国家审计如何构建科学的质量管理体系，本文主要内容关键词为：质量管理体系论文,科学论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国家审计效果与国家政治、经济、文化、法律等审计环境密切相关，也与国家审计管理体制密不可分，从我国传统国家审计质量管理理论研究框架看，科学、健全的审计管理体系尚处于初级研究阶段，一直没有引起足够的重视和形成系统的研究方法，造成审计理论研究与实践之间存在某种程度的脱节。创新审计管理体系，引入与时俱进的审计理念充实国家审计质量管理机制，从而对实践中遇到的一系列问题进行及时指引，具有很大的理论价值与实践指导意义。
一、国家审计科学的质量管理体系的含义
管理功能包括计划、组织、领导和控制，科学的审计质量管理体系应将这四项职能以连续的方式组织成一个有机的系统。基于审计转型这一现实背景，充分挖掘、广泛吸收现有审计质量管理的基本理论和所构建的体系基础，使其体系置于全新的审计理念下，旨在建立符合国家审计现状的理念、实务、目标、方式、技术创新体系的同时使审计成果丰富化、宏观作用突出化、职责履行到位化、技术方法先进化、审计队伍实效化。科学的审计管理体系是审计系统内外因素互动的过程，不仅要求运行模式透明清晰，而且要适时进行调整，以适应审计转型这一现实背景，所以审计主体、客体、计划、成果、成本等要素必须相互协调。
二、目前国家审计质量管理体系不能适应审计转型的原因
1.审计计划制定不科学。审计计划管理是整个审计管理工作的第一道工序。一个审计机关是不是贯彻了“全面审计、突出重点”的方针，首先看计划。当前，审计计划的制订存在以下几个问题：一是前期调查研究、综合分析不够，造成审计目标不够明确具体，审计重点不够突出。一些审计机关不重视立项时的调查研究，年度自定审计项目的选择往往带有一定的随意性，难以找准审计工作和经济社会发展的结合点，致使审计项目的宏观性不强，重点不突出，难以提升审计成果的价值。二是审计计划缺乏长远性、科学性，带有一定的盲目性、随意性。审计对象的选择和项目的确定缺乏严格的程序和标准，审计对象监督缺位现象仍然大量存在。三是审计计划比较散，缺少通盘考虑，审计资源得不到有效整合。审计时间安排不均衡；审计计划随意调整；审计计划与统计计划严重脱节，统计计划不能体现对审计计划执行情况进行反馈分析的作用，无法统筹兼顾中长期规划的协调。
2.审计方法落后，审计复核不到位。不少审计人员在审计准备过程中没有认识到确定重要性水平和评估审计风险对规避审计风险、提高审计质量的作用，在实际工作中不管项目大小，不进行重要性水平确定，没有进行审计风险评估和内部控制测评，而采用传统的账项基础审计方法直接对会计账簿进行详细审查，不能正确理解重要的审计术语在现实中如何运用。由于没有相应的审计标准进行规范，从而使得审计过程中重习惯、重业绩而轻基础培养，重习惯轻学习的现象仍大量存在。审计方法或者审计程序的实施效果不佳，在相当大的程度上查不出重大错报。在信息化建设方面，一些审计机关还存在重建设轻应用、重设备配置轻人员培训、重形式轻实效的现象。大部分审计人员的计算机水平仅停留在公文处理层次，部分计算机水平较高的审计人员也只能依靠既定的审计软件对被审计单位的财政财务电子数据进行处理，对财税、社保、金融、医院等信息化程度较高的行业进行审计时，审计人员的计算机水平难以达到要求。
国家审计项目的内部复核包括审计组和审计机关两个层次。目前内部复核主要是强调审计组内的多级督导复核，但在这种组织内部的多重复核方式下，复核人员难以做到客观公正，往往碍于情面使复核难以深入，导致审计质量的控制效果受到影响，审计质量无法得到保障，由此所公告的审计结果必然存在审计风险和法律责任隐患，最终导致审计机关的权威性与公信力受到影响。
