政府引导下的农村资金回流机制研究——基于对江苏三个县域的调查，本文主要内容关键词为：江苏论文,县域论文,机制论文,资金论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F830.34 文献标志码：A 文章编号：1671-7465(2011)04-0031-07
一、引言
中国农村经济体制的变革，不仅解放和发展了农村生产力，也激活了各种生产要素的流动。跨入21世纪以来尤其是入世以后，中国农业和农村发展进入了一个新的历史阶段，随着新农村建设的不断推进，农村经济发展对资金要素的依赖程度日趋增强。然而，目前中国绝大多数农村地区依然存在支农建设资金严重匮乏的问题，大量农村资金通过各种渠道外流，并有逐年扩大的趋势，农业资金非农化现象十分普遍，资金外流已成为农村经济发展缓慢，城乡差距难以缩小的重要原因[1]。因此，如何纠正目前市场机制在资源配置中的偏差，制止农村资金外流，并构建资金回流农村的有效机制，使资金这个最具有组织作用的龙头要素回流农村，是目前急需深入研究的重要问题。
中国是一个具有典型“二元经济”特征的、地区差距较大的发展中国家，随着市场经济体制的建立，市场在资源配置中已占据主导地位，从而影响着农村地区资金的流入流出。从理论上说，农村资金外流没有违背市场机制作为资源配置的基础作用，但实际上加剧了整个国家金融资源配置的不合理，维持了城乡二元经济结构的桎梏。因此，在农村资金流动问题上，本文认为除了要考虑市场机制的影响之外，还要从农村金融体制、政府政策引导、调节机制以及农村信贷投入的风险补偿等方面进行研究，探索农村资金回流的政策措施。基于这一研究目的，本文结合江苏省不同经济发展水平地区的具体情况，对目前农村资金流动现状、流出流入渠道、原因、对当地农村经济发展的影响以及政府和相关部门所采取的政策措施进行调查分析，并就如何建立农村资金回流机制，引导资金合理配置进行探讨，以期为相关政策制定和改进提供参考依据。
二、农村资金流动现状及原因分析
目前，我国农村的资金投入主要来源于三大途径：一是国家的财政支农投入，二是农民的自身积累，三是金融机构发放的农村信贷。在当前财政投入有限，而农民收入增加缓慢的现实情况下，加大农村信贷投入就成为最主要的选择。为了全面深入地考察和分析现阶段农村资金的流动特点、途径以及影响，作者于2010年4—6月选择江苏省北部、中部和南部地区三个县域为研究样本，对当地农村资金流动情况进行了实地调查。从表1可以看出，江苏省内区域间经济发展水平差异较大，这种差距具有全国意义上的典型性。
1.银行信贷渠道的农村资金流动
样本县域农村金融市场主要由四大国有商业银行、中国农业发展银行、农村信用合作社和中国邮政储蓄银行构成。苏北县以下只有农村信用合作社和中国邮政储蓄银行两家金融机构，苏南县除了农村合作银行和中国邮政储蓄银行以外，在城郊结合部还有一些股份制商业银行的网点。由表2可以看出，江苏三个县域信贷资金目前仍然都处于净流出状态，但不同地区资金外流的程度差异较大。2009年末，我们调查的三个样本县域金融机构的流入信贷资金分别占流出信贷资金总量的64.06%、1.6%和12.51%。虽然在农村信贷资金流出的同时，也有少部分信贷资金从中央银行、县域金融机构的上级行或其他渠道流入农村，但与流出资金相比要少得多。
表3显示了样本地区主要金融机构信贷资金流入流出的情况，其中，中国农业银行和农村信用合作社的信贷资金流入量都很少，苏中和苏北地区甚至为零，样本地区各主要金融机构的信贷资金流出量都远远大于信贷资金的流入量。虽然从总量上看，三地县域信贷资金都是净流出的状况，但从外流的途径以及金融机构资金的运用来看却存在很大差异，以下将进一步具体分析。
