深化分配制度改革，全面建设小康社会，本文主要内容关键词为：制度改革论文,全面建设小康社会论文,分配论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
转型期收入差距变化的原因
中国社会科学院经济所研究员 赵人伟
改革开放以来，我国GDP年均增长率达到9.5％。在经济快速增长的基础上，城乡居民的收入水平也有了很大提高。与此同时，收入差距也明显地扩大了，无论是农村还是城市，由基尼系数所反映出来的收入差距总的来说呈现一种上升的趋势。农村居民收入的基尼系数从1978年的0.21上升到2000年的0.35，城镇居民收入的基尼系数从1978年的0.16上升到2000年的0.32。由于我国城乡差别较大，全国的基尼系数必然要高出城市或农村分别计算的基尼系数。政府口头公布的2000年全国的基尼系数为0.39。世界银行计算我国1995年全国的基尼系数为0.415，1998年调整为0.403。城乡居民收入的差距也呈扩大的趋势。世界银行的有关报告指出，在绝大多数国家，农村居民收入为城市的66％或更多些。在我国，1995年农村居民收入只有城市居民的40％。如果加上城市居民所享有的实物性福利，就会使1995年城市居民的收入增加72％，其中，住房占了增加数的大约60％。居民的财产收入，特别是城市居民的财产收入增长很快，但分布也颇为不均。因财产分布不均而引起的收入分配不均，主要表现在两个方面：第一，因金融资产分布的不均而引起的。1996年6月末，最高20％家户的户均金融资产为最低20％家户的户均金融资产的12倍。到了2002年6月末，最高20％家户的户均金融资产为最低20％家户的户均金融资产的51倍。第二，因住房分布的不平等而引起的。如果把住房改革后居民自有住房的估算租金也当作一种财产收入的话，那么，在迄今为止的住房改革中，自有住房估算租金的不平等系数（1995年为0.371）已经超过了计划经济时代形成的住房补贴（暗补）的不平等系数（1995年为0.322），而住房补贴的不平等系数又超过了城镇居民总体的不平等系数（1995年为0.286）。这种不平等主要由公有住房的实际出售价格同市场价格之间的巨大差额所引起。
长期以来，人们往往用经济增长或发展来解释收入差距的扩大，特别是根据“倒U型假设”来解释发展中国家在经济起飞过程中收入差距的扩大。然而，根据我国的实际情况，至少应该考察以下几个方面的因素对收入分配的效应：
经济增长或发展。改革以来，城市非国有经济的较快发展（同国有经济相比）和农村非农产业的较快发展（同农业相比）是引起收入差距扩大的两个强有力因素，收入差距的扩大是一种非常自然的现象。当然，并不是所有的经济增长因素都会引起收入差距的扩大。例如，1979年至1983年农业生产的迅速发展对城乡之间的收入差距就起明显的缩小作用。
经济改革或体制变迁。由于我国采取了渐进改革的方式，在体制转型中出现了双重体制并存的局面，再加上一些非经济因素的影响，使得经济改革或体制变迁中发生了许多无序的问题。因此，体制变迁的因素可以划分为有序变化和无序变化两类。
80年代初期，农村家庭联产承包责任制的推行，特别是土地的承包到户，对农村内部来说起的是缩小收入差距的作用，而对城乡收入差距来说，起的更是显著缩小的作用。至于农村劳动力的流动，对城乡收入的差距起的缩小作用是比较明显的；但它对农村内部收入分配的效应则比较复杂：由于农村劳动力流出的地区分布极不平衡，对于整个农村地区来说，它扩大了收入差距，但对某一个社区内部来说，又有缩小收入差距的作用。
80年代后期以来城市住房制度改革由于没有对原有公房分配中形成的不平等因素加以认真的考虑，例如，对有公房者和无公房者、有好房者和有次房者、有大房者和有小房者的差别没有按市场经济的原则进行认真的算账。其结果，不但扩大了城市居民收入分配的差距，而且扩大了城乡居民收入分配的差距。
在无序因素中，特别引人注目的是寻租和设租活动。如果说，80年代后期所盛行的寻租活动是利用既有的价差谋取利益的话，那么90年代后期所出现的设租则是通过设置价差来谋取利益。一般认为，租金的分布是极不平衡的。因此，说寻租和设租活动扩大了收入的差距并且是形成高收入群体的重要因素，应该是没有什么疑问的。
内部人控制也是体制变迁中一个重要的无序因素。在体制转轨的过程中，对公有资产占有量的差别所造成的利益往往通过内部人控制而转化为本部门、本地区和本单位乃至有关个人的利益。这部分利益的分配很不透明，也很不均等。国有资产的大量流失都同内部人控制有关。
