论“政府能力”内涵对政府能力评估的影响，本文主要内容关键词为：能力论文,政府论文,内涵论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、能力与能力评估的关系
能力的评估，能力的内涵设置是评估的第一步。政府能力评估中，不同的学者对政府能力内涵的不同理解，产生了不同的评估指标、评估重点，产生的评估结果也会不一样。
在辞海中对能力一般定义为：成功地完成某种活动所必需的个性心理特征。可以进一步分为一般能力和特殊能力，一般能力指进行各种活动所必须具备的基本能力，如观察力、记忆力；特殊能力指从事某些专业性活动所必需的能力，如数学能力。由此可见，能力本身是一种隐性的特征，这种隐性的特征不能通过自身显现出来。这也就是本文要讨论的出发点：能力是一种隐性特征，需要通过能力指标来衡量能力的高低，因此对能力的评估应成为对能力研究的重点。
如果用哲学中的一般性和特殊性来理解能力和组织能力、政府能力的话，那么能力的概念是外延最广的普遍概念，组织能力是特殊概念，政府能力则是将政府作为特殊的组织提出的概念。因此，政府能力的概念、评估在本质上和组织能力应该有相同之处，政府能力的评估可以借鉴组织能力的概念、评估技巧。
本文的研究思路是将不同学者的政府能力评估和浙江大学课题组张刚等所做的《浙江省政府公共服务能力的评价与规划研究的研究》作对比，在内涵界定上完善他们所提出的政府能力定义，进而提出四种能力内涵的运作模型，得出本文的结论。
二、“政府能力”内涵界定的比较研究
政府能力内涵的界定是政府能力评估的基础。政府能力的评估以地方政府能力评估为主要研究范畴，中央政府的能力评估涉及到对内和对外，本文将政府能力评估限定在地方政府能力评估。文章的第二部分将进一步分析不同的学者对政府能力的理解，不同的理解使得评估的指标也不同。
(一)以规制能力为主的内涵界定
杜钢建在他的《政府能力建设和规制评估》中提出了政府能力建设的内涵就是政府规制能力的建设，在这个前提下，他提出了八个指标来评估政府的规制能力，分别是界定度、自主度、参与度、课责度、透明度、可预度、自由度和强硬度。在测评方法上采用五等级制，每个等级的分值是三分①。
(二)以财政能力为主的内涵界定
王绍光、胡鞍钢在《中国国家能力报告》提出了国家能力是指国家将自己意志、目标转化为现实的能力。在他们的著作中，国家是指公共权力机构的通称，国家能力等同于中央政府能力，并且侧重于论述中央政府的对内管理能力，所以中央政府和地方政府在能力上在内容上大致相似，只是在范围上不同。政府能力具体理解为：
吸取能力(extractive capacity)，国家从社会经济中动员财力的能力；调控能力(steering capacity)，国家指导社会经济发展的能力。合法化能力(legitimation capacity)，国家运用政治符号在属民中制造共识，进而巩固其统治地位的能力。地方政府和中央政府在这一点上存在着区别。强制能力(coercive capacity)：国家运用暴力或暴力威胁维持其统治地位的能力②。
但在这四种能力中，王绍光、胡鞍钢重点论述了财政吸取能力。在这四种能力中，吸取能力最根本。国家只有掌握了必要的财力才能实现它的其他功能。调控能力表现为国际能否按照中央决策者的意愿进行资源配置和资源分配。一个具备很强财政能力的政府，才能具有强的调控能力，进而生产并为其属民提供它所许诺的产品和服务，使得整个社会处于一种稳定和谐的状态，从而加强合法化能力，国家就能有效地规范个人和社会集团的行为。归根到底，财政能力作为其他能力的出发点。
