱，同时社会组织对政府仍然保持着高强度的依附性。 当前的社会组织正处于去行政化阶段，与真正实现社会化还有很大差距。具体表现为： 第一，在对社会组织的管理上，国家仍然采用双重管理体制。1989年10月《社会团体登记管理条例》经国务院颁布实施，该条例对社会团体的成立条件、登记审批程序做出了详细规定，确定了业务主管部门和登记机关对社会组织进行双重管理的体制。登记机关对社会组织享有很大的准入权，对社会组织的成立具有很强的否定权。业务主管部门事实上对社会组织领导机构的形成拥有很强的影响力，甚至对某些社会组织的领导人具有直接的任免权。 第二，在社会组织的财务上，社会组织与政府之间的产权仍不清晰。许多社会组织的办公场所、仪器设备、工资薪酬都由政府提供，社会组织自有产权较少。 第三，在社会组织与政府关系上，社会组织虽然与政府保持着一定的异质性，但与政府之间不是平等的关系，更像是政府的下属或附属组织，即上下级关系。社会组织对政府职能转移的承接更多是通过行政授权或委托甚至是命令的方式实现的，而不是通过购买等市场化的、平等的或协商的方式进行的。 第四，在社会组织内部的结构和运行上，社会组织治理结构更多是通过业务主管部门的授意形成的，而不是通过选举和自主的方式产生的。在社会组织的内部治理中，社会组织的运转也不是自治的，而更多的是集权的、专断的。 综上所述，从国家与社会关系的角度来看，社会组织去行政化意味着国家与社会关系的再调整，国家与社会之间界限的再确认，是社会组织真正实现社会化。关系的调整就是要改变原有的政府与社会组织之间的强制性关系，界限的确认就是要明确政府与社会组织的责权利。社会组织属于公民社会领域，是自治领域；国家属于公共权力领域，是强制领域。社会组织去行政化就是要把以往社会组织的强制性色彩祛除掉，让它回归自治，回归公民社会。 二、社会组织去行政化的内容：外部规范和内部改革 社会组织去行政化是国家和社会关系的再调整、再确认，是社会组织内部治理结构和过程再造。具体而言，社会组织去行政化的内容包括重新定位政府与社会组织之间的人事关系、财产关系和管理方式，重新明确社会组织内部的治理结构，重构社会组织的运作过程。 1.重塑政府与社会组织之间的人事关系 当前一个不容回避的事实是，许多行业协会、社会组织的会长或法人代表往往都是由主管单位现职或退休的领导干部担任，主管单位可以通过直接控制社会组织的会长或法人代表来对社会组织发号施令。政府为了保证社会组织能够有效承接政府职能，就要使其与政府同构，按照政府组织的设置办法建设民间组织，其中最有效的办法就是由政府直接建立社会组织，甚至将社会组织的内部管理机构直接设立在政府机关之中，成为典型的“二政府”。反过来，社会组织为了获得政府在财力、物力和政策上的支持，其内部机构设置也与政府对应起来。这样，政府和社会组织各取所需，政府通过对应的社会组织扩展自己的触角，社会组织通过与政府机构建立联系获取优越的社会政治资源。党政机构通过提供社会组织合法性的形式、政治思想保证甚至是人员编制和行政级别等有形无形的社会资源从而把社会组织牢牢地控制在手中。同样的，社会组织也不遗余力地迎合政府的需求以期获得更多的社会资源。 重塑政府与社会组织之间的人事关系就要坚持政社分开原则，要求现职国家公务人员不得在行业协会等社会组织中兼职，离退休后确需兼任的应当严格按照有关规定审批。对存量社会组织可以采取“增量严控，存量渐退”的原则，推动政府公务人员退出社会组织，对于既往成立的“官办”社会组织，将通过其自身换届选举，让原来兼任会长、秘书长等职务的局长、处长们，退出社会组织领导岗位，还社会组织民间本色。 