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2002年7月1，香港特别行政区行政长官董建华宣布在特区政府推行“高官问责制”（the Principal Officials Accountability System）。目前，这一制度已经运行了整整两年时间。作为特区政府成立后香港政治—行政发展重要标志，它的成效、存在的问题及进一步的发展路向都令人关注。
一、“高官问责制”推行的动因与主要内容
分析“高官问责制”推行的背景和动因是正确解读这一新制度安排的必要条件。从政策科学的角度看，推行“高官问责制”的动因是，原有的制度安排不能满足新的行政环境对政策有效性和责任性的新要求。
（一）政府高级官员“文政相兼”的角色影响公共政策的有效性
在现代政治中，公共政策的制定和执行是相对分离的， “政治与政策或国家意志的表达相关，行政则与政策的执行相关。”[1]（P12）基于此，在西方国家，政府中负责或参与重大政治决策的主要官员，一般属于政治委任性质的政务官。主要官员以外只负责一般行政管理事务的人员，属于“文官”范畴，按照专门的公务员法规和程序加以任用和管理。但香港地区公务员制度的一个重要特点是政府的主要官员具有“文（官）政（务官）相兼”的特点，[2]（P93）那些负责或参与重大政治决策的主要官员，与其它仅负责一般行政事务的普通公务员一样，同属公务员范畴，按照公务员条款聘任，坚持职位常任、政治中立、专业性等原则，负责政策的制定、执行及推销，包办“行政”与“政治”工作。
香港公务员制度的这一特点“是英国对香港实行有效殖民统治的政治产物”，[3]（P231）它适合原先香港非选举政治和非政党政治条件下政府运作的实际需要，可以使政府的政治决策和行政管理一样，避免因主要官员调离政府而影响其管理的连续性。1997年香港特区成立以来，新的行政环境对政府政策的有效性提出了更高的要求。但是在公务员制度的这一特点有可能对政府政策的有效性产生消极影响。这是因为：第一，政府高级官员“文政相兼”的特点能否适应新的环境对政府决策的政治性要求？例如，如何解决政府高级官员的政策理念可能与行政长官的治港理念不相一致的矛盾？第二，主要通过公务员系统内部选拔任用的这些政府高级官员的专业素养能否适应公共政策的专业性要求？会不会出现外行领导内行的情况？第三，有香港学者指出，香港高层公务员“长期形成的一套封闭式的自主文化，……与社会大众脱节。”[4]也就是说，这些高级官员能否敏锐掌握并回应民意的诉求？第四，“文政相兼”的特点是否使得政府高级官员在政策制定和政策执行两个方面的角色不清，责任不明？
以上问题并不只是理论的假设。在实际的政策过程中， 政策的制定经常与民意诉求有一定的差距，政策的执行由于政府高级官员“没有跨部门的总体观念”，[5]常常会出现部门之间相互扯皮牵制、议而不决、决而不行的现象。行政长官董建华就承认，特区政府“在政策的落实方面，确实存在问题。”[6]这说明， 面对新的行政环境，特区政府需要加强主要官员在政策范畴承担的责任，确保政府可以更好地响应社会的诉求，不断提高政府政策的有效性，从而提高香港特区的全球竞争力。
（二）政府高级官员责任与权力的不对称影响公共政策的问责性
香港地区的公务员系统还有一个特点， 就是包括决策层的公务员具有较高的自主性。在港英时代，由于没有民主体制，香港的公务员不对民众负责，因此他们与民众（社会）具有隔离性。刘兆佳教授形象地说：“政府是浮在华人社会表面的，与很多其他的政府不同，香港政府并非建基于华人社会中某一社会阶级、某一地域群体或某一民族社群。因此，香港政府不时自炫自己为公共利益的唯一的维护者。”在另一个场合，他将这种官僚的自主性称之为“隔离的官僚政治”。[7]公务员系统的这一特点，可以使政府官僚不受社会利益集团的支配，按既定的计划和程序制定政策，有助于维持一个持续性的政策环境。但是，与这种自主性相伴而存的是公务员较少的问责性：“既然与社会隔离，那就难免不了解或不全然了解社会的需要；因此便难以因应社会经济的变化而作出政策调整……不须要对其过失向被统治者负责的；换言之，就是缺乏责任政治。”[8]（P87）这样，政府中的主要官员在制定和执行政策中享有极大的自主性（权力），但对他们的问责却和普通公务员一样。如果在政策过程中出现失误，他们仅仅承担行政系统内部的行政责任（主要是对公务员的行政处分），而不承担面向行政长官、市民和立法会的外部政治责任（如引咎辞职等）。