体制转轨过程中的各种垄断行为，包括部门垄断、行业垄断等，也是造成收入分配不平等增加的原因。应该说，设租活动同各种垄断有着密切的关系。至于腐败所造成的分配不均，特别是权钱交易所造成的分配不均，更是人们所深恶痛绝但又是很难调查清楚的因素。
对于收入差距的扩大，应该分为三个不同层次来对待：第一层次是属于有利于提高效率的激励部分，这部分属于克服平均主义的成果，应该加以肯定。第二层次是属于经济改革所必须付出的代价。例如，我国的改革只能采取双轨过渡的渐进方式，从而必然会出现利用双轨制进行“寻租”等活动。在一定限度内，这可以说是改革所应付出的代价。第三层次是属于过高的代价，属于应该防止和避免的部分。当然，第二层次同第三层次之间的界限是不容易分清的，特别是难以量化。但理论上是能够成立的。而且，有一些“设租”活动，特别是住房改革中所出现的“设租”活动，在相当大的程度上是可以避免的。
经济政策及其变化。城乡收入差距的扩大，相当程度上同原有体制下的“政策惯性”有着密切的关系。长期存在的城乡分割是原有体制下的一种政策产物。农产品的低价收购政策、对农民的税收政策和税外负担政策、对城市居民的福利补贴政策、限制农民进城政策，都是原有政策的重要组成部分。改革以来，这些政策有所松动和改变，但离根本性改变尚有距离。80年代初期和1995年以来大幅度提高农产品收购价格的政策有力地缩小了城乡收入的差距，这从另一个角度说明了政策因素对城乡收入差距的重要作用。近年来推行的农村税费改革政策，也是缩小城乡收入差距的一个重大因素。
外部因素及其变化。随着经济全球化进程的发展、国际上区域经济合作（如APEC）和次区域经济合作的进展，我国经济将越来越融入国际社会。2001年我国加入世贸组织（WTO）就是我国经济进一步融入国际社会的一个重要标志。加入世贸组织对我国经济的影响，主要表现为对各个产业部门的影响；至于对我国收入分配格局的影响，主要是通过对各个产业部门的产出、就业和进出口的变化间接地发生的。我国加入世贸组织会影响收入分配格局，特别是会扩大城乡之间收入差距这一趋势可以说是一个不争的事实。
收入分配中的许多问题是同转型期的复杂性联系在一起的，许多不正常收入乃至非法收入都同转型期的种种无序状态有关。只有深化改革，积极推动社会主义市场经济秩序的建立和完善，才能从根子上解决转型期的无序状态所带来的问题。这可以说是改进收入分配状况的一个大思路。另外，计划经济时代遗留下来的一些隐形收入的不平等，也只能通过深化改革来解决。特别像住房和公车使用上的实物分配体制（供给制）所造成的不平等，都只能通过市场化改革的办法来解决。
改进收入分配必须发挥政府在收入再分配上的功能。政府要通过税收和转移支付这两个途径来实现收入再分配，发挥缩小收入差距的功能。如果说，税收和转移支付是对初次分配的结果所进行的宏观调节的话，那么，在更加宏观的意义上还有对分配结果产生以前的调节，即对分配起点和分配过程的调节。以劳动这一生产要素为例，要改善低收入人群的教育状况，使人们在人力资本的差距上有所缩小，从而为人们取得比较平等的收入结果创造一个比较平等的起点。要逐步消除劳动力流动的种种障碍，促进劳动力的流动，为人们在参与收入的创造和分配的过程中有一个比较平等的机会。宏观经济政策还应该通过促进产业结构的转变来改进收入分配的状况。在今后很长一段时期，提高农民收入，缩小城乡收入差距是摆在我们面前的一项历史任务。其根本途径是加速产业结构的转换，积极发展第二、第三产业，努力推动劳动力从第一产业向第二产业，特别是向第三产业的转移。宏观经济政策还应该有利于中等收入群体的形成和壮大。对这个问题要提高到战略的高度来认识。收入分配政策在继续发挥其激励机制和促进效率提高的作用之外，如何在缩小收入差距，特别是缩小城乡收入差距方面发挥作用，不仅仅是一个经济问题，而且是一个社会问题，涉及到全民族（不仅仅是城市）实现现代化的问题。不仅涉及到人们之间经济利益关系的协调，而且还涉及到整个社会和政治的稳定。
贯彻按贡献分配原则，理顺收入分配关系
清华大学人文学院教授 蔡继明
社会主义初级阶段的分配原则到底是什么？这是改革开放以来我国经济学界长期争论的一个重大理论问题。中共十三大召开之前，理论界的分歧主要表现为对按劳分配理论本身的不同理解，中共十三大以后，争论的焦点转向如何从理论上阐明以按劳分配为主的多种分配形式，特别是如何看待非劳动要素参与分配，主要分歧是能否把按生产要素分配确定为社会主义初级阶段的分配原则。在中共十五大提出按劳分配与按生产要素分配相结合以后，经济学家在按生产要素分配这一点上，基本取得了共识，但究竟是按生产要素的所有权分配，还是按生产要素的贡献分配，经济学界仍存在着两种对立的观点。
