财政支农机制创新与现代农业转型升级——基于浙江现代高效生态农业建设的理论分析与实践探索，本文主要内容关键词为：支农论文,高效论文,生态农业论文,现代农业论文,浙江论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为财政收入的源泉，农业是国民经济的基础，支持现代农业发展与转型升级又是我国财政的基本职责。由于基础设施条件落后、科技支撑能力不强、污染排放问题突出等原因，当前农业发展方式转变显得更为迫切——发展现代农业已成为我国经济发展方式转变的重点领域和重大任务(陈锡文，2010)。中共十七大报告强调指出：在推进社会主义新农村建设进程中，要“坚持把发展现代农业、繁荣农村经济作为首要任务”，“走中国特色农业现代化道路”。显然，如何进一步创新财政支农机制，推进现代农业又好又快发展，已成为新时期现代农业和新农村建设，以及资源节约型、环境友好型和谐社会建设的重要理论与现实问题。
笔者拟以浙江省近年现代农业建设实践中逐步发展、创新出来的高效生态农业(浙江省农业厅课题组，2006)及其相应的政府财政扶持体系构建与政策安排为例，着重就现代农业与新农村建设背景下，政府财政支农及其角色定位与创新问题等进行分析研究。既丰富和改进我国财政支农与现代农业建设的研究内容、思路与方法，又为政府相关部门的扶持、引导与服务提供理论支撑和实践指导，促进现代农业转型升级与区域经济发展。
2004年来中共中央、国务院每年发出的“一号文件”都是关于支持农业与农村发展的，这充分体现了国家对农业保护和农业现代化的重视，也在一定程度上反映了我国农业发展及农业保护的未来走向。从浙江省实际来看，近年来全省经济社会发展迅速，特别是随着“十五”和“十一五”计划的顺利完成，全省综合实力不断增强，初步具备了工业反哺农业、城市支持农村的条件，这就为高效生态农业政府财政扶持与保护政策奠定了坚实的物质和技术基础。
一、高效生态农业、政府扶持目标与发展策略选择
从总的来看，政府扶持现代高效生态农业发展，就是要在可能的情况下，按照统筹城乡发展、构建社会主义和谐社会和新农村建设的要求，坚持党中央“多予、少取、放活”的农村工作方针，充分利用WTO规则赋予的权利，综合研究、制定和实施那些具有明显支持和保护农业发展的财政、税收、投资、信贷、外贸、科技、收入、价格、流通以及资源和环境保护等政策体系，宏观调节市场经济主体的行为，推进高效生态农业的普及和发展。
然而，市场经济条件下政府财政支持高效生态农业的发展，首先必须坚持市场经济规律。换句话说，政府对高效生态农业的支持与保护，不是要取代市场或否定市场的作用，也不是要靠行政命令进行指挥，而是要在市场对资源配置起基础性作用的前提下，利用有效支持和保护的手段，矫正因市场调节所造成的偏差，把市场基础和保护手段结合起来(李祖永，2005)，实现高效生态农业的持续、稳定和协调发展。从浙江经济社会发展的实际出发，当前政府加强高效生态农业建设的支持与保护，还要遵循：因地制宜、突出重点，量力而行、适度保护，创新体制、提高效率的原则，以及符合WTO相关规定的原则。
尤其是高效生态农业的提出和发展毕竟还是个新生事物，从理论到实践都有不少有待提高和发展完善的地方，必须按照“统筹规划、分步实施、整体推进”的发展思路，点、线、面结合，分阶段、分区域、分产业依托建设，稳步推进。从发展过程看，可以考虑将全省高效生态农业发展划分为规划动员、组织实施和深化完善三个阶段；从区域布局看，以“区位优势”和“资源优势”为导向的分区建设，可以突出特色，缓解雷同建设带来的恶性竞争和资源浪费，也有利于整合区域资源，推进高效生态农业向规模化和专业化方向发展；从产业依托看，必须坚持以市场为导向，因地制宜，依托当地特色农业，调整优化产业结构与产业布局，推进“高效生态农业产业带”的建设。