(1)国有商业银行经营策略的转变引起农村资金外流
自20世纪90年代中期以来，中国的四大国有商业银行出于自身商业化改革的需要把发展战略向大中城市转移，开始大范围地撤并乡镇乃至县级经营机构和营业网点，在缩减网点的同时，国有商业银行也将贷款权和财权收回，保留下来的县及县以下机构网点通过资金上存，实际上已成为上级行的“储蓄所”。作为四大国有银行中支农力度最大的中国农业银行，也几乎不再向农民和农村经济组织提供贷款服务，更多的是把县域储蓄资金通过上交存款的形式转出，导致大量农村资金因上存而外流。据测算，20世纪90年代初中国从农村向城市外流的资金总量在3000亿元，而21世纪初每年外流资金的数量达到了6000亿元左右[2]。2003年至2008年苏北县四大国有商业银行吸收的存款大部分被转移出去，用于当地的贷款仅是其中的小部分，四大银行历年存贷比基本都在30%以下，且有逐年递减的趋势，说明经济欠发达地区农村信贷资金通过四大国有商业银行渠道外流的现象尤其严重，且多年来没有得到任何改善。最近在国家进一步支持“三农”政策出台背景下，中国农业银行有意回归农村市场，有可能将其支农业务与其它业务分别开展并加以考核，这一举措将有利于改变这一现状。而从经济较发达的苏南某县以及苏中某县的国有商业银行的存贷款情况来看，历年存贷比分别在50%、70%左右，县域资金通过该途径外流的情况较之苏北县的情况要好得多，尤其是近两年苏南县地方政府采取了一些引导资金回流的政策措施，资金外流得到了一定的遏制，其存贷比呈逐年上升的趋势。但具体到其贷款对象和用途，本文发现其信贷资金用于当地的农民和农业生产依然很少，说明其县域信贷资金的外流主要是在产业之间的转移，从传统农业转移到工业和第三产业。
(2)邮政储蓄是农村信贷资金外流的重要途径
农村邮政储蓄多年来只存不贷的单一金融服务功能，实际上对农村起着“抽血机”的作用[3]，其吸收的存款余额仅居四大国有商业银行之后，列第五位。从2007年下半年起，江苏各地的中国邮政储蓄银行陆续挂牌经营，至2008年1月全省拥有全国联网邮政金融网点近1384个，储户数达3700万户，拥有ATM自动机1100台，且其中有近60%的储蓄网点和近70%的汇兑网点分布在农村地区，该行成立后将开辟邮政储蓄资金直接回流农村的直达通道，但在短期内由于种种原因，如缺少有效的风险管理系统，信贷管理经验和人才的缺乏，邮储银行大规模地展开农村贷款业务、从根本上改变“抽血机”形象还不现实，尚需要一段时间的努力。表5的结果也显示了这一情况，至2007年，样本地区的中国邮政储蓄银行基本上还没有开始发放贷款，基本上仍处于只存不贷的状况，近两年来贷款业务才逐步开始展开。
(3)农村信用合作社动力不足，对农村的贷款投放不够
近年来出于资本逐利和商业化的改革方向，农村信用合作社对农村尤其是对农户的信贷供给意愿不强，许多地区的信用社也成为农村资金外流的一个重要渠道。从表6可以看出，2003年至2009年，农村信用合作社的存贷比没有明显增长。虽然农村信用合作社的体制改革在不断推进，在化解历史包袱、提高信用社的整体实力方面取得了一定的成效，但其支农服务功能并没有显著增强，尤其是2003年全面推开的新一轮的农村信用合作社统一法人改革，对基层网点进行了撤并，贷款权限也上收联社，使得农信社离农民的距离更远了。农村信用合作社在农村吸收的存款，也并未完全运用于“三农”，直到目前为止，农信社农村资金外流以及对农民信贷供给不足的状况没有明显改观。信用社必须按照国家的产业政策扶助“三农”，但同时又要追求利益以求自身发展，因此，不少县域的信用社把资金转向城市，对大商户和企业提供贷款等，由此导致投放到县域的信贷资金比例呈现下降的趋势。