2.重塑政府与社会组织之间的财产关系 在我国，政府与社会组织之间的财产关系是剪不断理还乱。早期成立的社会组织大多都是由政府拨款资助成立，政府是社会组织的主要投入者。据统计，截至1987年底我国成立的26个全国性基金会，涉及到政府拨款、赞助的有13个，占总数的50%。虽然改革开放后，社会组织的财政劝募能力增强，具有了一定的财政自主性，但是许多社会组织仍然是依靠政府财政拨款生存的。 重塑政府与社会组织之间的财产关系，就是明晰政府和社会组织对资产的所有权、使用权、租赁权等。政府要避免通过拨款方式直接对社会组织进行扶持，而应该通过向社会组织购买公共服务的方式来厘清与社会组织的财产关系。政府要建立健全政府购买公共服务的办法，明确社会组织承接政府职能转移的准入条件，并积极稳妥地开展授权程序和方法的探索，鼓励社会组织选择合适的项目参与投标。 3.改革政府对社会组织的管理方式 改变政府对社会组织“重入口管理、轻日常管理”的传统管理模式，按照国家《社会组织评估管理办法》组建评估委员会和复核委员会，进一步完善社会组织登记评估机制，健全以规范行为为重心的管理制度，坚持年检工作与绩效评估、信用建设、执法查处相结合，逐步形成准入和日常管理并重的社会组织监管制度。登记管理机关负责社会组织成立、变更、注销的登记和备案，对社会组织实施年度检查，对违反登记管理条例的社会组织给予行政处罚。业务指导或业务主管部门负责社会团体筹备申请、成立、变更、注销的登记和审查，监督、指导社会组织遵守法律法规和国家政策，依据章程开展活动，协助登记管理机关和其他有关部门查处社会组织的违法行为，会同有关部门指导社会组织的清算事宜。业务指导部门要促进相关社会组织依法、规范、有序地承接政府转移的职能，对社会组织涉及的产业发展、行业规范、对外业务交流拓展等进行业务指导。完善社会组织登记管理机关、业务指导部门及相关部门的信息交流、协同监督、齐抓共管的责任机制，提高监管合力和应急反应能力。 4.完善社会组织内部治理结构 长期以来，社会组织的行政化造成社会组织效率低下、管理松散，因此也让社会组织饱受诟病。因此要建立以章程为核心的社会组织内部管理制度，健全权责明确、运转协调、有效制衡的法人治理结构和治理机制，完善会员代表大会、理事会、监事会等内部运行机制，制定议事规则，明确决策机构、执行机构、监督机构的责权利，保证社会组织依法运行、有效治理。要明确会员代表大会、理事会、会长或理事长、秘书长的权利和职责，理事会成员要严格按照民主程序选举产生，会长、秘书长不得从同一企业产生。监事会会员代表要由选举产生，理事会成员不得兼任监事。通过完善内部治理结构逐步实现社会组织自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务，推进社会组织社会化。 三、社会组织去行政化的困境 社会组织去行政化是国家与社会组织的大调整，面临着诸多困境。尤其是如何梳理不同社会组织与政府之间的人事关系、财政关系，如何做到政府对社会组织扶持的同时又避免“新行政化”，如何在社会组织非均衡发展的状况下促进竞争和避免垄断是社会组织去行政化需要解决的关键问题。 1.存量与增量：不同社会组织的去行政化难题 在社会组织去行政化的改革中，不同类型的社会组织存在着不同的困难。存量社会组织一般发展时间长，组织运转模式成熟，生存能力强，行政化程度比较高，因此，其去行政化改革难度很大。另外，政府对存量社会组织涉入也比较深，社会组织的理事长或秘书长都是由政府退休官员来担任，政府对社会组织的人事安排有着巨大的影响力。