笔者早在14年前就曾与谷书堂教授提出了按生产要素贡献分配的观点（参见谷书堂、蔡继明：《按贡献分配是社会主义初级阶段的分配原则》，《经济学家》1989年第2期；蔡继明：《按贡献分配——社会主义初级阶段的分配原则》，《人民论坛》1998年第4期；蔡继明：《按劳分配为主、多种分配形式并存的实质是按贡献分配》，《经济学动态》1998年第6期），这种观点在中共十六大报告中得到了充分肯定。中共十六大确立了劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的原则，这是有中国特色社会主义理论发展史上的一个重要里程碑。
首先，按生产要素贡献分配的原则，是以各种生产要素（包括非劳动要素）都参与了社会财富的创造为前提的。我们知道，各种生产要素都参与了物质财富即使用价值的创造，这是不言而喻的，所谓“土地是财富之母，劳动是财富之父”，讲的就是这个道理。但在不同的生产方式下，物质财富总是采取相应的社会形式，而作为分配对象的财富，也只能是社会财富。根据内容和形式相统一的辩证法，参与物质财富创造的各种生产要素，同样参与社会财富的创造。在商品经济中，财富的社会形式就是价值。而所谓按生产要素的贡献分配，就是按生产要素在社会财富即价值的创造中所作的贡献进行分配，根据这一原则，只要各种生产要素的报酬与各自在社会财富的创造中所作的贡献相一致，就不存在剥削关系。
更确切地说，根据非劳动生产要素的贡献所获得的非劳动收入，不应被视为剥削收入。不仅如此，由于剥削从一般意义上说，不过是对他人生产要素所创造的社会财富的无偿占有，所以，严格地按生产要素的贡献进行分配，恰恰是对剥削关系的否定。这也就为保护合法的非劳动收入和私有财产，提供了科学的理论依据。反过来，只有像十六大报告所强调的，既要保护合法的非劳动收入，又要保护私有财产，才能真正贯彻按生产要素贡献分配。因为，合法的非劳动收入是根据非劳动要素的贡献所得到的合理收入，而作为大多数非劳动收入源泉的非劳动要素，都属于私有财产。所以，按生产要素贡献分配与保护合法的非劳动收入和保护私有财产，在逻辑上是完全一致的。
其次，按生产要素贡献分配与坚持效率优先、兼顾平等的原则，也是并行不悖的。只有按生产要素的贡献进行分配，允许和鼓励资本、技术等生产要素参与收益分配，并承认根据非劳动生产要素的贡献所获得的利润、利息、股息等收入是合理的，而不再简单地把它们斥为剥削收入，这在实践中不仅能够调动劳动者的积极性，而且能够调动非劳动要素所有者的积极性，有助于促进资本积累、技术进步和企业家阶层的形成，做到人尽其才，物尽其用，地尽其力。只有这样，才能提高资源配置的效率和社会生产力，才能保证全面建设小康社会目标如期实现。
完全按贡献分配，必然造成不同生产要素所有者之间的收入差别。但由贡献差别所造成的这种收入不平等，通常是可以被人们接受的。因为只有当社会财富越来越充足，全体社会成员包括贫困阶层的绝对生活水平才能逐步提高，而只有当社会生产力高度发展，可供再分配的蛋糕越做越大，人们的相对收入差别才能逐步缩小，从而逼进共同富裕的美好理想。中共十六大提出，初次分配注重效率，再分配注重公平（平等），这就使效率优先、兼顾平等的原则具有了可操作的形式。我们要通过广泛的宣传和教育，提高人们对生产要素按贡献参与分配的合理性的认识，增强人们对由于贡献差别所造成的收入差别的心理承受力，以便在全面建设小康社会的进程中，妥善处理好平等和效率的关系，逐步实现共同富裕的目标。
当然，即使是完全按贡献分配，收入差别也不能扩大到贫富悬殊两极分化的地步，否则会造成社会的有效需求不足，消费结构乃至产业结构畸形发展，从而导致效率下降，严重的话，还会导致社会的动乱。
当前人们对收入分配状况的不满，主要是由两方面的原因造成的：其一是根据贡献大小应该拉开的收入差距没有拉开，这主要表现在公有制内部，包括国有企事业单位；其二是收入的差别偏离或超过了贡献的差别，这主要表现在政府垄断的行业与非垄断行业之间的收入差距过大以及城乡居民之间的收入差距过大。至于腐败分子，其高额收入是与其腐败程度相联系的，他们搜刮民脂民膏和侵吞国有资产的数量与其对国家、对社会、对人民的危害成正比，这更是人们所深恶痛绝的。这两个方面无疑都违背了按贡献分配的原则，既损害了平等，又丧失了效率。