二、高效生态农业政府扶持需要加强的重点领域
在研究、构建浙江高效生态农业政府财政支持政策与实施体系的重点领域时，应根据上述政策目标以及政府扶持农业的基本原则与具体要求，突出解决现实中影响高效生态农业发展的主要制约因素与矛盾。现阶段，浙江高效生态农业政府财政支持的重点可从以下几个方面展开。
(一)重点产品
从全省和国家安全与社会稳定的大局出发，按照比较优势原则，浙江高效生态农业建设扶持的重点产品，应当锁定粮食等具有战略意义的敏感性大宗农产品和茶叶、蚕桑等具有国际竞争优势且对农民就业和增收意义重大的外向型农产品。对于不同类型的农产品，还应相应采取不同的引导与保护方式。
一是对于具有比较优势的农产品(如茶叶、蚕桑、蔬菜、畜产品、水产品等)，应在国内支持方面给予强保护，重点支持对提高农产品市场竞争力效果显著的关键环节，如生产基地建设、检验检疫、营销促销等，以巩固、增强这些产品的优势与市场竞争力；二是对于不具备比较优势但具有重要战略意义的敏感性重要农产品(粮食等)，应采取边境保护和国内支持措施并重，在关税配额管理、良种良法、节水灌溉、科研推广等方面加强扶持与引导，在减少国外同类农产品冲击的同时，增强这些产品的综合生产能力，确保稳定供给；三是对于那些不具备比较优势和不具有战略意义的农产品，也要酌情给予一定扶持与保护。
从全省农业和农村经济发展的实际出发，以市场为导向，浙江高效生态农业建设规划发展的重心，应放在如下几个方面：一是要优先发展浙江农业的“三大经济主导产品”(茶叶、蚕桑、柑桔)；二是要重点培育浙江高效生态农业建设可依托的“特色产品”(杨梅、枇杷、香榧、山核桃、竹笋等)；三是要因地制宜，依托当地资源与特色优势农业，整合周边地区资源，形成不同的产业带；四是要在重点培育特色生态种植业、生态林业、生态牧业、生态渔业等的同时，加强生态型农产品生产加工、贮藏、保鲜以及产品营销与服务等延伸链条的建设，建立健全高效生态农业产业链，增强生态型农产品保值、增值与抵御市场风浪的能力。
(二)重点产业
现代高效生态农业的健康、持续发展需要一定产业(体系)作为支撑和引擎。但由于“生态化”生产往往需要采用高新技术和较大的投资，中小企业和广大农户一般无力承担；加上生态产品有时还存在价值和价格相背离的现象，企业和农户也会因此失去发展的动力。为促进生态产业升级和发展壮大，除了充分发挥市场的调节和引导功能外，还要充分发挥政府的扶持与引导作用。显然，当前政府产业扶持的重点主要应是上述特色优势产业。即：依据生态型农产品的生产要求，在努力寻求生态、经济协调且有市场竞争力的主导产业的同时，通过建立新型生产及生态保育系统技术规范、环境与产品质量监控体系，加强区域及宏观调控管理，构筑起完善的生态产业发展框架。
一是产业结构调整和优化。必须根据各地特色资源与生态环境优势，对现有产业进行生态化改造和引导，大力发展以绿色农产品生产及其加工转化增值为主的高效生态农业，调整和优化产业结构，绿化现有产业。在农村经济投资政策和项目选择上，向产业结构调整和升级的方向倾斜，优化农村产业内部结构。通过农村生态经济模式的优化，在稳定粮食生产的同时，扩大优质高效特色经济作物种植规模，以实现保障经济安全、提高农民收入和农业综合竞争力的目标。
