论形成税收收入正常增长机制，本文主要内容关键词为：税收收入论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【摘要】 现行税制仍存在着一系列问题，未能形成税收收入正常增长机制是突出的问题之一。形成税收收入正常增长机制，是解决目前财政困难的迫切要求，也是进一步完善税制的目标之一。
【关键词】 税收收入 正常增长机制 税收相对规模 税制改革
一、我国税收收入正常增长机制尚未形成
1994年税制改革初步建立了适应社会主义市场经济体制的税制框架，使税收制度向着统一、公平、简化、科学的方向迈进了一大步。但现行税制仍存在的一系列问题，未能形成税收收入正常增长机制是突出的问题之一。税改以来我国税收虽连年较大幅度增长，但仍未能扭转税收相对规模下降的趋势。（见下表）
各项税收总额／GDP
资料来源：1990～1994年数字源于1995年《中国财政年鉴》，1995年数字源于财政部税政司。
税收相对规模下降直接影响了预算内正常财政收入的增长，致使税收保证财政支出的能力下降，国家财政的债务依存被大幅度提高，这不仅加重了国家财政的筹资成本，使财政自身陷于被动，而且弱化了财政的宏观调控功能。长此以往，将严重影响政府履行其各项职能。
税收相对规模下降表明我国迄今未能形成税收收入正常增长的机制，其成因是复杂的。除部分国有企业效益下降等原因之外，仅从分配领域而言，主要有下述几个方面的原因。
1.收入分配秩序混乱，收费、基金、集资甚多，严重侵蚀税基。这是我国目前税收收入正常增长机制尚未形成的总体分配制度原因。改革开放以来，随着我国经济发展和社会进步，政府的经济管理、行政管理、社会服务与保障的职能不断扩展，管理和服务项目不断增多，诸如环境保护、土地管理、公路建设、车辆管理、城市规划与维护建设、市场管理、质量检测等等，同时由于政治体制改革的推进举步维艰，政府的部分该淘汰的职能尚未甩掉，由此造成对财政支出的需求大增。在对国有企业简政放权、国家财力相对下降的条件下，国家事实上采取了对行业、部门“不给钱给政策”的不当策略，实行了收入分配权限的“横向分配”，直接造成了多重的国家分配主体和繁杂、不规范的分配方式。实行分税制后，分级财政格局初步形成，由于中央和地方各自的财权与事权不甚统一，加之税收立法权高度集中与征收权相对分散的矛盾，进一步刺激了地方收费、基金、集资项目增多。多主体、多层次、多形式的不规范分配，一方面有弥补税收收入不足之效，另一方面也严重侵蚀了税基，妨碍了税收收入的正常增长，致使整个国家分配向分散、不规范的方向倾斜。
2.以流转税为主，其他税收为辅的税收结构使税收收入增长弹性不足。这是缺乏税收收入正常增长机制的税制结构性原因。我国目前的税收收入结构是典型的以流转税为主体的结构，1994年税改后这一特点愈加突出。1985年，流转税收入占全部税收收入的59%，1994年达81.883%，这一比重不仅远远高于发达国家，而且也明显高于发展中国家。[①]据《1988年世界银行发展报告》，流转税收入与所得税收入的比例，高收入国为1∶2，中等收入国为1∶1，低收入国为2.5∶1。我国1994年的该比例约为4.8∶1。这种税收结构固然与我国的经济发展水平有着密切关系，有利于降低征税成本，但也暴露了我国税收收入增长的制度缺陷。其一，考虑到流转税的比例税率或固定税额出口退税、税收优惠等因素，流转税额的增长难以与经济增长同比例变化。其二，形成税收收入严重依赖增值税（1994年增值税收入占税收收入总额的比重近45%[②]）、增值税严重依赖专用发票的局面，在我国税收征管条件有限的情况下，税收收入风险与压力未免过大。其三，所得税制和财产税制均较为薄弱，突出表现为外商投资企业和外国企业所得税优惠项目过多，个人所得税税基过窄，征管条件差，财产税税额过低，范围偏小，税种不全，由此造成了理论上富有增长弹性的直接税实际上在我国收入作用微弱，增长弹性亦不够大。