3.审计结果公开难。二十多年来，国家审计的审计计划、审计实施、审计处理处罚都处于封闭运行状态，审计系统一直都处于非开放状态。各个部门在封闭状况下自行确定审计项目，然后在封闭状况下自行实施，审计报告、审计决定和审计部门只有少数人知道实情。公众知情度、信息透明度不高。尽管近年来公民的民主法制意识有所增强，审计工作受到社会的广泛关注。但由于审计的专业性特点，普通民众很难科学完整地解读审计信息，他们所接收的审计信息不是审计报告本身，而是经过新闻媒体收集、整理、加工、提炼形成的各种新闻焦点，而新闻媒体因为专业知识所限以及专业嗜好，往往采用“吸引眼球”的做法，这本身加大了审计公开的风险。同时，我国政府审计机关习惯了内部沟通为主的方式，缺乏在信息完全公开的环境下驾驭复杂形势的心理准备和必要的措施，缺乏审计公开失误后所应有的责任追究机制。不仅如此，我国在审计公开的内容、范围上缺乏法律支撑，没有细化配套规定，只有一条原则性的规定：除国家秘密、商业秘密外一律公开。但对秘密信息的界定、对公开的内容范围的界定都还处于经验或价值判断阶段，缺乏相应可依循的标准。
4.忽视审计成果的利用和转化。审计质量是审计服务对象对审计服务满意程度的度量。然而一些审计人员并没有意识到要从满足政府、被审计单位、社会公众这些服务对象利用、转化审计成果的角度来确定审计目标、突出审计重点和提出审计建议。往往就财务谈财务，就数据算数据，对问题缺乏提炼，导致审计报告质量不高，影响了审计成果的转化价值。另外，除了处理、处罚几个违规问题，审计结果便被束之高阁，远远没有发挥出审计项目应有的作用。
三、转型期应树立科学的审计质量观及和谐的审计理念
关于审计质量的定义，国内外一直众说纷纭，比较有代表性的观点是，审计质量是指审计组织从事各项工作的优劣程度，具体包括审计工作质量和审计项目质量。随着审计环境的变化，审计质量的内涵也随之丰富起来。本文将审计质量的含义表述为审计机构和人员在执业过程中的职业道德、专业胜任能力、审计方法和程序、审计判断、审计意见及建议的落实等方面水准的综合体现。
1.充分理解国家审计的本质。从经济社会发展与审计发展的内在联系看，审计本质上是确保社会主义市场经济健康、有序运行的免疫系统。此免疫系统重在警示和防范风险、揭露和化解矛盾，同时自身要不断加强抵御“病毒”侵袭的能力，从而使得该系统以督促落实国家有关责任为切入点，创造性地开展工作，揭示各种问题，查处各种错弊，提出建设性意见，使得国家经济健康运行。
2.树立科学的审计理念。审计理念决定审计思路，思路决定出路，审计机关应抛弃那些不合时宜、陈旧的审计理念，树立符合科学发展观的审计新理念。要树立科学的审计理念，应充分认识到以下几点：一是国家审计是监督与服务的综合体，监督是手段，服务是最终目的。应立足服务，坚持监督。增强服务意识，树立服务于民的理念，与被审计单位和社会公众和谐共处，争取被审计单位的理解，加强与被审计单位的沟通，帮助他们查找工作中存在的问题，找出原因，提出合理化建议。二是要树立以外部需求为导向的理念。从党和政府的需要出发，更好地为宏观经济管理服务；抓住经济运行的关键环节，及时发现经济运行中存在的问题和隐患，探究成因。三要树立以发展为目标的理念，更加关注社会发展的重点问题，注重反映影响改革、事关民生以及经济社会发展的深层次矛盾和问题，寻求对策，切实发挥审计促进经济发展的职能作用，提高审计服务经济的能力，保证经济社会的和谐、健康、持续发展。四要树立审计是以规避风险、化解矛盾为主的免疫系统理念。五要树立客观公正的审计理念，坚持以法律为准绳，以事实为依据，不夸大事实，不掩盖真相。六要树立审计公开理念，坚持完善审计公告制度，提高审计工作的透明度、公信力和可信度。七要树立依法审计和文明审计的理念。对每一个审计事项都要依照法律程序办事，把人性化贯穿到审计的每个环节，充分体现审计的人文关怀。