(4)农村金融市场整体风险偏高，对外部资金的吸引力不足
调查显示，农村金融系统并不缺资金，反而是大量的资金从农村地区流出，农村金融依然继续着“农村支援城市”、“穷帮富”的现象。其中最主要原因是农村的金融风险依然远高于城市工商业，包括农业的弱质性，涉农企业管理水平低等，尤其是农村金融机构面对的是分散的小农户和小企业，对其提供贷款交易成本高，信息的获取和监督困难[4]。至2008年末，江苏省的涉农贷款中，不良贷款余额为405.16亿元，不良贷款率高达5.76%，而同期全省主要金融机构不良贷款率仅为3.36%。与此同时，农民和农村小企业又缺乏银行在现行制度下可接受的抵押品，因此，金融机构不愿意将资金用于对“三农”的贷款投放，根本原因是要规避风险和寻求资金运用的高收益。
2.财政渠道的农村资金流动
财政渠道的农村资金流动主要通过国家财政用于支持农业和农村发展的各项支出和农业各种税收以及乡镇企业税等实现，财政支农资金和政府扶贫贷款代表农村资金的流入，各种税收代表农村资金的流出。财政用于农业支出是农业及农村经济发展资金投入的一个重要来源，其在保证农业和农村经济发展，引导各类资金按照国家产业政策要求投入等方面，具有重大意义。这些年来，政府对农业农村的投入不断增长，但总体看，依然存在渠道不多、口径太宽、缺乏保障等问题，特别是与农业生产直接相关、能够直接形成生产能力的投入力度不够[5]。农村资金的流出途径主要是征收的农业各税和乡镇企业税。[6]虽然从2006年起全国范围内取消农业税，但也只是减少了一小部分农村资金的流出。
以苏中某县为例，目前财税系统农村资金总体呈现外流的情况。从表7可以看出随着乡镇企业的迅速发展，乡镇企业税收也有了明显增长。而与此相比，财政对农村投入不足的现象较为明显。苏中县财政资金的投入不足财政资金流出的10%，财政支农资金和政府扶贫贷款数额增加缓慢，财政资金流出量逐年递增，且增幅较大，农村财政资金流出现象较为严重。
在农村经济发展中，财政应发挥自动稳定器的作用。政府对农村的投入应该在市场投入减少时增加，以此来保证整个农村经济的发展。但实际情况是财政对农村的净投入在逐年减少，农村资金透过财政渠道流出，从而制约了农村经济的发展。
目前中国农村地区从信贷总量结构看，农村金融机构“存多贷少”，存贷比例下降，存贷差不断扩大，对“三农”的信贷投入增量减少；从资金流向结构看，县域金融机构信贷资金以系统内上存方式向上级行集中，加剧了金融资源在城乡配置的不合理；从信贷资金流量结构看，农村金融机构流出量多、流入量少，加剧了农村信贷资金的供求矛盾。基于目前的现状，市场机制在农村金融资源配置中的作用有限，政府应在整个资金回流体制的建立中充分发挥其引导作用。
三、江苏省政府引导农村信贷资金回流的政策措施
为了加强对农村金融资源合理配置的政策引导，江苏省各级政府以及财政、金融部门积极采取一些政策措施，力图遏制农村资金外流，并努力建设农村资金回流机制。
1.发挥财政资金的撬动和引导作用
2009年5月，江苏省财政厅为贯彻落实《省政府办公厅转发财政厅关于促进农村金融改革发展若干意见的通知》(苏政办发[2009]32号)精神，发挥财政资金对金融资源的撬动和引导作用，制定并出台一系列具体的支持措施：(1)利用税收杠杆对涉农金融机构给予优惠，调动其支农积极性，降低“三农”贷款和农村小企业贷款的营业税率，减免此类业务收入的所得税，并对农村小额存款减免利息税；(2)鼓励各类金融机构在农村地区增设网点，并给予一次性补助，新型农村金融组织的所得税地方留成部分和营业税，财政给予50%的奖励；(3)充分利用财政资源鼓励金融机构加大对涉农领域的信贷投放，对于投放县域小企业和“三农”的贷款损失按金融机构当年发放小额贷款月均余额的5‰给予风险补偿；(4)对于金融机构涉农贷款新增额按不同地区奖励，如欠发达的苏北地区给予新增贷款额0.3‰奖励；(5)对于苏南经济发达地区的金融机构入股苏北经济落后地区的金融机构，财政将按股本金给予一定比例的一次性奖励；(6)对商业性贷款担保机构，农业项目担保额占业务总量50%以上的，财政将给予注册资本2%的一次性奖励。