二是特色产业选择与培育。依托浙江特有的生态资源优势，有重点地培育特色生态种植业、生态林业、生态牧业、生态渔业等生态产业体系，重点发展城郊型、平原型、沿海型和山区型生态农业模式，建立健全高效生态农业产业框架，形成布局合理、结构优化、标准完善、管理规范的生态产业发展体系。其中城市郊区重点发展高附加值的设施生态农业、生态旅游农业，为城市居民提供高质量的生态蔬果、肉蛋奶和接近自然、体验农业文明的新选择；水网平原区，重点加强防洪排涝工程和河道整治，发展以粮畜渔为基础，蔬菜、瓜果等经济作物相结合的高效生态农业；在丘陵盆地，积极开展小流域综合治理和开发，发展立体种植、农牧渔相结合的高效生态农业；在山地丘陵，发展以名茶、名果、笋竹、药材、高山蔬菜等作物立体种植为主体的高效生态农业；在沿海港湾平原，发展以沿海种植业、滩涂养殖业为主的高效生态农业；在海洋岛屿地区，要减轻捕捞强度，重点发展以生态渔业和节水型种植业为主的高效生态农业。
三是高效生态农业产业化。按照“扶大、扶绿、扶新、扶强”的原则，重点扶持和培育规模大、带动力强、辐射范围广的生态型龙头企业，鼓励龙头前伸和外延，使龙头企业逐步成为高效生态农业生产经营的主体，引进、研究和推广农业清洁生产技术，大力推进高效生态农业标准化生产、规范化管理，带动生态畜牧、水产、林果、蔬菜等特色优势农产品基地的快速发展，实现品种优质化、生产集约化、产品安全化和管理科学化。还可通过绿色采购计划，在政府采购中优先采购经过生态设计或通过环境标志认证的农产品，优先采购经过清洁生产审计或通过ISO14001认证的农产品，引导和推动高效生态农业健康、持续发展。
(三)重点区域
根据《浙江生态省建设规划纲要》和《2003-2007年浙江省特色优势农产品区域布局规划》，结合各地农业发展水平及资源环境禀赋的区域性差异，全省高效生态农业扶持的重点地区应该是粮食主产区、西部欠发达地区和外向型农业主产区，重点人群是从事重要农产品生产的农民(特别是种粮农民)、中低收入农民和外向型农业主产区农民与生态型农产品出口龙头企业。换句话说，政府扶持的重点区域，一是大宗农产品出口基地，二是进口产品竞争区，三是产业结构调整重点区，四是退耕还林(草)重点区域和生态环境建设重点区域。
具体扶持区域与相应特色优势产业的培育，建议以《浙江特色优势农产品区域布局规划》为基础，从上游、山区和生态条件较好的地区起步，抓紧推进省级高效生态农业示范县的建设与考核，同时按照优化区域化布局、充分发挥各地特色资源与比较优势原则，结合近年来农业结构和农产品布局调整的现状，进一步明确主攻方向、发展目标和扶持重点，以培养和提高名特优生态农产品市场竞争力为核心，集中建设一批高产、优质、低耗和防治污染、综合开发的高效生态农业(标准化生产)示范园区(基地)，分产业区域(产业带)进行重点培育，即侧重于不同区域的关键生态农产品(产业带)进行有重点扶持。
以水产品为例，浙江是渔业大省，但仍面临：第一，具有明显比较优势的养殖品种尚未发展成区域性强势产业；第二，水产品质量安全问题突出，养殖基础设施普遍老化、水域环境恶化；第三，渔业组织化、产业化程度不高，渔业保障体系建设滞后等方面挑战。按照扶优、扶强的非均衡发展战略，重点发展大黄鱼、珍珠、龟鳖、海水蟹、对虾和泥蚶等优势品种，适当扶持发展羊栖菜、文蛤、贻贝、石斑鱼等潜在优势品种。按照六大优势养殖品种的产业发展基础，重点建设浙东南沿海海水产品优势产区，以及杭嘉湖和宁绍、金衢淡水产品优势产区。浙东南沿海海水产品优势产区，以大黄鱼、海水蟹、对虾、泥蚶等品种为重点；杭嘉湖和宁绍、金衢淡水产品优势产区，以发展珍珠、龟鳖和部分南美白对虾为重点。
(四)重点项目
