高等教育改革中制度移植的“陷阱”——以德国引进教师绩效薪酬制和博士生课程为例，本文主要内容关键词为：德国论文,教育改革论文,为例论文,博士生论文,薪酬论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G649.1 文献标识码：A 文章编号：1674-5485(2009)05-0085-04
德国作为现代大学的发源地，一战前其大学一直是世界科学中心。然而，随着现代工业社会的发展，德国的高等教育发展显得较为滞后，逐渐失去了在世界上的领先地位，尤其是20世纪后期，科学技术迅猛发展，经济全球化、欧洲一体化和高等教育国际化进程不断加快，对德国的高等教育提出了严峻的挑战。2002年，德国联邦政府开始修订《高等教育纲领法》(HRG)，此举被认为是“引进更高效的激励机制来提高教育质量”[1]。2004年，整个德国公立高等教育改革的核心之一就是引进了教师绩效薪酬制和博士生课程，这显然是借鉴了美国一些颇有声望大学的做法，并且这些改革措施引发了不少争论，争论的核心就是这种跨国借鉴是否真能提高德国高等教育的竞争力。
一、美国和德国高等教育管理模式比较
从总体上看，美国和德国的高等教育管理体系分别了代表种不同的模式：市场模式和官僚模式。
（一）市场模式
美国的市场模式中，最主要的特征是政府对高等教育机构很少插手，而看不见的手——市场却普遍存在高等教育机构之间，并且发挥着不容小觑的作用。美国的大学拥有较大的自治权，例如可以自主选择不同家庭背景的学生，自主决定课程，从不同的渠道获得资金等。在美国，公立和私立高等教育机构并存，公立大学虽然接受来自政府庞大的教育拨款，但是仍然很少受到政府的约束。此外，公立大学不仅可以利用财政资源来支付教育成本或进行教育投资（例如成立基金），而且还可以积极地筹款，而这些来自非政府部门的资金已成为公立大学教育经费中的重要组成部分。
可见，美国的公立大学高度自治，在市场中和私立大学一起参与教育资源的完全竞争。这种竞争无疑导致了大学纷纷力求高质量的教学和科研来提升自己的竞争力，提升自己的排名，从而形成了教学质量、大学声誉、毕业生收入的高相关。一流大学培养的毕业生往往在社会各行业中收入较高并且拥有较高的影响力，成为商界、政界、学术界的领军人物。他们作为校友，可以为母校提供高额的直接捐款或者其他的资源。此外，校友的成就无疑会吸引企业界的投资目光，一方面促进了大学对企业的科研、培训服务，另一反面也增加了毕业生的就业机会。正如罗伯特·法兰克(Robert Frank)和菲利普·库克(Phillip Cook)所指出的：“这表明一所大学在公众眼中的教育质量和它的教师、学生、校友密切相关。不论大学通过何种方式来提高质量，都会更吸引最好的学生和教师，而这反过来又提高了该大学的声誉。”[2]
这种市场竞争机制使得美国的高等教育机构成为一种分层的等级体系，被高登·温斯顿(Gordon Winston)称之为“等级制教育市场”[3]。不同层级或等级中的高等教育机构都积极地关注这一部分的教育市场，努力从其他竞争者中脱颖而出，争取提高自己的教育质量来满足作为消费者的学生、企业主以及资助者的要求。
（二）官僚模式
和美国模式最大的不同是，德国的“官僚模式”强调政府对高等教育机构实行高度管理，高等教育机构之间极少存在市场竞争。根据联邦德国的宪法《基本法》，各州教育部代表国家实施教育。对德国的公立大学而言，政府作为举办者和管理者，首先通过行使对大学重大事务、经费使用和人事管理的最终决定权，对大学进行管理。按照法律，德国大学的所有重大事务都要通过政府教育部门的认可；经费完全由政府提供，使用则完全按政府做出的预算执行，大学本身不能更改；大学教授作为公务员，其数量以及具体人选最终由政府来决定。其次，政府通过委派学监或校务长，代表政府对大学进行管理。委派人员对大学执行政府决定的情况进行直接监督，甚至对学校的一些具体事务也进行管理，他们直接对政府负责，不受大学的节制。[4]这种“双管制”使得德国公立大学在坚持学术自治的同时，始终处于和国家行政管理复杂和微妙的关系中。德国公立大学在财政上很大程度上依赖于政府投入，任何向学生收取的费用都由政府决定，而不是通过市场机制，并且由政府监督教育资金的使用情况，因此市场的角色完全由政府管理者所取代。
