浅议地方政府绩效评估中的公民参与问题
——以南京市为例
冯 霞
（吕梁学院 经济管理系，山西 吕梁 033000）
[摘 要] 新公共管理运动推动了政府绩效评估的兴起。绩效评估被引入中国后中国地方政府开展了各种各样的绩效评估实践。文章以南京市的“万人评议机关”为例来粗浅地探讨了我国地方政府绩效评估中的公民参与问题。
[关键词] 绩效评估；公民参与；万人评议政府
0 前言
20世纪70年代“新公共管理运动”的兴起引发了一场世界范围内政府施政理念的变革，全球兴起一股政府绩效评估的浪潮。伴随着新公共管理改革的步伐和我国改革开放的深入，各地公民参与政府绩效评估的活动不断出现，最早的公民评议政府是1998年沈阳的“市民评议政府”。继沈阳之后，杭州、南京、北京、上海等省市纷纷加入，比如杭州市从2000年开始的“满意单位不满意单位评选活动”，南京市从2001年开始的“万人评议机关”，上海市杨浦区从2003年开始的问绩于民型的绩效评估模式。这些都推动了我国地方政府绩效评估中的公民参与。本文将选取南京市为例来探讨地方政府绩效评估中的公民参与问题。
1 公民参与地方政府绩效评估相关概念界定
1.1 政府绩效
绩效一词来源于英文performance，包括三层意思：经济、效率与效果，其中经济关注投入数量，效率关注投入与产出之比，效果关注目标的实现程度。政府绩效指的是地方政府的工作业绩及其管理、服务所产生的效果，与绩效一样，它也包括经济、效率和效果三个维度，但政府部门毕竟是一个带有公共性质的机构，公平公正也应该成为衡量政府绩效的一个维度。
1.2 地方政府的绩效评估
地方政府绩效评估简单来说就是对地方政府的业绩和服务质量进行评价，科学来讲就是相关的评估主体依据科学的标准、程序、方法、指标对地方政府的决策、管理行为、服务质量所产生的影响和效果进行综合分析和科学评价。
2 南京市政府“万人评议机关”的具体做法
南京市政府从2001年开始开展了万人规模的群众评议机关作风活动，被称为“万人评议机关”，本文主要以南京市2005年的万人评议政府来展开介绍和分析，分析框架借鉴了邓国胜和肖明超等提出的公民参与评估的四个环节：采集评议信息、反馈评议结果、运用评议结果、回应评议结果[1]。
2.1 采集评议信息
南京市“万人评议机关”的评议机构根据工作性质、职能、同群众接触的方式和程度等因素，将被评议的96个部门划分为三组。第一组是政府机构中直接在第一线面向广大人民群众服务和执法的部门及部分专营性企事业单位，第二组是政府机构中除第一组以外的部门及直属单位，第三组是党群机关、人大机关、政协机关、法检机关和直属单位。
从南丰县旬气象要素与柑橘产量的分析结果表明，柑橘产量与影响产量形成的关键气象要素显著相关。热量、降水量显著正相关，与日照显著负相关。3月下旬最低温度决定花芽的质量、6—9月期间温度影响果实膨大速度，且6月是柑橘稳果的关键期，当温度过高，阳光过强，会引起日灼。这与李振轮等［8］、邓秀新等［12］得出柑橘生殖过程中的温度胁迫（高温与低温）导致落花、落果，对最终柑橘产量有重要影响是一致的。
参加评议的总人数约有10 000人，为了全面客观的反映群众意见，南京市做了大量工作，首先将参加评议的公民分为10个层次，其次完善评议人的选取办法，减少了以往的指定评议人的方法，除市级领导干部外其他评议人均通过抽样的方法选取，第三针对不同层面群众评议结果进行加权处理，分别请10为专家、10位市领导、20个市级机关领导给出权重，然后进行算术平均，最终确定10个层面的评议人对三组被评议部门的权重系数。