目前浙江农业的补贴项目似乎很多，但从资金分布看，财政补贴项目仍主要集中在农产品流通环节，补贴效率亟待提高。尽管“大力加强WTO绿箱政策研究，逐步完善补贴项目”是必要的，但更要突出重点，进一步加强扶持项目的整合和宝贵资金的配套。建议现阶段重点加强以下项目建设与管理。
一是重点基础设施建设与管理，重点发展农村水利设施、农业科技推广设施、农村基础教育与职业教育设施以及农村环保设施，并积极探索新的经营管理体制。二是关键共性技术研发与推广。如何通过技术整合与配套创新，形成包括高效生态农业的基础支撑技术、生态种植和养殖技术、生态型产品加工、认证和营销技术在内的一整套既适合本地实际、又符合国际市场要求的生态农业核心技术体系，是政府扶持的重要内容与关键环节。三是示范园区和生产基地建设。要分产业依托有选择地在上游、山区和生态条件较好地区集中建设一批高效生态农业(标准化生产)示范园区(基地)，重点抓好省级高效生态农业示范县建设，引导农民和加工企业严格按照质量标准进行产品开发、组织生产。四是信息网络及市场体系建设。重点扶持农业信息服务网络建设，以政府农业网、部门农业网、农业企业网为依托，逐步建立健全农业信息网络，使农业信息逐步进村入户，实现小生产和大市场的“无缝”链接；同时要改变农产品流通体制滞后的状况，加快生态型农产品市场体系建设，建立健全各级农产品质量检测网络和农业质检机构，加快农产品“市场准入”制度建设步伐，大力实施生态农业品牌化战略，把建设结构完善、功能互补的市场信息与监测评估体系作为扶持高效生态农业发展的重要环节来抓。
三、政府扶持政策与实施体系构建
借鉴国内外农业扶持的成功经验和教训，现阶段浙江扶持高效生态农业建设应重点加强以下几个方面工作，尤其是要重点改革和完善相应的扶持体制与机制，建立健全一整套既适合中国国情和浙江省实际，又符合WTO规则要求的政府扶持政策与实施体系。
(一)制定科学发展规划，强化农业扶持制度保障
美国农业支持与保护政策是全方位、多角度的，不仅具有专司政府调控职能的机构(商品信贷公司)，而且通过制定政策引导社会对农业进行保护。相反，我国农业保护具有明显的临时性和阶段性特点(高保周，2004)。借鉴国际上农业支持与保护的先进思想和方法，正视我们的问题和差距，必须首先强化农业扶持的法律法规与制度保障，增强扶持政策的权威性、连续性与有效性。
首先是要将发展高效生态农业纳入浙江省国民经济和社会发展“十二五”规划，同时有针对性地修改、编制系列相关专门规划。在制定规划时，要注意把不同的高效生态农业模式同无公害农产品基地、绿色食品开发、农田水利建设、农村能源建设、新农村建设等内容结合起来，合理布局，做到有法可依，有章可循，循序渐进地发展。要按照高效生态农业和循环经济的新理念与要求，修改、制定浙江省《农业节水“十一五”专项规划》、《资源综合利用“十一五”专项规划》、《节约能源“十一五”专项规划》，同时开展《浙江省发展高效生态农业中长期规划》前期调研工作，加强高效生态农业发展战略研究。
其次是完善政策与法律法规体系。政府的支持与保护，最重要的是建立有效的政策激励机制和法律保障体系。一是要加快研究、制订《浙江省加快高效农业生态发展的指导意见》，明确高效生态农业的总体发展思路、目标和措施；二是要组织实施《农产品质量安全法》、《清洁生产审核办法》和《农业标准化法》，以清洁生产审核和农业标准化为突破口，全面推进高效生态农业；三是要开展《浙江省发展高效生态农业条例》以及浙江省《高效生态农业保险法》、《高效生态农业投资法》、《高效生态农业补贴条例》、《高效生态农业灾害救助条例》等的前期立法调研工作，健全高效生态农业政策法规体系；四是要加快制定规范农产品市场建设方面的法律法规，包括《农产品市场流通管理法》、《绿色食品标志使用管理法》、《生态农产品标准化法》等。通过立法，确保农民生产的绿色产品能够在市场上公平交易，调动农民发展生态农业的积极性。