政府高级官员的上述不对称性导致行政长官责任大于权力的不对称性。 按照《基本法》的规定，行政长官对中央人民政府和香港特别行政区负责。其中，对香港特别行政区负责意味着对香港居民负责、对香港的社会稳定和经济发展负责、对立法机关负责。[9]（P240）也就是说，在政府外部， 是香港市民和立法机关向行政长官“问责”，行政长官承担着实际的政治责任。但另一方面，包括高级官员在内的所有政府公务员，都实行长俸聘任制，按照职位常任、政治中立等原则运行。这样，行政长官要向特别行政区市民和立法机关负责，但他没有与自己施政理念一致的“团队”，包括政府高级官员在内的公务员都可以对他的施政理念保持“中立”；行政长官是特区政府的首长，但他无权追究政府高级官员的政策失误责任。
这种权责不对称的结果是，一些社会反响强烈的政策失误，如机场大混乱、 公屋“短桩”丑闻等，虽引起市民强烈不满和严厉批评，但却没有高级官员为这些重大政策失误负责。因此，在香港政治—行政发展过程中需要解决的一个关键问题就是在符合《基本法》规定的前提下，进一步明确和强化行政长官领导特区、领导特区政府的地位和功能，使行政长官政治责任的实现有一个认同他的施政理念、服从他的领导，理念清晰，目标一致精英团队。
为了解决上述问题，行政长官在2000 年施政报告中就明确提出要研究和引入一套新的主要官员问责制度。2002年，他成功实现了连任后不久，就宣布推行高官问责制。这一新制度的主要内容是：（1）政府最高层官员由公务员身份转变为问责官员，直接向行政长官负责。（2）维持普通公务员的管理体制。普通公务员的聘任、调配、升迁和纪律处分等制度都会维持不变。（3 ）在问责局长和公务员之间设立类似西方公务员制度中的“常务次官”的“常任秘书长”。（4）明确政务司司长、财政司司长和律政司司长对行政长官的责任关系。等等。
二、“高官问责制”实施后的成效分析
从以上改革内容可以看出， “高官问责制”是在《基本法》所设定的框架内进行的行政体系内部的改革，不涉及宪制的改变。但它不是简单地将政府主要官员由公务员转变为问责官员，而是涉及到公共政策的信息获取、目标厘定、次序协调、推介执行等各个环节的制度安排，是香港特区公共政策体制一项重大发展。而且，它还是一项“帕累托”改进——制度变迁的有关各方都可以从新制度中获得收益。在近两年的实际运行中，这一制度在以下几个方面已经初见成效。
（一）拓宽了选拔和任用公共政策制定者的渠道，促进了政府的开放性
“高官问责制”的推行， 建立起了面向行政体系内外选拔任用政府高层官员的新机制。过去，由于殖民管治者的歧视限制，也由于一些人不愿意加入殖民政府，不少社会精英没有进入公务员队伍。同时，政府高级官员非公务员不得担任，而一旦成了公务员，一般都可以平平安安干到退休。新制度则打破了这种“进难出也难”的壁垒，问责官员全部脱离公务员建制，由行政长官从公务员体系内外挑选，如有因重大失职等错误，可以随时更换。这样，一批社会精英，如政治学者刘兆佳、财经专家梁锦绣松等社会人士得以乘“直通车”进入政府最高层施展才干；一批原来的公务员放弃终身制的“铁饭碗”，以更加负责的姿态迎接新职务的挑战。
（二）推动政府官员在政策过程中更加重视民意，提高了政策的回应性
在新制度下，问责官员有别于职位常任的公务员， 他们必须要为他们所制定的政策承担政治责任。这会促使他们更加重视民意，更体察民情和勇于面对市民大众，以政策绩效的赢取市民大众的信任和支持。从实施后的情况看，问责官员上任后，都能抽出相当时间与社会各阶层沟通，努力深入了解市民的期望，在各自的政策范畴内作出了比较迅速的响应，各自制定了符合市民诉求的《施政纲领》。因此，政府公共政策的回应性比以前有了较大的提高。
（三）加强了行政主导和政策团队合作，提高了政策的有效性
首先，以行政长官及所有问责官员为核心的行政会议，它的运作类似一个“内阁”形式，使政府进行推行政策时目标更明确，方向更一致，更加有效率，更加符合行政主导的原则。这种制度安排促进了政府在推行政策时更加善用资源，更顾及优先次序，因而，也更有效率和更负责任地为市民大众服务。其次，新的制度也会使主要官员及常务秘书长的工作清晰分开。主要官员负责政治及政策制订工作，常务秘书长及其它公务员则负责行政的工作，“掌舵”与“划桨”分工明确，各司其职，各负其责，从而提高政策的效能。
（四）基本厘清了政策制定者和政策执行者各自的角色， 维护了公务员体制的稳定性
在高官“问责制”正式出台前后， 香港社会各界普遍担心：这一制度会不会对一般公务员的稳定性、常任性以及他们的专业、中立和廉洁等等造成冲击？