将“万人评议机关”与机关作风建设考核的分值，按照7∶3的比例计算出综合得分后，做四个方面的利用，首先作为对机关进行表彰的依据，根据结果评比表彰机关作风建设的“先进单位”和“人民满意单位”，排序列在各组前25%的被评为“先进单位”，连续两年被评为“先进单位”的，评为机关作风建设“人民满意单位”；其次作为对末位处理的依据，市委组织对三个组排序末一位的部门进行组织考核，对连续两年列三个组排序末一位的部门进行重点考核，根据考核结果对末位领导班子做出相应处理；第三将排序结果在一定范围内公布，并向被评议部门反馈，机关作风建设“先进单位”、“人民满意单位”和各组排序末一位的部门在次年初的全市机关作风建设大会上公布；第四，确定机关作风建设的重点，凡当年综合得分排序在各组中末位的部门、以及与上一年相比排序下降5位的部门，作为次年机关作风建设的重点帮助单位，把人民群众反映强烈的、迫切需要解决的问题作为次年工作的重点内容。
2.2 反馈评议结果
南京市“万人评议机关”活动走在我国地方政府绩效评估的前列，开启了我国地方政府绩效评估中公民参与的先河，这种评估方式是对传统的自上而下的评估方式的有益补充，给各机关各部门带来了前所未有的压力和动力。
2.3 运用评议结果
评估方式主要有三种：直接发放、邮寄发放和委托发放，另外还采取了网上评议和报纸评议两种补充方式，但是只是作为参考并不计分。
在评估信息的收集上南京市坚持客观公正的原则，对评估主体进行分层并改进选取方法，对被评估对象进行分组，设计并不断改进评估内容，在评估方式上也由原先的单一的直接发放转变为多渠道、多元化，结合了网上评议和报纸评议等；在反馈评议结果上坚持有用性原则，分两类进行反馈，将具体意见直接反馈给被评议部门，将排序结果上报；为了保证评议的持续性，维持各参与主体的动力，尤其是为了避免处于先进地位的机关丧失危机感，处于末位的机关丧失信心，处于中间的机关丧失压力感，在运用评议结果时，增加了纵向比较，将与上一年相比排序下降5位以上的部门作为重点关注对象，并且初见成效，在排序处于先进行列的24个部门里有8个部门首次跻身先进行列。
评议内容主要体现在《评议表》的设计上，采用无记名评议方式，由四部分组成。第一部分是填答说明，主要是对“总体评价表”、“部门单位评议表”、“具体意见表”三个表的填答方法做出说明，同时界定当年评议的具体内容；第二部分是表1“市级机关作风建设总体评价表”，填写对市级机关作风的总体评价和具体意见，设有“满意、基本满意、不满意”三个选项；第三部分是表2“市级机关部门作风评议表”内容是对上述三组部门分别按“不了解、满意、比较满意、不太满意、不满意”进行评议；第四部分是表3“对市级机关被评议部门的具体意见表，征求意见的内容分为表扬意见、批评意见和建议。
有张照片在网上很火。一溜红砖墙上，有人用毛笔写了一行醒目的毛笔字：“各位领导：本人已脱贫，请不要再来打扰了！”
2.4 回应评议结果
进入初中以后，学生的学习由直观的、感性的、零碎的知识点变成了更为完整、系统的知识体系，并更加突出能力要求。因此就要求学生在学习方法上相应做出调整。而小学生的学习主要是眼看、手写、记住，而到了初中，要求学生对知识充分理解，并学会用思维去分析这些知识点。要使学生能顺利地完成中学阶段的学习任务，抓好学习方法的过渡，则是提高教学质量的关键。如何引导学生在学法上的过渡呢？
经过万人评议，公民越来越多地参与地方政府绩效的评估，这使得过去无视群众意见的单位开始重视群众，开始大力整改，想方设法为群众排忧解难，30多个部门开设了“局长信箱”，市纪委开展了“百企走访”的创新活动，直接深入企业听取意见和建议[1-2]。
3 南京市“万人评议机关”活动的经验与不足
3.1 南京市“万人评议机关”的经验
