美国反垄断政策的演进及对我国的启示，本文主要内容关键词为：美国论文,启示论文,反垄断论文,政策论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〖中国分类号〗F13/17 〖文献标识码〗A 〖本章编号〗1000-6052(2008)01-0042-04
美国是最早实行反垄断政策的国家之一，是反垄断法的发源地。美国反垄断法由基础性法规和补充性法规等成文法及其判例法所构成。反垄断法律和联邦贸易委员会共同构成美国的反垄断法律制度体系。这一系列旨在维护公平竞争和市场秩序的法律文件不仅被公认为是世界反垄断法的鼻祖，而且在一定意义上开创了美国成文法的先河，奠定了反垄断立法的成文法模式。然而，作为反垄断法发源地的美国，经济学界包括美联储等管理部门却开始对反垄断政策进行反思并提出批评，加里·贝克、米尔顿·弗里德曼等知名经济学家对美国一百年来的反垄断立法尤其是司法实践持严厉的批评甚至否定态度。美联储前任主席艾伦·格林斯潘也曾如此评价美国的反垄断制度：“反垄断领域充满了混乱、自相矛盾和司法上的吹毛求疵，我不得不说，整个反垄断制度都需要予以彻底检讨”[1]。
一、美国反垄断政策的演进历程
19世纪下半叶，美国资本主义自由竞争发展到了顶峰，垄断行为引起公众的反感和恐惧。为了避免因个别垄断资本的过分膨胀及滥用支配市场的优势地位而激化资本主义时期的各种基本矛盾，维护公平竞争，保持资本主义经济竞争的有效性和充分活力，美国国会在1890年通过了第一部反垄断法，即《谢尔曼法》。以此为标志性起点，反垄断在美国已经有110多年的历史。从反垄断经济学的理论观点创新与反垄断实践创新之间互动的角度，可以将美国反垄断政策的演进历程分为以下5个阶段[2]：
1.1890-1913年，反垄断政策的早期阶段。在《谢尔曼法》通过以后相当长的一段时间内，反垄断的案件很少，部分原因在于该法的语言过于简单，条文规定过于原则化，法律解释伸缩性较大，在实际中缺乏可操作性。进入20世纪初期，西奥多·罗斯福总统和威廉·塔夫脱总统比较认真地执行了反垄断法，使得反垄断的基本程序和审判框架逐步形成。
2.1914-1935年，反垄断政策体系化阶段。1914年美国国会颁布了《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》，标志着美国反垄断的法律制度基本形成。《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》列举了一系列限制竞争的商业行为，使得反垄断政策得以进一步发展并具有一定的可操作性。1914年依据《联邦贸易委员会法》成立了专门的反垄断执行机构——联邦贸易委员会(FTC)，它与1903年成立的司法部反垄断局(DOJ)一起，成为美国反垄断政策的实施组织[3]。至此，美国的反垄断政策体系初步形成。
3.1936-1972年，反垄断力度逐步加大的阶段。这一时期，美国国会针对反垄断实践中出现的新问题，加强了对反垄断法的完善和补充，出台了一系列的单行法规、指南和判例等辅助性法规，形成了一套比较完备的反垄断政策体系。同时，经济理论及其分析方法在反垄断的判决中起着越来越重要的作用，经济学分析逐渐替代了原先的法律传统标准。特别是20世纪30-40年代出现的哈佛学派对美国反垄断政策产生了较大影响，其结构主义主张使得美国政府加大了反垄断的力度，扩大了反垄断政策的适用范围。在20世纪50年代左右，美国出现了新一轮的反垄断高潮，尤其是在共和党执政期间，政府加大了反垄断力度，扩大了反垄断政策的适用范围。
4.1973-1991年，反垄断政策逐步放松的阶段。20世纪70年代，芝加哥学派逐渐取代了哈佛学派成为影响政府决策的主流经济理论。受芝加哥学派等新自由主义经济学的影响，美国政府开始审慎对待反垄断政策，并逐步消除反垄断中的教条主义倾向，更加关注垄断行为对经济效率的影响。与此同时，美国政府开始实行对私人企业放松管制的政策，对企业兼并行为的控制明显放松，使得美国出现了新一轮的兼并浪潮。