因此，当务之急，既不是笼统地缩小收入不平等，也不是简单地扩大收入差别，而是要在保证贫困阶层绝对生活水平不断提高的前提下，全面贯彻按贡献分配的原则，深化经济体制和政治体制改革，从制度上消除产生上述收入分配不公现象的根源，理顺分配关系，规范分配秩序，以便“让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相进发”，“让一切创造社会财富的源泉充分涌流”。
我国收入再分配的机制和规模
中国经济规律系统研究会副秘书长 高书生
目前，我国由政府主导的收入再分配，其机制和体制已经初步形成，范围和规模呈现扩大趋势。这对于正确处理改革、发展与稳定的关系，调节贫富差距，全面建设小康社会，都具有十分重要的意义。
由政府主导的收入再分配机制已经形成
收入再分配有广义和狭义之分。从广义看，价格、馈赠、民间济贫等都属于收入再分配；狭义的收入再分配，则是指由政府主导的、能引起不同群体间收入转移的分配活动。目前，我国由政府主导的收入再分配，主要包括征收个人所得税、社会保险、优抚、社会救济和救助等方式。
（一）个人所得税。
个人所得税是对初始收入的调节，其收入再分配功能是双重的：一方面调节初始收入所形成的差距，另一方面聚积可供收入再分配的财政资金。
根据我国个人所得税法规定，应纳税的个人所得被分成11个项目，实行分类别计税、分项目征收。目前，工资、薪金所得和储蓄存款利息所得，已成为我国个人所得税的两大收入项目。其中，工薪所得约占个人所得税收入的40％以上，年纳税人数已经超过6000万人次；利息所得约占个人所得税收入的1/4左右，年纳税额达到了300亿元。另据国家税务总局对北京、上海、广东、江苏、湖北、四川、陕西等7省市的抽样调查，在工薪所得的纳税人中，年收入在3.6万元以上者占57.2％。很显然，高收入者已承担起一定的纳税义务。
再从个人所得税的聚财功能看，最近几年，个人所得税收入增长很快。1994年至2001年，个人所得税增幅年均达48％，年增收额为118亿元。2002年，个人所得税收入达1205亿元，约占同期税收收入的7.09％，相当于同期国内生产总值（GDP）的1.18％。
（二）社会保险。
社会保险的收入再分配特征非常明显，并且属于一种范围更广泛的收入再分配。目前，我国社会保险是分项目设立的，包括养老、失业、医疗、工伤和生育等五个险种。
社会保险是由政府设立、并由公共机构组织实施的，它所遵循的也是“大数法则”，即由劳资双方或雇主单方缴费，分险种建立社会保险基金，当参保人在年老、失业、患病、伤残和生育时，享受相应的保险待遇。其中，失业、工伤和生育三个险种实行社会统筹、现收现付，其收入再分配的特征十分明显；养老保险虽然选择了社会统筹与个人账户相结合的机制，但是，由于企业和职工所缴纳的养老保险费用，全部被用来为已经离退休人员发放养老金，代际之间的收入转移特征也很明显；医疗保险实行社会统筹与个人账户相结合，个人缴费部分全部记入其个人帐户，但企业缴费的70％用于建立社会统筹基金，实行现收现付，为参保人支付大病或住院费用。
（三）优抚、社会救济和救助。
国家对革命伤残人员、烈属、红军老战士等优抚对象，实行定期抚恤与补助；对生活上暂时遇到困难的贫困人群，按照最低生活保障标准实行社会救济；对60年代初被精简的退职老弱残职工，进行定期救济，对受灾群众在吃，穿、住、治等方面进行临时性救助。所有这些也都属于收入再分配。
由政府主导的收入再分配初具规模
由政府主导的收入再分配规模，可以用两项指标来度量：一是可供收入再分配资金；二是收入再分配惠及人群。
（一）可供收入再分配的资金明显增多。
目前，我国可供收入再分配的资金，主要包括两类：一是社会保险资金，主要来源于向参保单位和个人征收的社会保险费；二是财政资金，主要来源于国家预算安排。在资金构成上，社会保险资金是分险种设立的，包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、失业保险基金、工伤保险基金和生育保险基金等；财政资金则散见于国家财政预算的社会保障科目中，在类别上主要包括7项，即行政事业单位离退休费、民政部门支付的离退休费、抚恤资金、救灾资金、救济资金、城市居民最低生活保障资金和“两个确保”补助资金等。