这样一系列的财政政策上的引导，目的是确保金融机构把从县域吸收的存款按一定比例投放当地，支持农业和农村经济发展。
2.政府出资设立农业贷款担保专项基金
抵押与担保可以在很大程度上克服信息不对称，并且降低银行所面临的逆向选择和道德风险问题，从而将违约损失降到最低。江苏省各级政府、农村金融机构积极参与创新贷款担保方式，探索由政府组建政策性的农村信用担保机构、以农村合作经济组织为中介以及农户之间的互助联保等多种方式。2007年6月18日，由苏州市政府全额出资，注册资金高达2亿元的苏州市农业担保有限公司正式挂牌，开启了让农民既“贷得到”又“贷得起”的新路径，其通过开展针对农村专业合作社授信、对农业龙头企业贷款等形式，探索解决农民抵押担保难的问题。在样本地区苏南县，地方政府在2000年就尝试建立县镇两级的农村贷款担保基金，为难以提供抵押与担保的农户以及涉农企业进行贷款担保。但由于担保基金只承担20%的经济风险，农信社按担保基金数额控制贷款额度，使该项措施没有达到预期设想，至今只发放贷款3566万元。2007年该县在农户担保基金的基础上建立农业贷款担保新机制：首先由财政局拨专款300万元设立农业贷款担保专项基金，将其存于农信社专款管理，并以后每年补充不少于200万元，以不断扩大农业贷款的规模；其次由县财政筹资，委托担保公司放大比例提供担保，努力扩大担保能力。政府、担保公司和县联社对农业贷款担保项目进行分层严格审查，加强担保项目实施情况的监管，风险出现后，政府与担保公司按3：7比例承担。此外，新机制还制定了《农业贷款担保操作办法》及《农业贷款保证金管理意见》，以法规的形式明确了各单位的职责。新机制真正将财政资金引入到担保体系之中，有效增强了农信社的放贷信心，且每年不断投入的财政资金使该基金具有很好的运营持续性；而与商业担保公司的合作一方面放大担保比例，另一方面利用其市场化的运作模式保证了财政资金的有效运作。
3.引入竞争机制，推进农村小额贷款组织试点，增加农村信贷资金供给
农村金融体系的发展与完善是促进资金回流农村的内在机制，但江苏大部分地区农村金融市场竞争不够，金融机构活力不足，农村信用合作社“一农”支“三农”的现象短时期内难以改观。以苏北县为例，2009年末该地区县以下网点91个，其中农村信用合作社35个，邮政储蓄银行33个，其他金融机构2个，农村信用合作社在信贷市场上处于几乎垄断的地位。目前，中国农业发展银行仍处改革之中，作用尚未得以充分发挥；国有商业银行比较关注县域经济发达的苏南地区，对苏北欠发达地区农村金融市场重视不够，业务延伸有限；股份制商业银行在农村地区网点稀少，农村金融体系的不合理性也是导致农村资金外流的一个重要原因。针对这一情况，江苏各地政府正在大力推进由省政府主导的农村小额贷款组织试点工作，坚持“只贷不存、服务三农、规范管理、风险可控”的试点原则，支持和鼓励更多的社会资金进入小额农贷领域；同时继续推进和深化全省农村信用合作社改革，巩固以县(市)一级法人为基础的农村合作金融管理体制，保证农村信用合作社支农资金的稳定供给，加大对“三农”的信贷投入。
四、完善农村资金回流机制的对策建议