在财政上它们与政府更是存在千丝万缕的联系，其办公用地、基础设施都是政府早期直接通过财政拨款投入的，这些资产如何实现与政府的剥离是考验社会组织和政府的难题。如果直接转移则无法律基础，如果通过购买的方式来剥离，那么如何确定资产价值，如何保证增量社会组织的公平等问题将随之而来。 增量社会组织的去行政化改革似乎会容易许多，因为新成立的社会组织与政府之间不存在直接的人事和财产关系。对于它们而言，去行政化意味着建立完善自治自主的内部治理结构和治理流程，不断提高社会组织的竞争力。对于政府而言，对增量社会组织无论是培育还是监管，都要采用非行政化的方式，即更多使用法律的、市场的手段来实施。这样，社会组织在成长过程中自然就形成了与政府之间的去行政化关系，而不再是新的“二政府”。 总之，政府在处理社会组织去行政化问题时，对存量社会组织和增量社会组织应采取分类推进的原则。在处理存量社会组织的去行政化问题尤其是剥离人事和财产关系时，可以制定统一公平的制度规则，同时也要考虑到对增量社会组织的公平问题。 2.发展与自治：社会组织去行政化的转型困境 改革开放三十多年来，我国社会组织得到了蓬勃发展，但是在繁荣背后也存在着一定的问题，如社会组织发展不均衡、社会组织自治能力弱等，这为社会组织去行政化带来了一些障碍。 当前，有些政府重点扶持的社会组织(比如一些地方经济支柱性产业的行业协会)资金雄厚，组织体系完善，专业设备齐全，服务能力比较强大。同样的，这些社会组织的行政化和官僚化水平较高，它们的快速发展根植于其高强度的行政化。去行政化意味着它们从政府获取资源的可能性以及社会政治地位的降低，因此它们缺乏去行政化的主观动力。新成立的一些社会组织相对而言不太成熟，资金匮乏，社会资源较少，组织体系也非常粗糙，服务能力很有限，它们迫切需要政府的扶持。政府大多也会采取一些孵化政策为这些社会组织提供一定的资金、技术培训等方面的支持，但这又客观上助长了社会组织对政府的依赖性，对于培养它们的自治和自主能力是不利的。面对非均衡的社会组织状况，政府采取了似乎矛盾的政策。一方面对存量社会组织采取剥离政策，另一方面又对新建社会组织采取扶持政策。一方面因去行政化要与社会组织划清界限，另一方面又千方百计地干预社会组织的发展，间接地促进着社会组织的行政化。所以，社会组织发展不均衡和自治能力弱都会对社会组织去行政化造成不利影响。 3.竞争与垄断：政府购买公共服务的两难选择 正常情况下，政府购买社会组织的公共服务，应通过公开招标采购方式确定服务供应方。而对于市场竞争不充分、经政府确定为市场孵化期的部分公共服务事项，可依法采用除公开招标外的其他采购方式购买，同时，政府相关部门应当采取有效手段，尽快培育市场，使之成为具备市场竞争的、成熟的社会服务事业组织。 现实的情况是，社会组织发展很不平衡，成熟、发达的社会组织具有很强的竞争力，而稚嫩、落后的社会组织没有什么生存能力。那么，政府在购买社会组织的公共服务时，显然是不利于那些后发的社会组织。按照公平竞争原则，政府向社会购买公共服务的结果势必会形成社会组织的垄断，而社会组织垄断公共服务与社会组织行政化也相去不远，同样违背社会组织去行政化的初衷。当然，政府对弱小社会组织的扶持政策又会加强政府对社会组织的干预。 总而言之，无论是竞争还是垄断，都考验着政府的社会组织发展政策。因此，政府在购买公共服务之前的社会组织评估应该采用第三方评估的方式，以避免政府对社会组织的过多涉入。另外，政府在扶持社会组织的发展时要避免运动式发展，在扶持之前应先制定退出政策，以避免政府对社会组织的过度干预，从而导致不公平竞争，甚至导致社会组织对政府的绑架。