四、构建科学的国家审计质量管理体系
1.科学选择审计项目，创新审计领域。面对数量众多的审计客体，国家审计资源是相对稀缺的，如何使有限的资源发挥更大的职能作用，审计项目的选定显得尤为重要。首先，从国家审计制度建立的前提条件来看，要对选定的审计客体可能存在着的较严重的舞弊行为进行评估或认定，并通过审计尽可能充分地予以揭示。相反，如果在实施审计之前就认为审计是一种国家制度安排，审计不过是在履行制度职能，并不一定要查处多少问题或者认为被审计单位不存在舞弊行为，那么国家审计就没有必要选定这样的审计项目，换句话说，没有发现问题或只发现很少问题的审计在某种程度上是一种失败的审计。其次，地方党委、政府关注的重大投资项目以及与老百姓切身利益相关的各项公共财政支出是审计的首选对象，这样的审计项目也是审计部门最出成果的项目，被党委、政府和社会公众认可的审计成果不是通过审计证明被审计单位无问题，恰恰是要通过审计挽回经济损失、控制浪费行为。再次，审计项目要具有典型性，体现判断力，分出轻重缓急，找出对全局、对未来有根本性影响的问题，揭示社会经济运行中的重大问题，揭示关系人民群众切身利益的重大问题，改善民生，促进和谐社会形成；揭示重大的违法违规和经济犯罪问题，促进依法治国和反腐倡廉建设；揭示不作为、乱作为等重大问题，促进政府问责机制的健全，促进责任追究制度的建立和落实。既然国家审计在年度审计项目计划安排上不可能面面俱到，那么审计项目的选取关键在于立意要高、选项准确、思路清晰、目的明确，要有宏观性、针对性和科学性，确保审计项目贴近改革和经济发展大局，体现政府的工作重心，体现国家审计的根本意志，从更大程度上发挥作用。
2.构建科学的审计方法。科学的审计方法要满足两个前提条件，一是要方案可行，二是要价值可取。选定审计项目后，创造性地开展审计调查，切实搞好审前调查工作，使审计实施方案能够符合实际，把握审计工作重点和规律，不断激发审计实施中的创新灵感和动力。根据选定的审计项目整合审计资源，可以采用公开招标制，包括利用社会上的工程技术专家来弥补审计机关专业人才不足、人员结构不合理等缺陷，必要时可以吸收社会审计人员。审计计划的确定、审计项目的实施、审计报告的形成、审计信息的生产都应当在依法保守党和国家秘密、商业秘密和个人隐私的情况下，向社会公开。多方面听取意见，达到取证渠道多样化、公开化、群众化，接受各方面的监督，合理保证审计公平，提高审计的公信力。审计项目实施过程中，进行系统的审计实施管理和审计现场质量管理，包括审计日常管理、审计工作底稿管理、审计复核管理等；把审计计划、审计方案责任到人，不断完善审计质量控制机制，确保审计程序合法、审计程序清楚、审计定性准确、审计处理恰当，将发现的一些重大违法经济案件线索审深审透，搞清问题的来龙去脉。同时审计机关要树立大审计的观念，高度自觉地把审计工作融入经济社会发展的全局中，与外部环境的变化相适应，与经济社会发展环境相协调，注重反映体制性、制度性缺陷，推进财政体制、金融体制、投资体制等的改革步伐，建立有利于科学发展的机制。
3.加大审计公开力度，发挥审计的建设性作用。审计报告是审计情况的书面反映，审计报告的质量关系到审计目标的实现，一定要严谨、细致地对整个项目资料进行认真梳理归纳，使形成的审计报告要素齐全、内容完整、结构合理、观点明确、用词恰当、格式规范，需要依法处理、处罚时必须正确运用法律法规，坚持在实事求是、客观公正、严谨适度原则下提出处理、处罚意见。针对审计中发现的问题，注意掌握好工作节奏，提高审计工作效率，及时采取多种方式，广泛征集有关工作进展的新信息，积极促使审计成果转化为政府有关部门决策的依据。审计人员应该针对审计中发现的被审计单位存在的问题与不足，结合地区经济社会发展的趋势，提出一些具有前瞻性和普遍指导意义的审计建议。审计建议不能原则化、空洞化，而要便于被审计单位执行和具体操作，起到规范被审计单位整改的作用。同时审计报告不能面面俱到，处处点评，应该抓住问题的关键和本质，突出重点，去伪存真，去粗取精，抓住主要问题进行剖析，起到举一反三的作用。