哈贝马斯认为，现代世界中，一个政权合法性在相当大程度上依赖于它的经济表现。如果国家不能掌握足够的财力，它就难以运用宏观调控的经济手段；宏观失控，经济表现欠佳就可能导致合法化危机。如果出现合法化危机，国家的吸取能力就会大打折扣。更重要的是，失去合法化根基，国家维持法律与秩序的成本就会急剧上升；超负荷的社会控制问题就可能削弱国家的控制力③。
并且，熊彼特也认为“财政上的变化是一切变化的重要原因之一。”反过来“所有的变化都会在财政上有所表现”，因此，研究国家如何吸取、分配和使用财力资源可以作为研究整体国家活动能力变化轨迹的一条捷径。除此之外，在技术层面上财政吸取能力也更容易量化。
按照这种观点，本文对浙江省11个地方政府进行了能力评估，采用的指标就是地方财政能力占GDP的比重(财政吸取能力=地方政府财政收入/GDP的比重)，结果如图1。
从图1中可以看出，按照胡鞍钢的政府能力观点所产生的11个地方政府的能力排名和张刚等人所做的政府能力排名相关性极差。虽然本文只取了胡鞍钢的极端的测量方式，但也可以管中窥豹。本文计算了两条曲线的相关性指数，得出Spearman系数仅为0.15④，是弱相关，这也说明了，在张刚等人的课题中，不能简单地通过政府财政收入占GDP比重来说明一个地方政府能力的强弱。
(三)政府管理竞争力
倪鹏飞等人在《城市竞争力蓝皮书》中提出了城市综合竞争力的12个一级指标，其中就有政府管理竞争力。政府管理竞争力内涵为：财政规划能力指数、政府推销能力指数、政府社会凝聚指数、政府财政能力指数、政府执法能力指数、政府服务能力指数和政府创新能力指数。在这个政府管理竞争力的内涵设定中，管理可以从广义上来理解的，政府管理竞争力可以理解为政府能力。
本文分析倪鹏飞等人所采用的政府管理竞争力的得分，来检验张刚等人对地方城市的政府能力评估。本文挑选了政府管理竞争力排名前十位的地方城市作了统计分析，计算得出政府管理能力(管理竞争力)、财政能力、服务能力三条曲线(见图2)。
分析这三条曲线，本文通过求政府管理能力和财政能力的相关系数，政府管理能力和政府服务能力的相关系数，得到：
Spearman系数(政府管理能力、财政能力)=0.65
Spearman系数(政府管理能力、服务能力)=0.27
根据数据分析得出的相关系数表明，在倪鹏飞的政府管理竞争力中，财政能力和政府管理竞争力是显性相关的。这也说明了，在数据有限的情况下，财政能力的变化对政府管理能力的影响程度较大，两者间存在着一种较为明显的伴随变动的状态。这个结论和胡鞍钢的财政中心论不谋而合。这也说明了财政能力在政府能力中的重要作用。
而在政府管理能力和服务能力的相关性分析中，得出仅仅是中等相关。这一点和张刚他们所做的地方政府能力评估中得出的结论又相左了。在张刚他们的课题中，政府能力的走势和服务能力的基本一致。两者的Spearman系数高达0.82，是强相关(见图3)。
综上，对政府能力的理解不同，政府能力内涵的设置不同以及内涵中各个部分的权重不同，导致了对政府能力指标的不同设定。通过这些不同标准的指标得出的政府能力和其他方面的关系也随之变化，因此认为，政府能力内涵正确界定是得出准确的评估结果的第一步。可以进一步推论政府的财政吸取能力在政府能力中的特殊地位，吸取能力和政府支配资源能力有关。
三、以动态能力、资源基础为理论基础的政府能力内涵
浙江大学课题组是以动态能力、资源基础理论为理论基础来界定政府能力。动态能力、资源基础理论是组织战略管理中的概念，政府和一般的组织存在着共性，政府能力分析借鉴对组织的研究方法，同时结合政府的公共性，提出政府能力的内涵。他们的内涵界定也是本文较为推崇的，因为他们结合了政府作为组织的一般性和特殊性。
1、政府能力内涵界定