最近几年，随着社会保险覆盖范围不断扩大，我国社会保险资金规模也越来越大，全国社会保险五个险种的基金收入，已从1998年的1619亿元增加到2001年的3102亿元，相当于同期财政收入的比重从16.4％提高到18.9％；基金支出也从1998年的1632亿元增加到2001年的2748亿元，相当于财政支出的15％左右。到2001年底，全国社会保险基金累计滚存结余1623亿元。
自1998年以来，国家财政用于收入再分配的资金逐年增加，除了救灾资金受灾情影响年度有波动外，其余项目每年都在增加。其中，行政事业单位离退休费、“两个确保”补助资金和城市低保资金增幅最大：行政事业单位离退休费已从1998年的529亿元，增加到2001年的1001亿元；1998年至2001年，各级财政预算安排的“两个确保”补助资金合计1483亿元，年均370多亿元。2002年，仅中央财政预算安排的“两个确保”补助资金就达540亿元；城市低保资金成倍增加，1998年各级财政共投入12亿元，到2002年已达105亿元。
粗略估算，我国目前可供收入再分配的社会保险资金和财政资金，两项合计已接近5000亿元，约占国内生产总值的5％左右。
（二）收入再分配惠及人群达到一定规模。
离退休人员是收入再分配惠及的最大人群，到2001年底，全国按月领取养老金的人数已达4000多万人，其次为城乡临时被救济人员，2001年有2014万人次；排在第三位的是纳入低保制度的城乡贫困人员，2001年合计1475万人次，但2002年城市低保对象已增至1900多万人；排在第四位的是国家定期抚恤补助的优抚对象和领取失业救济金的城镇登记失业人员，2001年分别已达469万人；此外，2001年，全国约80多万农村贫困人口和近50万被精简退职老弱残职工，得到国家定期救济；城镇约29万生育女工和25万因工负伤人员，分别享受生育和工伤保险待遇。粗略估算，目前由政府主导的收入再分配所惠及的人数约有8600多万人，占全国总人口的6.8％。
从收入再分配对象所得到的收入水平看，在乡特等伤残人员的抚恤金标准最高，年人均8400元；其次为离退休人员的年人均养老金和在乡老红军的年补助标准，2001年分别为7784元和7800元；此外，烈属定期年抚恤金标准已达2220元。其余人员从收入再分配中得到的收入水平还较低，比如，城市低保对象得到的月人均救济金，2002年只有58元，年人均不足700元。
完善我国收入再分配机制的建议
根据以上分析判断，我们认为，目前由政府主导的收入再分配，在调节收入差距等方面发挥了一定的作用，效果是显著的。但是，收入再分配中存在的突出问题也不容忽视，完善收入再分配机制的任务还很艰巨。
（一）个人所得税的调节方向需调整。
2002年一项小型民意调查显示：对于个人所得税是否对调节贫富差距起到作用，有11.1％的受访者认为基本做到，高达82％的受访者认为没有做到。从个人所得税的收入再分配效果看，以下两个问题值得重视：
1.高收入者的纳税贡献率不够高。据国家税务总局统计，1998年月薪超过2万元的纳税人占1.83％，其纳税额约占当年工薪所得的13.32％。最近两年，税务机关虽然加强了对高收入者的纳税监控，使其纳税贡献率有所提高，但应当看到，加大个人所得税对初始收入差距的调节力度，还有很大的空间。在美国，尽管高收入者的逃税问题也很严重，但是，年收入超过10万美元的纳税人所缴纳的税款，约占个人所得税收入的60％以上。
2.完善税制应充分考虑工薪阶层的收入分流压力。我国现行的个人所得税制，是在1993年确定的。10年来，我国社会保险与福利制度发生了根本性变化，工薪阶层不仅要从收入中拿出一定比例缴纳社会保险费和住房公积金，而且在购买住房、子女教育等方面需支付很多费用，其收入分流力度和家庭支出压力都很大。很显然，现行税制已经不能适应改革发展的新形势。首先，纳税是以个人为单位的，对家庭财务支出因素考虑不够，特别是对有子女的家庭。其次，费用扣除中尚未考虑购房贷款利息支出等因素，这对支持住房制度改革，减轻工薪阶层的支出压力是不利的。党的十六大报告提出要以共同富裕为目标，扩大中等收入者比重，我理解这主要是针对工薪阶层而言的。只有扩大工薪阶层的财富占有规模，才能形成有利于国家长治久安的社会结构。
（二）收入再分配应格外关注老年人。
近年来，人口老龄化问题已被广泛关注，但对老年人贫困问题尚未引起足够的重视。从收入再分配机制看，国家目前已对优抚对象、离退休职工、精简退职老弱残职工和少数农村贫困人口等予以特别关照，使这些人员有了较为稳定的收入来源。但是，仍有许多老年人尚未被纳入正常的收入再分配范围，一些老年人因收入来源不稳定而落入贫困。