5.1992年以后，反垄断政策实施弹性进一步加大的阶段。随着新经济现象的出现、经济全球化趋势的加快和美国所处的国际竞争环境的变化，美国的反垄断政策的弹性进一步加大，对大企业的反垄断制裁更加谨慎。20世纪90年代以来，在国际上实施反垄断政策国家的数量明显增加的同时，美国国内却出现了反对反垄断政策的呼声。随着美国企业在国际市场上竞争能力的下降，一部分代表大企业利益的经济学家认为，企业在国际市场的竞争取决于是否拥有新技术，能否开发新产品，而开拓新技术需要巨额资金，只有实力雄厚的大公司才能拥有数量可观的资金。为了保护企业创新的积极性、保持美国大企业在国际竞争中的优势地位，就应反对反垄断政策。
二、美国反垄断政策价值目标的演变
从历史的角度看，美国反垄断政策目标经历了从保护经济自由、机会均等和消费者利益到保护中小企业的合理竞争再到维护经济效率这一变化过程。美国反垄断政策目标演变的基本动力是美国社会经济条件和国际环境的变化，经济学思潮在这一演变中扮演了积极的促进角色。美国反垄断政策价值目标的演变可以分为三大阶段：第一阶段，19世纪末至20世纪30年代，反垄断政策所追求的价值目标主要是保护竞争者的平等地位和经济自由，以图巩固其民主政治的经济基础。第二阶段，20世纪40年代至60年代末期，推行并维护竞争成为反垄断法的价值目标。由于受20世纪30年代经济危机、凯恩斯主义经济学和哈佛学派“结构—行为—绩效”理论的影响，美国反垄断政策试图通过控制市场结构来达到遏制垄断、保护竞争的目的，维护竞争机制成为其核心价值。这一价值目标既体现在反垄断的司法实践中，也体现在这一时期出台的一系列单行法规、指南和判例等辅助性法规中。第三阶段，20世纪70年代以来，提高经济效益、追求资源的有效利用成为美国反垄断法的价值目标。20世纪70年代以来，美国经济的国际竞争力有所削弱，面对来自日本、欧共体国家的挑战和世界经济一体化、新技术革命的影响。同时，芝加哥学派取代哈佛学派成为影响政府决策的主流经济理论，对美国反垄断政策价值目标的演变也产生了较大影响。
三、美国反垄断政策中违法判定原则的演进
在美国反垄断法的实践中，最高法院确立了两项违法判定原则，即本身违法原则和合理原则。本身违法原则的基本含义是，某些损害竞争的行为已被司法判例确定为本身就是违法的，无需通过对其它因素的考察去判断，如固定价格、限制产量或划分市场的协议，以及联合抵制等行为，都被司法判例确定为本身违法行为。这些行为对竞争的损害作用是很明确的，一般不会因其它因素的影响而有实质性的变化，所以无需加以证明。合理原则要求对于某些对竞争限制比较模糊的行为是否构成违法行为，必须在慎重考察企业行为的意图、行为方式及行为后果等因素后，才能做出判断；只有企业存在谋求垄断的意图，并通过不属于“经济发展的正常方式”实现了目的，造成了对竞争的实质性限制的情况下，其行为才构成违法，否则就是合理的行为。本身违法原则简单明了、可操作性强，体现了反垄断法的严格性。合理原则体现了反垄断法的灵活性，给法官的判决提供了较大的自由发挥的空间。
在20世纪70年代末以前，美国反垄断法适用原则一直在本身违法原则和合理原则之间动摇不定。总的来说，本身违法原则和合理原则在绝大多数时间内是并存的，但在适用上却不时有所侧重，要么适用简单易行的本身违法原则，要么适用繁琐复杂的合理原则：1890-1913年以本身违法原则为主导；1914-1935年以合理原则为主导；1936-1972年，以结构主义为基础，本身违法原则又开始占据上风。20世纪70年代末以后，反垄断法适用开始趋于宽松，本身违法原则的适用范围有所减少，灵活的合理原则适用增多，并且在反垄断政策的实施中，法院开始不再明确区分这两个原则，而是同时考虑这两个原则，逐步实现了由二元判定模式向一元序列判定模式的转变。
美国反垄断违法判定原则虽然在实践中不断调整，具体案件的处理也各不相同，但其维护有效竞争、追求社会整体利益的基本目标却一直贯穿始终，并遵循了以下主要原则：(1)反垄断的目的是保护市场的有效竞争性和消费者的利益；(2)判断垄断的标准不是以企业规模大小来决定的，关键要看是否滥用了市场力量；(3)在执行反垄断法时，美国政府还是以国家利益为重，为了提高美国企业在全球的竞争力，充分考虑大型企业的重组和并购行为对整个国民经济的影响。