相对而言，德国政府对私立高校的控制不像公立高校那样严格，在很多方面和美国的私立高等教育机构相似。但是，德国大学的主体是国立高校，私立高校只占很小的比例，而且大多集中在商业领域，因而并没有改变德国高等教育管理官僚模式的性质。
如果说美国的市场机制决定了美国高校的声誉和地位完全取决于它们的教育质量，那么在官僚模式中，一所高等教育机构的科研、财政、教师的待遇以及是否维持都由政府决定，同样该机构的类型和质量也都是由政府预先设定的，因而在德国高等教育总体上是整齐划一的，分为两种高等教育机构类型：大学(universit
ten)和高等专科学校(fachhochschulen)，高等专科学校提供比大学更短更实际的教学，并且不提供博士层次的教育。
在这种官僚模式下，政府的政策主要是保证大学和高等专科学校层次中每所学校的一致性和平等性，因而和美国大学之间的竞争和等级分化不同，正如尤尔根·恩德斯(Jürgen Enders)和乌利希·泰胥(Ulrich Teichle)所说：“德国大学在教学质量以及科研活动上被认为相当的统一。”[5]
二、德国借鉴美国的高等教育改革
（一）绩效激励制
在美国的市场模式中，因为高等教育机构的声誉和资金取决于它们的教育质量，因此不仅要挑选优秀的生源，而且要致力于提高师资队伍的质量，于是高等教育机构的竞争一定程度上就转变为优秀师资的竞争，于是绩效激励制就应运而生。在美国，教师的薪酬主要包括工资和奖金，在市场模式中，大学可以自主决定教师的薪酬，尤其是给予那些在科研和教学中业绩突出或者在商业企业、政府机构中进行咨询工作的教师特别的奖励。事实上，教师个人的薪酬不仅反映了教师个人的价值，而且也反映了教师所在的学校或院系的价值。因为越是著名的大学越是容易获得捐赠，并提供更有利的教学、科研、工作待遇来吸引最优秀的师资；同理，最优秀的师资也会被该领域中最著名的大学所吸引。
在衡量教师的绩效时，科研工作可以用量化的指标来衡量，但是高质量的教学体现为毕业生在其职业生涯中的表现，这就存在一个评价的时间滞后问题，教师的某些成果无法马上进行衡量，因此长期的薪酬必须有短期的浮动，而非一成不变。在美国不同等级的大学中教授的薪酬差距很大。与此同时，为了避免“搭便车”现象，美国大学中普遍实行“非升即走”政策，一位教师要获得终身教授的职位需要通过一系列不同阶段的竞赛才能获得。在每一个阶段只有“胜利者”才能得到升迁，“失败者”不得不离开高校或者获得比终身教授地位低的职位。
（二）德国的教师薪酬制度改革
按照德国《高等学校总法》的规定，高校正式教师只有教授。教授分为三类，即通常所说的C2、C3、C4。C4教授级别最高，只有在大学或某些艺术院校才设，被称为“大学教授”、“正教授”或“讲座主持人”。高等专科学校只设C2和C3教授。由于德国教师的身份为公务员，所以实行的薪酬制度带有明显的“铁饭碗”特征。德国教授C级工资分为15档次，主要由基本工资、工龄工资和家庭补贴三个基本部分构成，各个部分均与工作业绩无关，尤其是工龄工资，每两年自动晋升一档。其中，约占教授总数35%的C4级教授可以通过与学校的谈判而获得特殊职位津贴，而其他65%的大学教授只能通过工龄的增长来增加薪酬收入。