再次是建立健全绿色保障制度，明确各级政府、部门、单位的责任，鼓励企业和社会公众为发展高效生态农业做出努力。一是绿色环境制度；二是绿色规范制度；三是绿色激励制度。要按照统筹城乡经济社会发展的要求，完善农产品质量安全、农业污染控制、生态环境保护、农产品市场准入、农产品标志管理等法律、法规和制度，完善生态环境补偿及污染破坏治理制度，强化依法行政，确保高效生态农业持续、健康发展。
(二)加强基础设施建设，改善农业生产生态环境
良好的基础设施是巩固和提高农业综合生产能力的必要条件，是现代农业可持续发展的重要基础与保障，也是各国政府支持农业和农村经济发展的重要途径之一。近年来浙江农业和农村基础设施建设步伐明显加快，但仍存在许多薄弱环节，尤其是防灾抗灾能力不强，土地资源与水资源匮乏以及农业环境污染突出。未来农业基本建设，一是要继续加强农田水利建设，大力支持土地整理以及抗早、排涝、节水灌溉等措施，用以提高农田标准、改善水利条件；二是要加强以乡村道路、农村水电以及能源通讯等建设为核心的农村基础设施建设投入，以减少绿色农产品的生产成本，减缓生产成本上升的速度；三是要把农业生态环境保护作为农业基础设施建设的一项重要内容，加大对防灾减灾、气象服务、大江大河治理、水土保持、防护林建设、外来入侵物种及农业面源污染综合治理等生态环境治理的投入力度，以期改进农业生产的环境条件，树立良好的产地形象，提高产品市场竞争力；四是要稳步推进生态公益林建设，抓好防护林体系和农田林网建设，同时增强农村小型公益建设，如人畜饮水工程、农村沼气等建设。
此外，市场经济条件下，加强农业基础设施建设，还应包括：一要进一步健全种子储备制度，完善自然灾害、重大农作物病虫害、动物疫病的预测预警和防控体系，降低灾害危害的程度，强化农业抗灾防灾能力；二要加快绿色农产品市场体系建设，建立健全市场信息服务体系，完善农业技术推广、农产品质量安全和动植物病虫害防控体系，推动传统农业向高效生态农业转变。
(三)强化技术支撑体系，构筑农业科技促进机制
高效生态农业是以低投入高产出、低消耗高效益以及节约资源、改良环境为特征，以可持续发展为使命的现代持续农业发展模式。但浙江高效生态农业建设仍处于示范、试点阶段，还没有真正深入到千家万户。除推广力度不够、辐射力不强外，主要是由于目前还缺乏对农业生态工程与技术措施的深入系统研究与配套组装，既包括农业生态工程与技术如何发展应用，也包括高新技术如何引进、完善等问题。更何况，发展高效生态农业已不再是建设几个沼气池、增施有机肥、提倡秸秆还田等简单的技术创新，还应充分考虑农业规模化、企业化、产业化发展趋势中出现的生态破坏和环境污染问题，以及经济效益的提高和农业精品名牌的创立问题。必须在稳步增加科技投入的同时，高度重视技术创新与推广应用问题，努力构筑农业科技促进机制，创新技术推广的能力和农民的吸纳能力。
具体地说，一是要加强科研攻关，加快绿色科技成果的引进。既要在动植物新品种选育、病虫害综合防治上下功夫，高度重视农产品精深加工及其综合利用、农业综合开发与农业生态环境保护等领域的基础研究、高新技术研究和重大应用技术研究，也要加强国际科技交流与合作，引进国外先进绿色科技成果，并做好消化、吸收和创新工作。二是要完善农业技术推广体制，加快科技成果的推广转化。要高度重视知识更新和知识培训，充分发挥农业部门的人才、技术优势，提高领导高效生态农业建设水平。