1.充分发挥经济杠杆作用，引导信贷资金回流农村
经济杠杆作为调节经济的工具，对社会资金具有一定的引导作用：(1)发挥税收杠杆的引导作用，通过税收等优惠政策，引导金融机构增加对农村的资金投入，鼓励农村金融机构发放贷款；(2)发挥财政职能，建立以财政贴息为主，财政补助、以奖代补等多种手段为补充的财政支持制度体系，用少量的财政补贴引导金融资本流向农业和农村；(3)发挥资金价格的调节作用，推进农村利率市场化，引导信贷资金回流农村。
2.构建和完善多元化的、分工合理的农村金融体系，增加农村信贷资金投放
继续加强农村金融体制改革，进一步推广设立新型农村金融机构，着力完善多层次、广覆盖、防风险、可持续的农村金融组织体系，建立现代农村金融制度，鼓励和支持农村金融服务创新，培育竞争性的农村金融市场：(1)继续推进和深化全省农村信用合作社改革，巩固以县(市)一级法人为基础的农村合作金融管理体制，保证农村信用合作社支农资金的稳定供给，加大对“三农”的信贷投入；(2)同时继续推进政府主导的农村小额贷款组织试点工作，支持和鼓励更多的社会资金进入小额农贷领域；(3)探索苏南农村商业银行参股苏北、苏中农村合作金融机构，尤其是经济薄弱地区经营发展困难的农村合作金融机构，引导信贷资金向农村地区尤其是经济欠发达地区流动；(4)继续推广新型农村金融机构的建立，加快推进农村资金互助合作社、村镇银行等新型农村金融机构的建立；(5)鼓励农业和农村企业利用资本市场筹集资金，在政策上支持符合条件的农业和农村企业上市融资，鼓励农业和农村企业利用资本市场进行资产重组等。
3.进一步建立并完善风险防范以及风险补偿机制
优化农村金融生态环境，为农村资金回流营造良好的外部环境：(1)政府应加强对金融服务“三农”发展的组织引导和政策协调，为农村金融改革和发展创造良好的外部环境。加强农村信用体系建设，推进信用户、信用村、信用乡镇、金融生态县的创建工作，对信用农户实行贷款优先、简化手续、额度放宽、利率优惠的政策；(2)全力支持基层商业银行和农信社保全和维护债权，对有意逃避金融债务的企业和个人实行通报、停贷等联手制裁措施直至追究其法律责任；(3)加强金融知识的宣传和普及，营造良好的金融生态环境，为农村的资金回流创造良好的社会环境；(4)尽快出台《集体土地使用权流转管理办法》和《集体土地使用权抵押贷款试行办法》，创新抵押担保方式，解决农村金融市场抵押担保不足的问题。推行财政、龙头企业、农户、担保公司等多方参与的信贷担保模式，降低信贷风险；(5)建立“三农”信贷投入的风险补偿机制，分散金融机构农业贷款的风险，激励其增加贷款投放；(6)加快发展农业保险，分散农村信贷风险，从而减轻农户由于自然条件和生产波动而造成的信贷风险，增强农村金融机构发放农业贷款的意愿，在一定程度上缓解农民由于缺乏合适的抵押品而面临的信贷约束问题。
4.制定《社区再投资法》，建立农村社区再投资制度
由于商业性金融机构的逐利性使得农村的金融需求难以依靠市场机制得到满足，因此，要引导农村资金回流以促进农村经济的发展，就有必要建立强制性的制度安排。社区再投资制度就是通过立法的形式明确金融机构的责任，必须为其经营业务所在社区提供金融支持和服务，以满足该社区的信贷需求。针对中国农村资金外流、信贷资金投入不足的情况，中国应借鉴国外实施社区再投资法的经验，通过立法的形式规定金融机构将从农村地区吸收的存款的一定比例投放到农业或涉农领域，支持农村经济的发展。同时鼓励农村金融机构开发相应的农村金融服务产品，并给予一定的税收和利率等方面的优惠政策。
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