3.以企业为主、个人为辅，以国有企业为主、非国有企业为辅的税收政策设计和征管现状妨碍了税收收入的正常增长。这是税收收入正常增长机制尚未建立的制度性和实施性原因。改革以来，我国国民收入分配格局发生了明显变化，个人收入在国民收入中的比重已占到70%上下。在居民消费支出连年上升的同时，相当部分收入流向股票债券市场，居民储蓄大幅度增加，与之形成鲜明对比的是，我国直接取自个人的税种很少，收入额也十分有限。1994年个人所得税收入仅为72.85亿元，占当年税收收入总额的2.17%。致使税收的聚财功能弱化。
在企业内部，国有企业仍然担当着提供税收收入“台柱子”的重任，税负远高于其他所有制企业。近年来，各种类型的非国有企业发展迅速，增长幅度大大超过国有经济，在国民经济中的所占份额与国有经济基本持平，个别行业甚至超过国有经济，但其提供的税收收入比重却与税源结构形成很大反差。在此借用财政收入比例加以说明：1993年，国有经济提供的财政收入占全部国内财政收入的65.16%，1994年实行新税制后，该比例又提高至65.68%，同年集体经济提供的财政收入比重为18.03%，个体、私营、外资企业的比重为16.28%。[③]这种财政收入结构与财源结构的错位现象表明，非国有经济迅速发展但上缴税收增长机制不良，是造成整体税收收入增长弹性不足的重要原因之一。而非国有经济税收增长机制不良的原因，既有税制的缺陷（如对外资企业给予更多税收优惠），也有税收征管薄弱、漏洞较多的原因，就我国目前而言，后一方面恐怕是更为主要的。
二、促进税收收入正常增长机制的形成
形成税收收入正常增长机制，是解决目前财政困难的迫切要求，也是进一步完善税制的目标之一。但从上述分析可见，税收收入正常增长机制的制约因素甚多，其形成也是一系统工程，需从若干方面入手。
1.税制改革与规范收费、基金、集资相结合。税制改革应当与规范收费、基金、集资相结合，因为目前行政事业单位收费和地方政府收取的基金、集资有着密切关系。从两者的性质看，地方政府的基金、集资甚至一部分收费，与税收一样，都是国家凭借政权，强制、无偿、固定地收取的，与原本意义上的收费（与政府向收取人直接提供某种特别服务相对应的收费）相去甚远，属于“准税收”。从量上看，税收和收费、基金、集资都构成缴纳人的负担，减少其收入，而且收费会加大企业费用，缩小税基，减少税收收入。从两者的作用看，都是为保证政府履行其职能提供财力保证，不同的是，税收是国家提供公共性服务的财力保证，而收费和基金、集资则往往有某种收支对应性。从立法和征管方面看，税收立法权限集中，收入纳入国家预算，征管机构集中，而收费、基金、集资办法的制定权和征收机关均较为分散，收支大都列入预算外，两者相比，前者的规范程度高于后者。因此，无论是为了使“准税收”名副其实，还是为了规范财政分配方式，保证财政收入的正常增长，都应当把税制改革与规范收费、基金、集资结合起来考虑。
再从我国的现实情况看，收费、基金、集资过多过滥，诱发了一系列社会经济问题：政府分配主体多元化，浪费人力、物力，扰乱了分配秩序，且乱收费现象严重，屡禁不止，加重了缴费人负担；分散了政府财力，削弱了政府的宏观调控能力；影响了廉政建设，损害了政府形象，不利于社会稳定和政权统一。因此，为了规范财政分配活动，理顺国家与企业、个人的分配关系，有必要将税制改革与规范收费等形式结合起来。