1.以离退休金为主要经济来源的老年人比重还很低。据国家统计局1994年10月对全国60岁以上老年人的抽样调查，老年人的收入来源主要有三个，其中离退休金排在第三位，只占15.6％，即依靠离退休金安度晚年的老年人比重还很低。从不同地区看，全国只有上海和北京两个城市的老年人自我养老能力强，以离退休金为主要经济来源的老年人比例，分别达到63.46％和49.83％；该项指标在天津和东三省接近1/3，其余地区低于20％。另据2000年全国第五次人口普查，全国60岁以上的老年人接近1.3亿人，而领取养老金的离退休职工只有4000多万人。如果考虑到最近几年60岁以下的中年人提前办理了退休手续，那么，60岁以上老年人领取养老金的比重仍很低。
2.部分城镇集体企业退休职工领不到退休金。城镇集体企业退休职工是很特殊的群体，他们大都办理了正式退休手续，但因所在企业已经关闭或经营状况不好，无力承担养老保险费用，几年甚至更长时间领不到退休金。根据统计资料推算，没有被养老保险制度覆盖的城镇集体企业退休人员，1997年全国有81万多人，1998年仍有52万人。实际情况比统计数字要大得多。2000年，国家对随同资源枯竭矿山破产的城镇集体企业退休人员制定了一项新政策，即对无力缴纳养老保险费用的城镇集体企业，其退休人员可以按照当地居民最低生活保障标准领取基本生活费。据了解，这些退休人员的退休金待遇一般比低保标准高1倍。
3.部分退休职工变成城市低保对象。据民政部统计，截至2002年6月底，全国共有1931万人享受城市最低生活保障待遇，其中退休职工约93万人，占全部低保对象的4.8％。退休职工也进了城市低保范围，不外乎有两个原因：一是养老金标准过低，二是领不到养老金。无论哪种原因，都需要认真对待，尽快采取措施予以解决。
实现收入分配格局“两头小、中间大”的对策
劳动和社会保障部劳动工资研究所副研究员 刘秉泉
江泽民同志在2001年中央经济工作会议上提出：“正确处理一次分配和二次分配的关系，在经济发展的基础上普遍提高居民收入水平，逐步形成一个高收入人群和低收入人群占少数，中等收入人群占大多数的‘两头小、中间大’的分配格局，使人民共享经济繁荣成果，促进国民经济持续快速健康发展和社会长治久安。”一国收入分配格局的形成和变化，主要由其生产力发展水平、生产关系特别是收入分配政策以及产业结构和劳动力素质结构等因素所决定。随着生产力不断发展和社会进步，社会财富和居民收入大幅度增长，产业结构和劳动力素质结构也相应发生重大变化，中高级素质劳动者所占比重日益提高，各国的收入分配制度和政策也日渐注意兼顾社会各阶层利益，这些因素的综合作用促进了中等收入群体的形成和扩大。
构筑新型分配格局，形成“两头小、中间大”的格局，符合“共同富裕”的目标和“三个代表”重要思想；有利于调动社会成员的积极性，激励绝大多数人通过合法经营、辛勤劳动，特别是努力提高自身素质，以适应科学技术和新兴产业发展的需要，在作出更大贡献的同时获得更高收入，从而进入中等收入以至高收入群体；从国民经济运行来看，消费是带动经济增长的内在而又持久的动力。今后一段时期，刺激消费、扩大内需将是我国一项长期而又艰巨的任务。解决好分配问题，形成“两头小、中间大”分配格局，将有效促进消费，消费增长促进生产增长，生产增长又能带来新的消费需求，这种良性循环将促进我国经济持续快速健康发展，同时，缩小收入差距，减少贫困人群，使绝大多数社会成员过上充裕的小康生活乃至富裕生活，社会稳定就有了坚实而又广泛的群众基础，从而有利于减少社会矛盾冲突、维护国家的长治久安。
我国收入分配格局现状
改革开放20多年，是我国经济发展最快的时期，也是居民收入增长最快、群众得到实惠最多的时期。2000年，全国城镇居民人均可支配收入为6280元，比1985年的752元增加了8.35倍；城乡居民消费结构明显改善，2000年，城镇居民恩格尔系数下降到40％以下，农村的恩格尔系数下降到50％以下；城乡居民储蓄存款持续增长，目前城乡居民储蓄存款余额已突破8万亿元；贫困人口大幅度减少，到2000年底，全国贫困人口已由1978年的2.5亿人减少到3000万人。与此同时，收入分配制度改革也向深层次发展。收入分配正向科技含量高的行业和新兴产业倾斜，脑力劳动者、技术密集领域的劳动者以及资本密集型产业的劳动者的收入迅速增长，激发了广大社会成员的积极性，促进了我国经济发展，也为新型分配格局的逐步形成创造了客观基础和条件。但是，与世界许多国家的发展历程相似，我国在经济快速增长的过程中，收入差距也不断拉大。城镇居民可支配收入基尼系数从1978年的0.16上升到2000年的0.32；农村居民纯收入基尼系数从1978年的0.21上升到2000年的0.35；城乡居民收入基尼系数从1995年的0.389上升到2000年的0.417。收入差距拉大主要表现在以下四个方面：