四、美国反垄断政策理论基础的演进
反垄断既是一个法律问题，也是一个经济问题，反垄断政策的演进既适应司法实践和环境变化需要，也深受经济学理论影响。
1.新古典竞争理论及其反垄断主张。新古典竞争理论认为，垄断会导致资源配置的低效率和社会福利的“无谓损失”(Deadweight Loss,DWL)，压制竞争功能的发挥，影响市场机制的运转，因而垄断是一个应该被反对和控制的事物。美国早期的反垄断政策正是在新古典竞争理论的影响下制定和修改的，并且新古典竞争理论崇尚自由竞争的反垄断主张一直影响着美国反垄断政策的演进。
2.哈佛学派及其反垄断政策。哈佛学派认为市场结构可以解释或决定企业在市场上的特定行为，而市场绩效又往往是企业行为作用的结果，寡占的市场结构会产生寡占的市场行为，进而导致不良的市场绩效，特别是资源配置的非效率。因而主张反垄断政策首先应着眼于形成和维护有效竞争的市场结构，并对经济生活中的垄断和寡占采取规制政策，这样才有利于取得更高的经济效率。由于哈佛学派将控制市场中企业数量的多寡即市场结构规制作为分析重点，因此被称为“结构主义者”。哈佛学派的这种结构主义主张对二战后美国反垄断政策的实施和强化产生了重大影响。
3.芝加哥学派及其反垄断政策。芝加哥学派认为，生产日益集中在大企业手中有利于提高规模经济效益和生产效率，大公司的高利润完全可能是经营活动高效率的结果，而与市场垄断势力无关。主张放松反垄断管制，以经济效率作为反垄断立法的目的和反垄断的标准，反垄断政策的重点应是对企业的市场行为进行干预，其中主要是对卡特尔等企业间价格协调行为和分配市场的串谋行为实行禁止和控制，因为这些市场行为限制产出而未能提高生产效率，从而损害了消费者的福利。美国在20世纪70年代之后逐渐明确了反垄断的核心目标是经济效率。到上世纪80年代初里根政府执政时期，芝加哥学派已取代哈佛学派成为美国反垄断政策的主流理论。
4.新产业组织学派及其反垄断政策。针对哈佛学派SCP范式的缺陷，新产业组织学派建立了双向、动态的研究框架，重视不完全信息条件下市场行为的研究，在此基础上产生了一系列新的理论研究成果，其中最具代表性的是可竞争市场理论、策略性行为理论、产品差别化理论和不确定性理论，这些理论为反垄断政策提供了更科学的经济分析基础。新产业组织学派认为，垄断结构不一定导致垄断行为，从而也就不一定损害消费者利益。因此，反垄断实施机构应把调查重点从商业行为的结构效应转移到商业行为对经济效益和消费者福利的影响上，这就增加了反垄断的难度，反垄断的程序也变得更加繁琐。20世纪80年代以来，在新产业组织学派的影响下，美国反垄断政策的目标有了潜移默化的变化，主要目标取向由过去的保护消费者利益，逐渐转移到提高市场效率（包括静态效率和动态效率），在效率优先的前提下兼顾保护消费者利益。按照可竞争市场理论，只要市场是可竞争的，少数几家大企业纵向或横向兼并，并不损害市场效率和消费者利益，政府的竞争政策应该重视是否存在充分的潜在竞争压力，而不必匆忙进行反垄断起诉。确保潜在竞争压力存在的关键是要尽可能降低沉没成本，因而他们主张一方面积极研究能够减少沉没成本的新技术和新工艺，另一方面要排除一切人为的不必要的进入和退出壁垒。
五、结论与启示
美国反垄断政策110多年来的演进历程表明，“常中有变、变中有常”是美国反垄断法的鲜明特点。美国反垄断政策的实施与经济政策的执行密切相关，也与是共和党执政还是民主党执政有很大关系，共和党对反垄断法的执行相对严格，民主党则比较宽松。美国反垄断法的政策目标经历了一个由政治目标为主到经济目标为主、直到走向突出经济效率目标的演变过程。这一演变的基本动力是美国社会经济条件和国际环境的变化，经济学思潮在这一演变中也扮演了积极的促进角色。随着经济全球化步伐的加快、新经济现象的发展和新自由主义经济学思潮的兴起，为了突出国家利益，保护竞争和创新，提高经济效率，增强本国企业国际竞争力，美国反垄断政策逐渐放松了对垄断的规制力度，反垄断政策实施的弹性进一步加大。随着美国反垄断政策目标的变化，反垄断政策的控制重点也在不断发生变化，出现了“控制行为→控制结构与行为→控制结构→控制行为”的演进轨迹。在现有的法律法规框架下，在政府意志和有关经济理论的影响下，美国的反垄断政策将继续趋于宽松，而经济分析和合理原则也将继续作为主导性的法庭裁定方法，进一步发挥其在保护创新与促进效率提高上的作用。应该说，美国反垄断政策在美国经济发展中起到了不可替代的作用，新自由主义经济学家们将美国国际竞争力的下降归咎于反垄断政策的实施，既不客观，也有失公允。