张刚等人采用的政府能力定义是从组织的战略管理理论出发，借鉴了组织和政府两者的相同点，在以公共性的特殊性来完善政府能力内涵。张刚等人是以动态能力理论和资源基础理论作为政府能力的基础。
动态能力论的提出主要基于以下的认识：过去的战略理论是由从企业战略的层次上对企业如何保持竞争优势的分析构成的，而对企业怎样和为什么要在快速变化的环境中建立竞争优势却论述不多。动态能力论则主要是针对基于创新的竞争、价格/行为竞争、增加回报以及打破现有的竞争格局等领域的竞争进行的。它强调了在过去的战略理论中未能受到重视的两个方面：其一，“动态”的概念是指企业重塑竞争力以使其与变化的经营环境保持一致的能力。其二，“能力”这一概念强调的是战略管理在适当地使用、整合和再造企业内外部的资源和能力以满足环境变化需要⑤。
张刚他们正是借鉴了动态能力中的第二点解释，采用获取、整合和配置资源来体现政府能力。笔者将在下文中采用动态理论来分析政府的四种能力的运作模式，使得政府能力更容易理解。
资源基础理论可以追溯潘罗斯1959年出版的《企业成长论》。在潘罗斯看来，企业的成长就是逐渐积累知识以拓展其生产领域的过程。1982年，Lippman和Rumelt发表了《不确定模仿力：竞争条件下企业运行效率的差异分析》一文，他们认为如果企业无法仿制或复制出优势企业产生特殊能力的源泉，各企业之间的效率差异状态将持续下去。这篇论文将企业的竞争优势指向企业独特的难于被模仿的资源，开创了把企业战略作为企业固有的可以产生“理查德租金”的资源进行精确经济分析的先河⑥。
在资源基础理论中，笔者认为最为重要的是“不确定模仿力”。政府间能力差异产生的最大原因是政府间无法仿制或复制优势政府所具有的资源，简单地说就是能力弱的政府是不能获得能力强的政府所具有的人、财、物、信息、权威等资源，这也造就了政府间的能力差异。基于这一理论，政府所具有资源除了一般组织所具有的人、财、物、信息外，特殊性就在于政府还拥有权威资源。正是因为权威资源使得政府具有一定的刚性，在提供的服务中也更加注重了公共责任和合法性。所以就产生了政府能力的独特模型。
在动态理论和资源基础理论的理论基础上，张刚将政府能力的内涵包括四个方面：资源获取能力、资源配置能力、资源整合能力、资源运用能力。笔者也较为认同这个界定。
综合以上的分析，本文综合动态理论和资源基础理论，设计了如下政府能力的运作模型。
人、财、物、信息、权威处于核心地位，是政府的独特资源，这些资源就是政府间不可模仿的资源。
首先是资源获取，政府通过征收、强制、购买、合作等方法获得资源。
其次是资源整合，资源是有效能力的物质基础，只有我们整合各种资源来解决实际问题的时候，才实现能力外化、资源外化。在形成一个动态能力的过程中，要将资源整合在一起，需要政府研发、学习、调动，这就要求政府要有技术、管理、经营、经验。这些资源应该先能集成，这就是整合阶段。
第三个步骤是资源配置。当把所有的资源整合在一起以后，需要进一步了解哪些外部变量会影响配置的效率，知道如何配置资源，如何调遣资源。整个配置的过程，就是组合资源，进而帮助政府实现一种跨边界的能力，包括跨部门的协调；实现一个与动态环境适应的能力，包括外部资源的内化和内部资源的外化。政府实际上是一个有机体，是一个动态发展的组织，社会有什么样的需要，就新增长出一块，整合的资源，要有能支持这样一个动态的实力。政府可以通过分配、转移、联合等来达到能力配置的过程。
最后是资源运用，即张刚他们所认为的公共服务提供。运用阶段处在最外层，因为公共服务是直接的政府能力的外化，运用阶段政府和公民的接触最多，公民所能体会到的也就是政府的公共服务的提供能力，所以把它放在最外层。在这个层次中，政府通过提供产品、提供服务、制定政策、严格执法来运用资源。