城乡居民收入差距扩大。2000年，农村居民人均纯收入与城镇居民人均可支配收入之比为1∶2.8（1978年为1∶2.6，1990年为1∶2.2），城乡居民收入的剪刀差进一步扩大。1985年以后，农村居民人均纯收入增长速度，年平均低于城镇居民人均可支配收入增长速度2个百分点，国民收入分配明显倾向于城镇，使城乡居民收入差距逐步扩大。
地区间收入差距扩大。1993年，东部五省市（沪、粤、闽、浙、苏）城镇居民年人均可支配收入为3780.19元，西部五省区（陕、青、甘、宁）为2383.51元，相差1.59倍。2000年，东部五省市城镇居民年人均可支配收入为8940.31元，西部五省区为5341.47元，相差1.67倍。东西部农村居民的收入差距也由1993年的2.07倍扩大到2000年的2.29倍。
行业间收入差距拉大，垄断行业的不合理高收入问题仍然突出。2000年，按十六个大行业分，职工工资水平最高的是最低的2.62倍；按分细行业分，最高收入行业的职工工资水平是最低收入行业职工工资水平的6倍。1994年，垄断行业职工平均工资水平与全社会职工平均工资水平的倍数关系在1.36倍至2.12倍之间，2000年，上升到1.5倍至2.5倍之间。加上制度外收入，差距会更大。
群体间收入差距拉大。从职业分类看，一些新兴行业如计算机网络、生物医药、房地产、法律、金融保险、证券期货等处于上升时期，劳动力整体素质高，收入水平也很高；一些专家学者、职业经理人、个体私营业主、外资企业中方雇员、文体明星、中介机构经纪人等成为高收入群体。而传统的农、林、牧、纺织、煤炭、军工等行业逐步萎缩，相当部分从业人员成为低收入或贫困群体。据统计，1990年，城镇居民最高收入户人均收入2676元，是最低收入户人均860元的3.11倍。2000年，城镇居民最高收入户人均收入为13390元，是最低收入户人均2678元的5倍。
“四个拉大”使我国目前收入分配格局呈现“底部大、中间少、上头小”的形状。据调查，2000年，城镇居民低收入户36.10％，中等偏低收入户37.39％，中等收入户占14.30％，中等偏高收入户6.57％，高收入户5.64％。城镇居民低收入和中等偏低收入群体合计73.49％，所占比重过大；中等及中等偏高收入群体仅占20.87％。如果加上广大农村居民，底部大、中间少、上头小的收入分配格局更加突出和明显。
形成这种收入分配格局的主要原因是：我国生产力发展水平仍然偏低，二元经济结构造成的地区和城乡间经济发展不平衡，农村人口过多；经济体制转轨时期分配秩序和分配行为比较混乱，政府对收入分配再调节手段和力度不够，社会保障制度和财政转移支付政策还不完善；我国劳动力整体素质较低，难以适应经济结构调整和国有企业改革重组的需要，等等。因此，形成这种收入分配格局具有一定的客观必然性。但是，如果从发展的角度看，这种分配格局与我国第三步发展战略目标相比还有较大差距，且可能带来一定的负面影响。为此，应逐步抑制收入差距拉大的趋势，努力构筑新型收入分配格局，以维护社会稳定，促进经济持续快速健康发展。
构筑新型收入分配格局的政策措施
我国作为社会主义市场经济国家，在构筑新型收入分配格局过程中，应学习、借鉴市场经济成熟国家的相关经验，但也不能盲目照搬。像美、日等国，其分配格局虽然是中间大，但两头远，即最富有阶层和最贫困阶层相差过于悬殊。据统计，1999年美国5％的最高收入家庭平均收入为20％的最低收入家庭平均收入的19倍。欧洲一些国家，由于实行高福利制度，其收入分配格局比较扁平，中间群体大但缺少层次，不利于调动社会成员积极性。因此，我们所要建立的新型收入分配格局，应充分考虑我国国情，具有中国特色。初步设想，这个新型分配格局是：两头小（人数少、占有财富总量少），相差不是过分悬殊；中间大（人数多、占有财富总量多），分为几个层次，各层次间保持适度的差距。按收入分配五等分法表示，比较适宜的分配格局是，低收入人群15％，中等偏低人群25％，中等收入人群40％，中等偏高人群12％，高收入人群8％。这种新型分配格局既不同于美、日等国的“两头远”；又有别于欧洲福利国家的“中间平”。随着我国第三步发展战略目标的推进，这一新型分配格局也将逐步形成。