在收集评议信息之后，评议机构根据所设计的评议表，得到了不同形式的评议结果，并反馈给不同的对象。首先根据表1和表2得到满意率结果，2005年满意率和比较满意率的和大于98%，其次根据表1和表3收集群众意见和建议，2005年群众对市级机关作风建设总体评价提出了1 231条意见和建议，同比减少9%，对机关各部门的意见和建议总数从往年的近万条减少到5 107条；再次对评议和考核结果进行加权处理，为了真正体现公民参与、群众评议，南京市将群众评议的结果提到总结果的70%，保证请人民评议的基本原则不动摇。对于评估结果的反馈，评估机构汇总的评议中反映的具体意见，经市级机关作风建设指导小组梳理后，向相关被评议部门直接反馈，根据综合得分的排序结果由市机关作风建设领导小组办公室向小组组长、副组长报告，审定后再以正式文件的形式向市委市政府报告。
换填法的具体流程就是挖除地基以下一定深度范围内的软土层土体，然后，使用性能稳定、质地坚硬、强度标准高的材料进行填充，同时配合机械碾压或人工操作夯实。通常来说，换填法适用于浅层地基处理及一些地质结构条件特殊的区域。
南京市进行的万人评议机关，请人民评议的做法，强化了政府机关的群众意识，那种长期以来存在的“门难进、脸难看、事难办”的现象减少了，“一站式审批，一条龙服务”的服务措施逐渐增多，群众普遍关心和反映强烈的问题得到较好的解决；公民参与政府绩效评估，拉近了政府与公众之间的距离，使公众增加了对政府的信任，提升了政府的形象；公民参与政府绩效评估激励了各部门各机关去努力改善绩效，增加为人民服务的意识，从而提高公共服务的水平和质量；公民参与政府绩效评估使政府处于人民群众的监督之下，增加了政府的透明性。
3.2 南京市“万人评议机关”的不足
首先，从评估主体来看，公民的政治参与意识不够高，再加上政治参与的信息和能力的缺乏，还有个人的认知偏好以及政府并没有赋予公民影响绩效管理决策的权力[3]，使得评价主体无法对政府工作的各个方面进行全面、准确、客观的评价，南京市对评估主体主要分为十个层次，但层次的划分主要是按社会阶层来抽取评估主体，忽视了不同部门面向不同顾客的事实，导致很多评议主体在不了解所要评议机关的情况之下进行评价，这样的评价似乎毫无意义可言；其次，从评估指标来看，南京市设定的指标过于简单和统一，忽视了每一个部门的差异性，因为不同的机关和部门有不同的工作目标和职能，因此在绩效评估的指标设定中既要有不同类别之间的公共性指标，也要考虑每个部门的特殊性，设定特定的指标，另外根据南京市设定的评估表可以看出他们的指标不仅过于简单而且基本都是定性指标，这样导致评价主体仅仅是凭一种模糊的不确定的整体印象来进行评价，而不是根据对该部门具体的表现来评价，这样的评价随意性较大，信度较低；第三，从信息的对称性来看，政府公开的内容和程度与公众评议政府绩效的要求有一定差距，政府公开的内容并不一定是群众真正关心的问题，公民向评议的那部分政府却没有公开相关的信息，导致信息不对称问题突出，影响了评议结果的准确性和可信度。
4 完善地方政府绩效评估中公民参与的对策
4.1 提高公民参与绩效评估的意识、素质、能力
公民参与地方政府绩效评估使得公民成为地方政府绩效评估中一股很重要的力量，但是在我国公民的参与意识还很低，对政治的敏感性、参与度、参与能力使得他们无法对被评议的对象做出客观、正确的评估，使得评估也只能是流于形式，因此，提高公民参与绩效评估的意识和能力，是有效地促进绩效评估取得成功的前提和基础。首先，要通过宣传唤醒公民意识，培育和传播体现公民主体意识的公民文化，破除传统的官本位思想的束缚，积极倡导民主和法治精神，是公民能够有序的积极地参与到评估中来；其次，要提高公民的文化素质，提高他们的参与能力，要大力发展文化教育和科技，提高公民的文化和政治素质，使公民能够用理性的思维来参与评估，提高评估的有效性，要有针对性地向公民传播绩效评估方面的知识和技能，提高他们的参与热情和能力。