回顾和反思美国反垄断政策的演进历程，对中国制定和实施反垄断政策具有一定的借鉴意义和启示作用。
1.尽快出台《反垄断法》，完善反垄断政策体系。目前，全球实施反垄断政策的国家总数已经超过80个。作为正在与国际规则接轨的市场经济大国，中国也需要自己的《反垄断法》。《反垄断法》的制定既要关注世界各国反垄断政策的发展动态，借鉴国外立法经验，又需正视我国经济规模、技术发展的现状和我国的宏观经济目标，以及市场体制和政治体制的背景。转型时期，作为经济宪章的《反垄断法》，至少要能够协调和处理以下三个层次的关系：一要调整市场竞争主体之间的市场竞争关系；二是它必须界定经济领域内国家和市场主体间的经济关系；三是它还应界定中央政府和地方政府以及地方政府之间在经济活动中发生的关系。
2.反垄断政策的价值目标是保护公平竞争和社会整体效益，实现实质公平。转型时期，我国的反垄断政策的价值目标应在坚持核心价值目标的基础上保持一定的多元性，既要保护公平竞争，形成良好的市场环境，又要追求资源的有效利用，提高经济效率，实现实质公平。在经济和体制转型的不同阶段，反垄断政策的价值目标应有所偏重：转型前期，由于行政性垄断行为的广泛存在，反垄断的主要目标应偏重于打破行政垄断和其他限制竞争的行为，保护公平竞争，形成良好的市场竞争环境和全国统一大市场；转型后期，追求资源的有效利用，提高经济效率，增强产业国际竞争力，应是反垄断政策的主要目标[4]。反垄断政策所追求的实质公平是指，通过对垄断和限制竞争行为的规制，从而维护正常的竞争秩序，保护消费者的利益，保护中小企业生存和发展的权利，实现社会整体效率的最大化，实现社会财富最大化。
3.反垄断的违法判定原则的选择要区分经济性垄断和行政性垄断。我国现实经济生活中，存在着行政性垄断和经济性垄断两种类型的垄断现象。行政性垄断是我国经济转轨时期的特有产物，在现阶段占有主要地位，主要表现为横向的地区垄断和纵向的行业垄断。无论是横向的地区垄断，还是纵向的行业垄断，都是通过行政权力人为地建立市场壁垒，削弱或限制竞争，严重影响了资源的优化配置，阻碍了我国统一大市场的形成和经济的发展。而经济性垄断目前在我国只是“次要的或潜在的因素”，且带有较强的行政色彩。因此，在反垄断违法判定原则的选择时要区分经济性垄断和行政性垄断。现阶段，反垄断政策把反行政性垄断作为基本任务是题中应有之义。至于经济垄断，情形较为复杂。适度的经济垄断可充分利用规模经济、减少市场交易费用，充分利用企业管理、技术等经济资源，分散企业经营风险、降低成本，提高利润率，从而促进国内市场的有效竞争和提高企业的竞争力。因此，对于经济性垄断的违法判定，可使用合理原则，体现审慎性和灵活性[4]。
4.反垄断政策要保持稳定性和动态性的统一，做到与时俱进。美国反垄断政策在执法理念、实施准则、适用范围上随着时代的变迁而不断变化的做法，是值得我国在反垄断执法过程中借鉴的。在社会主义市场经济建立的初期，反垄断政策的实施要以稳定性为主，为普法、司法创造良好环境；随着市场经济体制的建立和完善、经济的发展、法制环境的改善和国际竞争环境的变化，反垄断政策在价值目标、判定原则、适用范围、严厉程度上也应进行适当调整，做到与时俱进。中国是转轨经济国家，反垄断政策的价值目标、判定原则和适用范围的动态变化，应综合考虑我国文明开化程度、政治民主化进程、经济发展水平、传统价值观念、公民法律意识、法官全面素质，以及世界主要国家反垄断政策国际化走势、世界经济一体化趋势等因素，在保持反垄断政策的延续性和稳定性的基础上，对其进行动态调整，使反垄断政策既适合我国国情，又能更好地与国际规则接轨。