把税制改革与规范收费等项目结合起来，就是应对收费、基金、集资进行税费捐分流治理。（1）对那些具有税收性质的合理收费、基金和集资，应在适当下放税收立法权的前提下，在进一步完善分税制的过程中，将其纳入税收，或并入已有的税种，或增设新的税种。也可以考虑选择试点，允许省市区一级因地制宜地设立小税种，但中央对此加以控制。（2）对目前收费、集资中具有自愿性且与受益无直接关系的部分，应还其“捐”的名称，单列收支，便于管理监督。（3）对真正属于收费性质的项目，进行严格的清理，清除擅自越权设立的项目、擅自提高标准的收费、超出农民负担能力和现实需要的集资以及与农民无直接关系的收费，保留合理的、必要的收费，还应规范目前收费中罚款项目的名称。经过税费综合治理，将有利于确立税收在组织财政收入、处理国家与企业、个人收入分配关系中的主导地位，有利于形成税收收入正常增长的机制。
2.积极创造条件，改善税收结构。我国目前以流转税为主、其他税收为辅的税收结构，是经济发展水平、税收制度及征管状况综合作用的结果，税收结构不可能超出其制约条件。其中，经济发展水平是最根本的因素，税收制度和征管状况也受制于经济发展水平。但经济发展水平对税收结构的承受力有一定弹性。这是因为，经济发展水平既定时，一国的社会经济矛盾不同。政府选定的调控目标不同，各国的政治背景和文化传统不同，因而设计的税收制度会有差异；在一定的经济发展水平上，征管条件也不甚相同。在一定经济发展水平上，税收结构可以有选择、变化的余地。
要改善我国的税收结构，目前应当着力做的是优化税制和强化征管，尤其是所得税和财产税的制度建设和征管，主要目标是减少优惠，拓宽税基，堵塞漏洞，增设必要税种，培植税收“新的增长点”，逐步提高直接税在税收收入中的比重。优化税制应根据制约条件的成熟状况，逐步推进。近期内的重点是：（1）合并内外两套财产税制，适当提高征收标准，扩大征收范围。（2）将城市维护建设税由附加征收改为独立征收，与取消不规范征收的地方集资、收费相结合，适当扩大征收范围，提高征收标准。（3）可选择少数发达省市进行遗产税试点。（4）个人所得税的税基放宽，并逐步实行储蓄存款及其他金融资产实名制，推广非现金结算，严格现金管理，建立个人收入和财产申报制，建立基础信息的收集、处理系统，为个人所得税征管创造必要条件。（5）合并内外两套企业所得税制，减少对外资企业的特别优惠，突出产业优惠。
待征管条件有所改善和其他条件允许，应选择时机推出如下改革措施：（1）出台新的个人所得税制，按项目或按标准额扣除生活费用；实行分类综合相结合的征收模式，实行个人申报与代扣代缴相结合。（2）开征遗产赠予税。（3）开征社会保险税。
3.提高非国有企业提供税收的比重。国有企业税负明显高于非国有企业税负是不争的事实。这既是税收制度差异的结果，更是税收征管状况差异所使然。如何使非国有企业在生产发展、效益提高的基础上提高税收上缴率，是我国进一步完善税制和深化征管改革要解决的问题之一。
经过1994年税制改革，内资企业的税制已经统一，内外资企业的流转税制也合二为一，遗留问题是内外资企业所得税和财产税的合并问题。人们对财产税制的统一争议不大，但对所得税合并，有的同志提出合并税种后仍需给予外资企业以“普惠”，另加行业性“特惠”。其主要理由是：第一，我国的投资环境尚差，劳动力素质不高，基础设施落后，法律和行政透明度不够高，行政效率低且行为不规范，税收优惠是对投资环境差的一种补偿。第二，我周边国家（越南、斯里兰卡、格鲁吉亚等）纷纷降低对外资企业的税率，以增加吸引力，这对我国吸引外资形成外部压力和“参照”影响。