从上可见，德国高校原有的教师薪酬制度并不考虑教师的工作量，也不考虑教师个人的业绩，因缺少竞争引起的惰性和不思进取，造成了教授学术水平停滞不前、创新意识不强、吸引力减弱等问题，已经受到各方面的批评。于是，德国政府进行了教师薪酬制度改革，把薪酬分为固定工资和短期奖金两部分，取消了原先每两年晋升一档工资的做法，取消了教授享受的与聘任和延聘有关的津贴。教师的薪酬由三部分构成：一是给予招聘的教师以长期的固定工资；二是给予在大学担任某项职责的教师短期奖金；三是给予在教学和科研中有突出业绩的教师短期奖金。其中后两项是新加的内容。
从德国对高校教师薪酬改革措施中不难发现，德国以业绩为导向，将教师的工作成绩和实际贡献、教师的岗位职责和薪酬水平挂钩，是引入了美国市场模式中的竞争与效率的理念，希望激发学术人员的积极性。然而，问题是这一奖金体系在缺乏市场因素下是否有效？例如第三项奖金，和以往按照资历的长短来决定工资水平不同，新方案中要求奖金和教师的教学业绩和科研成果相挂钩。这些奖金是由高等教育机构自己分发，这就意味着是校长或院长制定绩效奖金的标准并决定授予的人选。然而，和美国大学不同的是，德国高等教育管理体系缺乏市场的角色，校长和院长并没有任何市场反馈信息，那么校长和院长该如何确定给他们的教师多少激励性的奖金？更为重要的是，虽然改革强调了竞争、业绩和效率的价值取向，但是和美国大学最大的不同是，德国的公立大学只能从政府投入中获得资金，如果教师的行为（业绩）并不影响学校的财政收入，那么为何要对教师的业绩进行衡量？
德国移植了缺乏市场角色却以市场为导向的教师薪酬制度，而且也没有明确衡量教师业绩的标准。在这种情况下，由于教学质量并不影响高等教育机构所能获得的资源，从而使得激励作用最终难以落到实处。当然，也不能否认校长和院长会制定“合适”的评价教师业绩的标准并且致力于提高他们高等教育机构的声誉，但是他们这样做并非是因为制度设计的驱动力，而是出于他们的主观愿望。如果一项制度是建立于人的主观愿望之上，那么这项改革无疑缺乏必要性。
根据2002年的《高等教育纲领法》，为了保证改革的公平性，规定无论是在大学还是在高等专科学校，只要担任同样等级的职业，其基本工资级别也将保持相同。同时，个人奖金则由各大学、院系所决定。这实际上意味着教师的综合薪酬是由大学具体操作的，并且归根到底是教师所在的院系所决定的。由于改革坚持政府投入财政总量不变的原则，即在不增加各州财政负担的前提下，如果付给个别教授超过平均工资水平的薪酬，应以适当降低其他个别教授的工资水平为条件。因此，德国大学的院系在招聘新教师上产生矛盾：当招聘一位原先在其他高等教育机构中薪酬已经很高的教授后，就会很快用完院系在这方面的可用奖金，从而对做出这些招聘决策的教授而言，他们自身的收入受到了影响，这一矛盾使得改革面临着夭折的危险。
（三）博士生教育的改革
德国的博士生培养模式一直是传统的“学徒式”，相比其他许多国家，博士生在德国大学的训练是相当漫长和结构松散的。在科学技术飞速发展，各发达国家在经济、科技和教育方面的竞争日趋激烈的新形势下，这种培养方式越来越暴露出明显的不足。于是，2002年的改革将德国博士生教育分为三部分：课程、研究训练和撰写博士论文。对于博士生的指导和教学将由该系的教师分担。而且，博士生培养的教育费用通过给予博士生的资助来支付，而不是通过原先将博士生任命为助教的方式。
不可否认，原先的学徒关系中教授和他们助教之间的私人关系限制了年轻研究者的独立、个人研究的兴趣，因而这一改革有助于减低教授个人的权威，从总体上提高博士教育的质量。只是，这种改革是否能适应德国的高等教育体系。自20世纪50年代以来，由于受到经济与社会发展对高层次人才需求的刺激，德国的博士生教育一直保持着稳定发展的势头，1992年大约有63000名博士生，到2001年，比1992年增加了约4800名博士生[6]。在德国，博士生的培养并不仅仅是为有志于从事学术的人员提供基本的科研教育，也是为那些有才能并要求展现他们特殊才华的毕业生提供一种上升渠道。调查发现，在德国每个州100强企业中，58.5%的董事拥有博士学位。相比之下，美国企业中的5.5%首席执行官(CEO)拥有博士学位，在法国这一比例只为4.1%[7]。可见，“学徒式”培养的博士生在企业界拥有良好的声誉，大多数企业界人士认为博士在专业知识、分析能力和开创能力方面有明显的优势。