三是要进行科学试验示范，促进规模经营和产业化发展。建议在生态农业示范县的基础上，有选择地在自然条件不同、社会经济基础各异的若干类型区进行高效生态农业试验示范，建立一批高科技、高效益、易操作、强辐射的“高效生态农业示范区(县)”。尤其是要加强对专业户、重点户(村)的培养，通过试验示范，树立典型，同时总结推广示范区的成功经验和具体发展模式，以点代面，逐步扩大规模经营。四是要加强对农民的职业教育和技术培训，提升从业人员的综合素质和技能。必须充分发挥职业技术学校、农业广播电视学校、农业函授大学和各种农业技术推广机构等的作用，组织开展新型农民创业培训、绿色证书培训、青年农民科技培训和农业远程培训等，大力培养本土型农村实用人才，不断提高农民的生态知识与生产经营管理水平。
(四)完善社会服务体系，健全农业服务保障机制
市场经济条件下发展高效生态农业，其相关配套服务与技术进步是同等重要的，如：农业保险与信贷服务就非常重要。相关实证分析(邓启明，2007)也表明，政府扶持、尤其是金融服务等是农户是否选择采用高效生态农业发展模式的重要促进因素，获得过信贷支持的农户采用高效生态农业发展模式的发生比是没有信贷农户的3.173倍。然而，浙江省目前尚未建立比较完善、有效的社会化服务体系，一些地方甚至还无法向农民们提供优质种子种苗、肥料农药、信贷与信息服务。必须加快政府职能转变，大力加强政府及社会服务组织等的支持、引导、培养与服务力度，完善社会化服务与保障体系。
一是建立健全高效生态农业标准化体系。建立健全以市场为导向、完整统一的高效生态农业标准化体系，将有利于消除国际贸易技术壁垒，促进高效生态农业的健康发展和经济、生态、社会效益的多赢，这也是高效生态农业降低生产经营成本、确保农产品品质的基本要求。既要实施生态农产品生产过程标准化，又要加强绿色农产品质量标准化，还要尽快建立一套完备的生态农业质量标准保障体系，尤其是要建立一个强大的高效生态农业执法体系，确保高效生态农业标准化相关法律法规和政策体系的贯彻、实施。
二是加强生态农产品市场流通与信息服务体系建设。必须在加强绿色农产品批发市场建设的同时，加强生态农产品市场信息体系建设，适时引进、实施生态农产品拍卖制度，逐步完善市场调节机制。进一步完善信息收集、整理、发布制度，提高信息的准确性、权威性和有效性，重点支持信息网络向重要农产品批发市场、中介组织、龙头企业、种养大户延伸，力求进村入户。农产品批发市场一般由政府投资建设，在加强硬件建设的同时要高度重视软件建设，加强农产品质量安全执法监督。当然，加强土地、劳动力、技术、信息和金融等生产要素市场建设，强化有害生产资料生产、流通的源头监督与控制，也是不可忽略的。
三是积极发展社会化服务体系和农民自我服务组织。首先是加强社会化服务体系建设，提高生态经济系统的运行质量。组织、发动各涉农部门不断完善服务网络建设，强化服务功能，对农户所需技术、种苗、肥料、农膜农药和资金等方面开展专业服务。重点抓好产业经济组织内部服务，对农户自身难以办到的事情由各企业负责，如对代养户实行“五统一”(统一供种、统一供料、统一技术监控、统一药械供应和统一结算)的服务方式，使农户从传统“小而全”生产方式中解脱出来，集中精力从事专业化生产。其次是提高农民的组织化程度。目前，浙江省主要通过“公司+农户”、“市场+加工企业+基地(农户)”和“合作社”等农业经营模式，把习惯于各自为政的农民组织起来，形成全过程的产业链。要引导农民积极发展各种农民专业(行业)协会、研究会和中介组织等农民自我服务体系，开展有偿或互助性的自我服务。建议借鉴美国等的做法，加大对发展高效生态农业生产所需要的专业协会和中介组织等的支持力度，增强生态农产品竞争力与降低政府的管理成本。除此，政府还可以对农民运销组织给予一定的补贴，引导农民组织起来将农产品分级包装再进入市场。