从运行近两年的实践可以看出，特区政府的“问责制”是在确保公务员架构稳定、延续的大前提下，是在原有公务员制度上面增设了一个新制度。这种制度安排不仅使原有公务员体制的优点得以保留，更使公务员与政治之间的关系更加清晰了。首先，有了“高官问责制”，尽管政府面对不断增加的社会政治压力，需要做更多政治工作，公务员仍然能够专注地充当政策执行者、意见提供者的重要角色。其次，推行新制度后，公务员不需要向外解释政策及承担政治责任，更能保持公务员的政治中立性。第三，新的制度规定，公务员事务局局长必须从资深公务员中调任。由于公务员事务局长也是行政会议的正式成员，他不但会用公务员的角度参与所有政策的制定，在制定政策的过程中反映公务员的观点，同时，也能将决策的过程及考虑向有关的公务员和推销介绍，有助于政策在执行时能够得到公务员的理解和支持。
（五）没有增加行政长官的权力，但促进了其法定权力行使的有效性
如前所述，推行“高官问责制”的动因之一就是强化行政长官的领导，那么， “问责制”会不会使到行政长官大权独揽？根据《基本法》的规定，特区政府所有官员的权力，源于行政长官。行政长官如何调配权力，完全视乎他施政方面的需要。不难看出，“问责制”是对《基本法》已经赋予行政长官权限如何更好地行使作出的一种新的安排，没有“增加”行政长官的权限，更不存在行政长官“大权独揽”的问题。不仅如此，从制度设计我们还可以看出，在“问责制”下，行政长官还要向包括三位司长在内的问责官员下放权力，使问责官员在承担责任的同时，有充分的权力去制定、统筹和执行政策。另外，整个特区政制的制衡安排，包括对行政长官、对行政机关的制衡，完全没有因为实行“问责制”而有所减少，立法会仍然扮演制衡政府的独特和重要角色。
三、新制度存在的问题及进一步发展的路向
作为一项新的制度，“高官问责制”不可能尽善尽美。2003年发生的“7·1大游行”就清楚表明，“市民对政府施政有不满的地方，……与市民和立法会沟通的工作，仍需要进一步改善。”[10]行政长官董建华在2004年1 月立法会回答议员有关提问时也承认，高官问责制“还有许多需要改进的地方”。
综观近两年的运行，“高官问责制”还有以下问题有待注意和改进。（1）需要进一步改善问责官员与市民和立法会的沟通。《基本法》23条立法受挫事件说明，在政策制定过程中，政府对公众咨询还不足够。在政策的宣传和推广上，部分问责官员也缺乏足够的政策包装和推销的技巧。（2）政府制定政策的自主性可能会受到削弱。一些公共政策因为极少数人的游行抗议、少数传媒压力而不能及时实施。这说明，推行“高官问责制”后，政府政策容易受部分利益集团、新闻舆论、短期政治利益的影响，从而可能削弱了政策的质量。（3）政府政策可能会出现短期行为。由于政治任命的官员任期有限，为了尽快、尽量突出自己的表现，显示自己的“政绩”，可能在政策制定和执行中出现短期行为，忽视长期利益。（4 ）问责官员对社会负责与对行政长官负责之间的一致性需要关注。问责官员事实上是由行政长官
来选择任用，在对社会负责与对行政长官负责之间能否达成完全的一致呢？这是这一制度最容易遭到质疑的问题。（5）“问责”的标准需要进一步明确。 虽然特区政府制定了《问责主要官员守则》，但一方面，这些标准还不够清晰明确，容易为人诟病；另一方面，由于问责官员是由行政长官自己物色选拔而且是直接对自己负责的，行政长官如何具体把握“问责”的尺度也有待改善。例如，《守则》规定“主要官员须时刻严守个人操守和品格的最高标准。”因为“购车事件”，行政长官向前财政司司长梁锦松发出正式批评，梁锦松接受了批评并向公众致歉，但仍然为舆论不接受，最后辞职。这件事情表明，在梁锦松作为问责官员究竟应当承担什么样的责任问题上，行政长官、部分立法会议员、部分传媒及公众都有不同的看法，容易引起社会争议。
我们认为，根据以上问题， 特区政府应该进一步完善“高官问责制”的配套制度建设，理顺问责官员与前后左右的各种责任关系；通过加强问责文化建设大力提高官员的问责意识；检讨和完善问责官员的利益申报制度；建立健全特区政府与各政党、各主要界别、传媒及舆论领袖的定期沟通会晤机制；积极开放议政渠道，使政府与市民保持联系的管道和方式更加有效，等等。
根据《基本法》的规定，香港特区有可能在2007年后逐步实现行政长官与立法会议员的直接选举。届时，行政长官将对市民有直接的实际的政治责任，而市民也可以通过立法会影响政府施政。考虑到这一点，从更长远的角度来看，“高官问责制”可能是只是一个中短期的过渡方案。但我们仍然可以预见，随着香港的民主政治按照《基本法》所规定的原则不断发展，政府的责任性将会不断加强。这也将是今后香港特区政治和行政发展的重要内容。[11]（P332）