实现新型收入分配格局的工作思路：一方面，坚持“发展是硬道理”的原则，加快经济发展，提高生产力水平，为形成新的分配格局奠定坚实的物质基础。另一方面，调整生产关系，进一步建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的收入分配和再分配体系。在初次分配上要强调市场配置资源的有效性，坚持在公平的基础上效率优先的分配原则；在再分配过程中，要通过公共支出，税收、财政和社会保障等综合手段进行调整，强调分配的相对平等。同时，大力提高劳动力整体素质，适应高科技行业和新兴行业的发展要求。实施过程中，应有所侧重，分步到位，逐步实现收入分配格局“两头小、中间大”。从区域上，可先在城镇构筑新型收入分配格局战略，随着经济发展和城市化进程，再推广到农村地区；从方式上，应是“减低”（减少低收入人群）、“扩中”（扩大中等收入群体）、“调高”（调整过高收入群体）并重。
构筑新型收入分配格局的对策措施
1.减少低收入群体。即要在继续做好“两个确保”工作、完善城镇居民最低生活保障制度、实施农村“扶贫开发”计划、切实保障城乡低收入者和无收入者基本生活的前提下，采取有效措施，减少低收入群体。一是拓宽普通劳动者就业门路，对下岗失业者实施再就业工程。通过大力发展劳动密集型产业、中小企业、非公企业和社区服务业，同时积极推行灵活就业并抓好相应培训，使低收入者的就业能力得到提高，从而增加他们的收入，逐步减少城镇低收入群体比重和人数。二是取消城乡壁垒，加快建立全国范围的统一的劳动力市场，促进劳动力要素合理流动。通过流动，使广大农民进城务工经商，增加收入，同时减轻农民负担，从而减少农村贫困人口。三是实施西部大开发战略，加大财政转移支付力度，促进西部地区经济发展，加快贫困人口脱贫进度。四是积极推动城市化进程，减少农村人口，使越来越多的农民转入城镇，共享经济发展成果。
2.扩大中等收入群体。即在初次分配领域坚持效率优先原则，允许一部分受过良好教育、素质较高或掌握一技之长的人先富起来，包括企事业单位中高级管理人员、各类专业技术人员、国家公务人员、高中级技工和熟练工人以及有专长的农民等。“扩中”的主要措施：一是加大教育投入，普及义务教育，加强职业教育，进一步提高全民素质，努力增加中高级素质劳动者人数，使他们能凭借自己的知识、技能等获得较高收入，成为中等收入群体的中坚力量。二是加快经济结构调整，大力发展新兴产业、朝阳产业和优质高效农业。这些行业不仅能吸纳大量人员就业，而且对从业人员要求素质较高，并有能力支付较高报酬，有助于中等收入群体的形成。三是进一步深化收入分配制度改革，完善各项收入分配政策。包括：加快建立现代企业薪酬体系，提高企业经营管理人员、科技人员、高中级技工和熟练工人的收入水平；改革党政机关工作人员现行工资制度并建立增长机制，继续实施适度提高公务员特别是中高级公务员工资水平政策；深化事业单位改革，重点是科研、教育、文化、卫生等领域的改革，加快科技和管理要素参与收入分配机制的形成。同时，适当提高工薪阶层个人所得税的起征点。通过上述措施，使以上各类人员都成为中等收入者，从而扩大中等收入群体。
3.调整过高收入群体。“调整”从两方面着手，一方面，要“过滤”过高收入群体，让诚实劳动、合法经营、代表先进生产力、为社会创造巨大财富或作出卓越贡献的人员名正言顺地得到其应得的高收入；同时要加大打击非法收入的力度，让通过非法手段获得过高收入者破产或交回非法收入，退出高收入群体，从而形成一个正确的收入分配导向。另一方面，要加强再分配对过高收入群体收入水平的调节力度，调节过高收入。一是完善个人所得税政策，适当提高高收入累进税率，并开征遗产税、赠予税等税种，加大对过高收入的调节力度。二是加强对高收入人群的重点监管，完善个人所得税征缴体系，使高收入者的个人所得税都能征缴上来。三是加强企事业单位财务会计制度改革，加快建立社会“金卡”工程，做到所有收入分配都有账可查。银行部门应加强监管，减少现金往来，从根本上杜绝工资外收入，以此规范分配行为。四是进一步整顿和规范市场经济秩序，加强廉政建设，为规范分配秩序提供必要的环境和条件。
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