但我们认为，应客观评价我国的投资环境和税收优惠对外资的影响。外资流动首先要看政局是否稳定，社会是否安定，这是资本获取利润的前提条件。其次是考虑市场潜力，原材料、劳动力等生产要素的供给状况，这是决定其资本盈利本水平的关键因素。在世界贸易保护主义盛行的今天，广阔的市场对外资来说是最具吸引力的。在这一层次中，外商还考虑基础设施、行政管理、外汇管制、法制条件等影响其内部成本和“交易成本”水平的因素。再次，则是税收水平。这是决定资本的税后利润水平的因素。我国政局稳定，市场广阔，劳动力资源和自然资源丰富，使我国在吸引外资中颇具竞争力。不断改善的交通通讯条件和行政效率，经常性项目的外汇可自由兑换，又在吸引外资中增加了“筹码”。近几年我国的外商投资企业数、协议利用外资数、实际利用外资数均有较大幅度增长，便是我国对外资具有吸引力的证明。
而且，要正视我国内外资企业所得税差异带来的问题。从实践看，单纯的“成分优惠”固然有利于吸引外资，但也带来了下述问题：（1）弱化了产业结构和地区结构调节，不利于吸引外资投到我国国民经济发展急需的基础产业和亟待开发、带动的中西部地区，大量外资涌入加工工业。（2）不利于内资企业的正常发展。在外资大量涌入的行业中，税负不平导致不公平竞争，致使在部分行业尤其是啤酒、洗涤剂、化妆品等行业中严重排挤内资企业，民族工业发展艰难。（3）外资企业的税收优惠造成我国的税收收入流失，但有的资本输出国的优惠部分不允许抵免，收入汇回输出国时仍被征税，故外商并未真正得到实惠。（4）大量假合资企业存在，难以禁绝。有些企业专钻税收差异的空子，通过内资转出转入甚至是空投“外资”，成立假合资企业，造成税收收入的大量流失。这些问题已发展到不能不引起高度重视并加以解决的程度了。
合并内外资企业所得税应从我国的实际需要出发，以产业优惠和适度的区域优惠取代“成分优惠”，从而减少不必要的税收损失，以必要的税收代价换得结构优化和区域协调发展。优化产业结构是促进经济发展的长期、艰巨的任务。在企业所得税改革中，应不分成分，对农牧业、能源、交通原材料、高新技术产业实行优惠，对企业再投资给予优惠，吸引内外资的投入。迄今实行的梯度税收政策也应予以调整。东部优惠的税收政策，政府投入的倾斜，东部的人才、技术、地理位置的优势，加之市场机制的作用，促成了改革开放以来东部经济的快速发展，也拉大了东西部差距。如“九五”期间不进行税收、投资的政策调整，将难免积重难返而陷于被动。在企业所得税制改革中，应取消梯度东部优惠政策，对中西部地区的内外资生产性企业在流转税全国统一的前提下给予一定的所得税优惠，以促进中西部地区的经济起步。
非国有企业的税收征管相对薄弱，是造成税收收入流失的重要原因，而征管薄弱，一是由于非国有企业主要是其中的小集体企业和私营企业的核算状况很不理想，无帐可查或有帐而可信度低；二是外资企业利润转移现象普遍，但限于条件，查处不利；三是税收征管的重心多年来习惯于放在国有企业，而对非国有企业的税收征管，人力物力投入不够。针对上述问题，除了逐步改善经济核算条件和税收征管的社会环境之外，税务机关还应适应税源的所有制结构的变化，更加重视非国有企业的税收征管，加大投入；随着纳税人申报制度的建立，加强税收稽查环节，加大惩罚力度；增强税收征管的权威性和威慑力；应形成税务机关内部、纳税人及社会各界对税务人员行政行为的监督制约机制和激励机制，保证税收征管的规范、高效。
注释：
① 数字根据有关年份《中国财政年鉴》计算而得。
② 1995年《中国财政年鉴》。
③ 源于1994、1995年《中国财政年鉴》。