4.2 完善地方政府评估的指标体系
指标体系的科学合理的设置是绩效评估的关键，要正确评价政府绩效，建立一套行之有效的评价指标体系是首要前提，南京包括许多地方政府的绩效评估采用的都是比较简单的指标，如满意、不满意等，较笼统和模糊，缺乏逻辑性和针对性。首先，要站在公民的立场上考虑指标的构成，坚持以服务对象为导向的指标设计原则，了解公民真正关注的是什么，据此设计指标，而不能只从政府自身的角度出发设计一些硬性的指标；其次，要考虑被评估对象的差异性，根据不同部门的不同职责和不同业务来设计具有差异化的指标，而不能为了省力或节约成本设置相同的指标，这样的指标设计师及其不科学合理的，因此在地方政府绩效评估中要衡量每个部门不同的特点，在公共指标的基础上，根据各个部门的独特工作职能和特点，设定特定的指标，以补充完善指标体系，增加评估结果的有效性；第三，要为指标分配权重，每一个指标的重要性是不同的，为了增加指标设计的科学性和评估的效度和信度，要为每一个评估指标分配权重。
[2] J.B.Harley and K.David Woodward(eds.).The History of Cartography,[M]Vol 2,Book 1,The University of Chicago Press,1992,P7.
4.3 建立有效的信息沟通机制，加强政府与公民的交流沟通
目前公民参与地方政府绩效评估一个很重要的问题就是信息不对称问题，导致即使民众有参与评估的意识和能力，但却缺乏必要的信息，使得公民在绩效评估中处于尴尬的境地，因此，有必要建立制度化的程序性规则[4]，在公民参与绩效评估的不同阶段建立政府和公众之间的交流和沟通机制。
4.4 利用网络拓展公民参与绩效评估的渠道和方式
现代科技的发展能够推动政府执政形式的变化，网络技术的发展已经使人民能够通过网络来收集资源，通过网络来参与政府政务，网络时代提供了全新的信息传输介质、开放式的网络平台、近距离的对话窗口、高速率的数据统计，要充分利用这些资源来拓展公民参与绩效评估的途径和渠道，使更多的公民参与到绩效评估中来[5]。网上评议政府正在成为一种普遍的趋势，它是政府和群众沟通的互动式桥梁和纽带，以最快捷方便的优势得到快速发展和普及，要充分利用互联网所提供的技术平台促进政府办公的自动化、平民化，建立网上评议机制，促进公民参与评议的广泛性和有效性。
主要参考文献
[1]邓国胜，肖明超.群众评议政府绩效：理论、方法与实践[M].北京：北京大学出版社，2006.
[2]桑助来，中共地方政府绩效评估报告[M].北京：中共中央党校出版社，2009.
[3]秦晓蕾.地方政府绩效评估中的有效公民参与：责任与信任的交换正义——以南京市“万人评议机关”15年演化历程为例[J].中国行政管理，2017（2）：35-41.
[4]吴杰华.公民参与地方政府绩效评估的困境超越[J].治理现代化研究，2018（6）：64-68.
[5]赵长明.法家法治思想及其对社会主义法治建设的启示[J].陕西教育：高教， 2015（9）：35，39.
doi: 10.3969/j.issn.1673-0194.2019.19.077
[中图分类号] D035.5
[文献标识码] A
[文章编号] 1673-0194（2019）19-0181-03
[收稿日期] 2019-07-01
[作者简介] 冯霞（1985-），女，山西吕梁人，吕梁学院经济管理系讲师，主要研究方向：公共管理、社会治理。
标签：绩效评估论文; 公民参与论文; 万人评议政府论文; 吕梁学院经济管理系论文;