不过，在引入正式的博士生课程之后，就会减轻教授（导师）个人对博士毕业生进入劳动力市场的影响，反过来也相应减轻了博士毕业生对教授个人声誉的影响。这就带来了问题：对于教授而言，出于何种动力会去继续严格地挑选、管理、培养博士生？对于雇主而言，以往是因为教授只会选择那些才华出众的博士生做助教，所以看重博士生，那么现在又根据什么来继续看重毕业生的博士学位？根据新的改革措施，德国博士生的培养成为一个系（所）或者说是一个教授群体的职责。为了能有效地激励教授或教授群体提高博士生教育的质量，就势必要求教师（个人或集体）和博士毕业生的成功相挂钩。如果缺乏这一机制，那么博士生培养的改革就会显得十分薄弱和困难。但到目前为此，德国还没有建立起这样一个激励机制，这就导致了在博士生教育中引入正式课程反而降低了博士学位原先在就业市场上的含金量。
正如前面所说，德国的官僚模式使得教授的薪酬、声誉并不和自己所在大学、系所存在高相关，当教授对他们所在的大学、系所的声誉不感兴趣的时候，那么正式的博士生课程计划可能并不能促使教授个人投入过多的精力。博士生的选择、指导和管理都由教授团体来共同完成，虽然在逻辑上会减低教授个人的声誉，但是对于重视科研的教授而言，他们会更愿意去指导博士生，因为合作研究对他们更有利。值得注意的是，改革后的博士生教育培养的毕业生将和以往不同。在正式的博士生课程计划中获得博士学位的毕业生表明了其在某个特殊领域中拥有高级的研究能力。但是，更多的博士学位申请者对于发展自己的总体才能更为感兴趣，他们更愿意在商业或公共管理部门中而不是在高等教育机构的科研和教学中发展职业生涯。这在一定程度上对博士学位的吸引力带来了冲击。
三、德国高等教育改革的启示
从上述分析可见，虽然向先进国家借鉴成功经验已经成为各国政府面对高等教育国际竞争的普遍举措，但是如果只是从他国教育体系中孤立地移植某种制度是有“陷阱”的。对于后发国家而言，制度移植是现代制度构建的一种重要方式，向发达国家学习，可以超越发达国家，实现跨越式发展。然而，一定的制度总是植根于相应的环境中，正如新制度主义者所强调的，制度是内生的，其形态和运行是由产生和存在的环境与条件决定的。移植的制度是外生的，必然遇到与本土环境以及既有的内生制度如何“耦合”的问题。一方面，从外部不同环境中移植的制度在本土环境中往往会产生不同的结果；另一方面，因为引入了新制度，作为一种新因素往往会导致既有制度环境中其他相关因素的改变。因此，如果陷入了制度移植的“陷阱”，那么这些所谓的先进制度充其量也只能停留在各种法律文本之上，导致排异反应，无法被有效地实践。
从德国2002年的高等教育改革来看，向美国借鉴竞争与效率的制度初衷是促进教师提高教学和科研质量。然而，这些改革很可能产生消极的影响。德国引入了教师的绩效激励薪酬制，由于其教师个人业绩和所在高等教育机构的声誉以及资源之间缺乏清晰的关联，这可能导致教师工作的平庸性。博士生教育中将学徒制转变为正式的博士生课程，从而改变了德国博士学位的含义。于是，才能出众的学生可能不会很积极地追求博士学位，雇主也不再将博士学位视为招聘的一大重要标准。
不论是德国模式还是美国模式，之所以成功都是因为它们均深深扎根于本国的文化和教育传统，不完善之处固然有改革的需要，但是对于任何国家而言，改革的方式并不是一味地互相趋同，简单地移植已经取得成功的制度，而是要从制度所依存的环境出发，从本国的国情出发，解决好本土环境和外来制度之间的耦合问题。
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