在分析了政府能力的运作方式，这样对政府能力指标的设定会更加清晰，在每个阶段分别设定指标，最后用加权的方法来计算政府能力。
2、政府能力指标设计及测评
在张刚的课题中，指标也采取了硬指标和软指标两种指标体系。“硬指标”将通过权威的统计数据直接获取，因而具有较强的客观性；而“软指标”则通过问卷调查方式对于一些难以直接量化的能力特征和构成要素进行评价，并最终转化为量化形式，从而提高了研究评价的有效性。这样的指标就保证了数据的可靠性，保证了结论正确的前提。
分析张刚他们课题中的指标体系，可以用要素环境模型来理解。
硬指标和软指标作为整个函数的两个自变量，它们和政府能力间存在一定的数量关系，这些数量关系又通过层析分析法的权重来表示，最后得出政府能力的最后得分(政府能力=F(硬指标，软指标))。
其中硬指标和软指标又由一些具体的分指标构成。当然，这些分指标又是兼容和交叉的。
硬指标包括地方财政收入占GDP比重，各项税收占GDP比重等，总的有40项指标。软指标包括政府采购质量、网站建设水平等，总的有16项指标。
评价体系运用了层次分析法评价模型，目标层为地方政府能力，分解到准则层即是上文提到的四个方面能力，再将每种能力分解为指标层，形成具体测度的评价指标，比如在资源应用能力这个准则层，就设计了六个指标层，在六个指标层设计具体的评价指标。不管是硬指标，还是软指标都是对政府能力内涵的四个方面的反映。因此我们可以得出，张刚所采用的政府能力评价指标其实是对政府能力内涵的进一步细化，这又印证了本文开头提出的观点，能力内涵的界定是评估的第一步。
在四个能力内涵的基础上，得出的政府能力的相关性分析也有了特别之处，在前面我们做了政府能力与财政能力、政府能力与公共服务能力的相关性分析，其中政府能力和公共服务服务能力Spearman系数高达0.82(见图3)，两者的走向基本一致，原因是：在张刚的课题组中，分别对四个能力内涵给与不同的权重，其中资源运用能力的权重是最高的，达到了0.2864，而公共服务能力就是资源运用能力的体现。对政府能力内涵的权重不同也说明了不同的内涵在总体的能力中的重要性不同，从而导致政府总体能力和四个内涵之间的相关性差异，资源获取能力的权重低于资源运用能力，因此和政府能力的相关性也较低。如果我们改变获取、配置、整合和运用的权重，那么得出来的政府能力得分也会不一样。对相关性分析的阐述得出，政府能力内涵的权重可以导致最后得分的不同，即政府能力评估结果的不同。
四、结语
综合上面分析，我们可以得出不同的政府能力内涵的设定产生不同的政府能力评估，不同的内涵设计出标准各异的指标体系，指标就是内涵的细化，尽管采用的统计方法基本一致，但因为指标采用不同，所得出的结果就会不一样。所以，在政府能力评估中，不管在评估过程中，统计方法只是一种技术，对政府能力的理解是关键。
注释：
①杜建钢：政府能力建设与规制能力评估(J) 政治学研究 2000年第二期
②王绍光、胡鞍钢：中国国家能力报告(M) 沈阳：辽宁出版社 1993年版 第6页
③王绍光、胡鞍钢：中国国家能力报告(M) 沈阳：辽宁出版社 1993年版 p223
④相关性，即两个变量之间存在着一种伴随变动状态。相关系数大致可以分为，0.8以上强相关，0.5-0.8显著相关，0.3-0.5中等相关，0.3以下为弱相关(不相关)
⑤周文燕、陈辉华、刘微明：企业战略管理理论的发展(J) 吉林大学学报(社会科学版) 2004年1月
⑥王开明、万君康：企业战略理论的新发展：资源基础理论(J) 科技进步与对策 2001年1月