四是建立健全生态农业政策保险和风险保障机制。农业保险对于化解高效生态农业自然和市场风险、稳定增加农民收入意义重大而深远(宁满秀等，2005；2006)。世界主要发达国家均对农产品的备播、种植、管理和销售进行保险，为农民分担风险。2006年3月起浙江省正式开展了政策性农业保险试点，这为进一步建立健全生态农业政策保险和风险保障机制提供了现实基础与经验。必须在此基础上，充分调动各方参与生态农业保险的积极性。不仅要完善高效生态农业保险的组织体系、加强立法研究同时要增强农户的保险意识，而且政府要在政策和财力上进一步加大支持力度。可以考虑采取政府适当补贴、农民自筹风险基金、专业保险机构负责办理具体业务并提供再保险服务的形式，把农民自愿和政府组织以及专业保险公司结合起来，通过转移补贴方式给予农业保险公司适当补贴，并将农业保险费列入农业生产成本，最终建立起强有力的风险保障体系。
五是完善支持农业发展的农村金融体系。农村金融是高效生态农业扶持体系的重要环节，尽管浙江农村已建立较为完善的金融机构体系，但这些金融机构实际上并未发挥应有的支持农业和农村经济发展的作用。如何进一步改革、完善农村金融体系，已成为当前农业支持体系建设的一个重要课题。(1)增加农业信贷资金投入。通过采取利率倾斜政策，对农业贷款实行利率优惠，特别是对于从事关系国计民生的大宗农产品生产的生产者，提供必要的中长期低息贷款。同时调整信贷结构，增加对重要农产品、高产优质农产品以及农产品加工企业的信贷资金，充分发挥信贷对农业发展的促进作用。(2)促进小额信贷等扶贫信贷的发展。小额信贷直接面向贫困农民，具有贷款额度小、期限短、手续简单、方便易行等特点，一些地区取得了很好的效果。应逐步扩大试点，充分发挥各种类型小额信贷的优势，建立起真正为贫困农民提供信贷服务的金融机构。
六是推进高效生态农业产业化进程。高效生态农业产业化，需要政府加大宏观调控与管理的力度。首先是要按市场机制组织生态农副产品的生产、加工和销售，使其由原来单纯买卖关系变为以利益为纽带，以契约为连接方式的利益共同体，形成促进高效生态农业发展的新机制；同时通过政府介入，运用农业支持的方式，使生态农副产品及其初级加工品的价格得到直接提升，使外溢到社会其他领域的农业效益返还给农业和农民，确保高效生态农业能够获得社会平均利润。其次是要改变对龙头企业的扶持方式，提高扶持的力度与效率。如按行业制定出一个科学合理的衡量标准，包括企业规模、带动能力(带动农户数量)、产品质量、是否促成了一个产业、与农户联系紧密程度、以及发展前景和潜力等，对符合条件的龙头企业，在财政、信贷及其它政策方面给予重点扶持，培育出一批规模大、起点高、带动能力强的生态农产品加工企业，形成一批在国际市场具有竞争力的龙头企业和名牌产品，把农民和农产品带进国内外市场。
(五)拓宽农业投资渠道，建立长效支农投入机制
目前，全国和浙江省财政支农资金投入总量均处于低水平状态，对农业发展能力建设支持作用有限。从浙江省实际和高效生态农业建设的要求出发，必须逐步加大财政支农资金投入，努力拓宽生态农业投融资渠道。尤其是要调整农业投资政策，优化财政资金支出结构，提高科技投入、基础投入、环境保护投入的比重。建立健全高效生态农业建设专项资金，改革、完善资金投入机制，逐步建立起“政府扶持引导、生产者投资经营、金融机构贷款支持、外资参与”的多渠道、多层次的农业投资体系。要整合资金投入，针对高效生态农业涉及农、林、水、牧、渔等众多产业的特点，协同多个管理部门，在渠道不乱、用途不变的前提下，推动资金使用相对集中，发挥各项资金的综合绩效。