推行审计结果公告制度，加大审计成果的宣传力度，增强社会监督和舆论监督的效果，扩大审计影响，提高审计成果的利用率。正如前文所述，完全的审计公开还存在制度性障碍，所以从审计机关层面来讲，应对审计公开进行战略规划、整体布局，使审计公开逐步走向制度化、规范化。首先是建立完善的审计公告制度，让审计结果公开成为一种常规，作为审计机构必须履行的义务；基层审计机关应将全部审计结果予以公告，通过社会舆论制衡当地政府和权力部门对审计的干预和制约。充分利用各种媒体，采取多种途径，在全社会形成理解审计工作、支持审计工作、重视审计工作、自觉接受审计监督的局面。其次是建立完善的审计追踪报告制度。对审计结果公告中出现的问题实行后续追踪审计，联合纪检监察机构、司法机关、公安机关，明确各自的责任，对审计处理结果的整改情况进行监督。再次是建立审计问责制度。将责任法制化，使不法行为人承担高风险。在审计成果的开发、提炼、加工、分析、运用和挖掘过程中，重视对审计成果的转化和利用，提高审计成果的附加值；在审计发现具体问题的基础上，注重从宏观层面进行综合归纳和提炼，强化分析研究，从完善机制、体制、制度角度进行深入思考，寻找从源头上和根本上解决这些问题的意见和建议，并确保这些意见和建议的针对性和有效性。
4.树立正确的审计业绩观。审计系统与整个审计环境在开放的环境中相互发生作用，在组成审计系统的各个因子中审计人员起到很重要的作用，审计人员的世界观、方法论对审计工作产生较大的影响。要树立正确的业绩观，必须明确审计工作评价标准，即是以审计了多少单位、开展了多少审计事项、查出了多少违法金额为业绩评价标准还是以通过审计工作督促被审计单位整改违法违规行为，保证社会经济系统发展的有序性为业绩评价标准。科学发展观认为：发展是全面、协调、可持续的发展，使系统在开放过程中由低层次向高层次发展。因此，审计业绩观是开放的，是在对系统的整体把握下，对审计工作更高层次上的评价。从国家审计系统的结构看，审计业绩观受制于系统的整体性和层次性。体现在各级审计机关就是：通过审计，使被审计单位提高财务管理水平，使每年的违规金额减少；通过审计，真正实现审计机关与被审计单位的良性互动；通过审计，使被审计单位与审计人员能在思想上达到一致，以自觉执行财经法规为最高境界；通过审计，促使被审计单位提高经济效益，从而识别被审计单位的行为是否在向经济社会发展的整体目标靠拢。因此审计工作中查出的违规资金、处罚的相关责任人等审计结果是审计业绩观在审计工作中的具体体现，但这并不是审计业绩的全部，如果以查出违规金额、处罚相关责任人作为审计工作的业绩，只会使审计工作处于低水平，会使被审计单位与审计机关处于一种相互敌对的状态，从长远来看这对审计机关与被审计单位的发展均是有害的，对经济社会的长远发展也是不利的。如果将审计推动经济社会全面、协调、可持续发展作为审计业绩评价的标准，能保证审计人员站在更高层次上去看待审计工作与其他工作的关系，也会使审计工作得到被审计单位和广大人民群众的支持，使审计工作顺利展开。所以科学的审计业绩观不是以审计了多少单位、查出多少违法违规资金作为业绩评价标准，而是体现在为各级政府贯彻落实科学发展观提供服务；体现在通过审计和审计调查揭露问题，向各级党委、政府提出切实可行的意见和建议，为上级领导当好参谋；体现在通过有效的审计监督，查处大案要案，最大限度地减少经济活动中的违法违规行为的发生率；体现在防止国有资产流失，确保与人民群众利益相关的各项资金安全运行。
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