具体地说，一是要增加财政资金投入，完善风险保障体系。省、市、县财政要联合设立“高效生态农业建设专项资金”，用于高效生态农业水利工程建设、交通设施建设、生态环境工程设施建设，同时进一步完善金融服务体系和保险服务体系，为生产经营者提供可靠的信贷与保险服务，减少生产经营中的风险损失。二是要拓展资金来源渠道，探索市场化运作机制。积极探索市场化运作机制，调动社会力量发展高效生态农业的积极性，吸引民间资本、工商资本、外商资本等社会资金参与、投资高效生态农业，建立政府引导、市场化运作、多元化投资的投入机制。此外，直接干预农业生产的农业扶持体系已不适应经济发展和WTO规则要求，应尽快修改与形势发展不相适应的法律法规，完善农业“三项补贴”政策的具体办法，改“输血”式保护为“造血”式扶持。
(六)保护农业生态环境，建立健全生态补偿机制
为保护农业生态环境，国家出台了一系列法律法规，国务院也制订颁布了不少环境与资源方面的行政法规。
鉴于生态环境建设是一项具有公共性和明显外部性的投入，各级政府应建立健全农业资源信息管理系统，用现代化手段对农业资源进行科学管理和合理配置，不断增加农村环境和生态保护的投入，向农业结构调整和保护生态环境提供足够的补贴，还生态农业一个良好的发展空间。另一方面，高效生态农业建设的主力军是广大农民，但目前他们是否最终接受高效生态农业往往首先从短期经济效益进行取舍，而不能完全苛求他们从生态、经济与社会效益的关系层面看问题。因此，如果不尽快建立健全高效生态农业的补偿机制，不能动员千千万万的群众参加到高效生态农业的建设热潮中，缺乏短期经济效益的高效生态农业就将失去生命力。这就要求国家和各级政府研究、制定相应的政策，对生态保护与高效生态农业建设做出适当的补偿与规定。必须整合各项资金，打破部门和地区界限，以项目建设为中心，以治理大环境、大流域为重点，统筹开展农业生态环境综合治理。
可以考虑在高效生态农业发展初期就加大政府对高效生态农业建设的投入，研究、设立高效生态农业专项资金，其所需资金可以由省、市、县、乡(镇)各出一点；还可以制定优惠政策，吸引社会各界投资、开发高效生态农业。要积极鼓励农产品加工企业、销售企业、科研单位等进入高效生态农业建设领域，与生态农业基地和农户形成利益共享、风险共担机制；还要采取财政税收、信贷等方面的优惠政策，扶持一批生态型农业龙头企业(含基地)，推进和扩大生态农产品生产，进一步提升高效生态农业的市场竞争能力。
四、简要小结与讨论
从全国来看，为促进现代农业转型升级与区域经济发展，不断增强政府财政对现代农业和新农村建设的投入与引导，必须进一步深化农村经济、社会及科技体制改革，继续稳定、完善、强化各项支农惠农政策，尤其是要深化农村金融与农业保险、农业科技推广、农村社会保障与社会事业以及基层政府与财政体制等方面的制度改革与创新，从而为农业适度规模经营和农业产业化、市场化、标准化、生态化、清洁化、品牌化发展创造良好的外部环境。从浙江省实际出发，结合政府财政扶持的基本原则与要求，我们认为以上策略选择与政府财政扶持体系构建是可能的，也是行之有效的。为提高和实现以上策略措施的连续性和实施过程的规范性，建议进一步论证、完善，并将那些经过实践检验、行之有效的政策措施及时转化为法律法规，使之制度化、法制化、规范化。
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