建立具有中国特色的社会保障制度（上），本文主要内容关键词为：中国论文,社会保障制度论文,特色论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（国务委员兼国家体改委主任 李铁映）
社会保障制度是维护社会安定、关系到广大人民群众切身利益的一
项经济社会制度。社会保障制度改革是改革的重点之一。党的十四届三
中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，就
社会保障制度改革的目标、原则作了明确规定。如何贯彻和落实这个《
决定》，我同有关部门、理论界的专家、学者们进行了多次座谈，并到
一些地区作了调查研究。这里，我将思考中的一些意见和看法拿出来，
供同志们参考。
一、社会保障制度的历史沿革
社会保障是一项维护社会安定，促进经济发展，关系到全社会成员
切身利益的经济制度和社会制度。
社会保障制度是工业革命和社会化大生产的产物，起始于社会救助
。英国自从走上工业化道路之后，农民大批流入城市，城市贫民剧增，
同时，工人阶级队伍迅速壮大，工人运动日益发展。在这种背景下，英
国于19世纪30年代颁布了《济贫法》，从工人阶级创造的剩余价值中提
取一部分救助贫民。一项发挥社会保障作用的新的经济社会制度开始产
在19世纪晚期，德国工人阶级为争取自己的经济利益和劳动权益，
与资产阶级展开了长期的斗争。为了缓和阶级矛盾，瓦解工人自助组织
，德国颁布了强制性的社会保险法规。以后欧洲许多国家纷纷效仿。社
会保险的诞生，标志着社会保障制度进入了新的发展阶段。
1933年，美国总统罗斯福为了摆脱经济危机，缓和劳资矛盾，提出
由国家出面实施社会救助、社会保险和社会福利。美国国会1935年通过
了《社会保障法》，联邦政府设立了社会保障署。以此为标志，比较完
整的现代社会保障制度体系诞生了。
第二次世界大战以后，迫于社会主义阵营的存在和国内阶级斗争的
压力，西方国家推行了福利主义的社会保障制度。英国首先宣布建成公
民“从摇篮到坟墓”均有保障的“福利国家”。接着西欧、北欧、北美
、大洋洲和亚洲发达国家都陆续宣布实施“普遍福利”政策。与此同时
，东欧和亚洲的社会主义国家仿照前苏联模式，实行了所谓工人阶级最
保险的社会保障是国家保险的模式。到现在，已有160 多个国家和地区
建立了不同类型的社会保障制度。
进入七、八十年代后，发达国家社会保障标准居高不下，养成了社
会成员对国家的依赖性，国家财政负担沉重，“普遍福利”政策先后遭
到挫折，纷纷开始了不同形式的改革。
我国社会保障制度是在战争年代供给制基础上建立起来的，大体上
经历了四个阶段。
第一阶段，从建国初期到1966年。这是我国社会保障制度的创建阶
段。1951年国家颁布了《中华人民共和国劳动保险条例（草案）》，其
内容包括了疾病、负伤、生育、医疗、退休、死亡待遇和待业救济等项
目。以后又颁布了一系列政策法规。当时全国总工会是全国劳动保险事
业的最高领导机构，劳动部是全国劳动保险工作的最高监督机关。劳动
保险金一部分由企业直接支付，一部分由全国总工会统筹。社会保障制
度对恢复和发展国民经济，保证人民的基本生活和巩固人民民主专政起
了重要作用。
第二阶段，从1966年到1976年。在十年动乱中，社会保险工作遭受
到严重的挫折和破坏，管理机构被撤销，工会组织被迫停止活动，退休
费用社会统筹被取消，社会保险变成了企业保险。
第三阶段，从1978年党的十一届三中全会到十四大。随着改革开放
的深入发展，我们开始把社会保障制度的建立和改革作为经济体制改革
的一项重要内容进行研究和推进。1984年部分地区开始探索养老保险制
度改革，在国有企业和大部分城镇集体企业中推行了养老金社会统筹，
确定实行职工个人缴费制度。一些地区还大胆探索了社会统筹与个人帐
户相结合的制度。机关事业单位和部分农村也进行了养老保险制度改革
1988年李鹏总理在人大七届一次会议《政府工作报告》中指出，要
加快社会保障制度的改革，建立和健全各类社会保险制度，逐步形成具
有中国特色的社会保障制度。1990年李鹏总理在多次批示和讲话中指出
，住房制度、保险制度、医疗制度三项改革在今后的十年内要放在重要
位置。这三项改革都直接关系到人民的切身利益。
第四阶段，从党的十四大开始。党的十四大政治报告在第一次提出
建立社会主义市场经济体制的同时，也第一次明确把深化社会保障制度
改革作为经济体制改革的四个重要环节之一。十四届三中全会通过的《
关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，进一步明确了建立
新型的社会保障制度的目标、原则。社会保障制度改革的步伐明显加快
多年来，计划、财政、体改、工会、劳动、人事、民政、卫生等部
门和保险公司，为建立健全我国的社会保障制度做了大量工作，基本保
证了社会稳定和经济发展对社会保障提出的要求。随着建立社会主义市
场经济体制目标的提出，这些部门的同志们，认真调查研究，总结经验
，根据本部门多年工作的实践，提出了很多好的改革建议，有些已被中
央采纳。目前全国城镇企业职工养老保险制度改革试点工作按国务院的
部署，已在全国全面展开；医疗制度改革正在九江、镇江试点，失业保
险、工伤保险、生育保险，以及社会救济、社会福利、优抚安置、社会
互助和商业保险等社会保障各个项目的改革都在不同程度、不同层次上
这些充分说明了党中央、国务院对建立社会保障体系的重视和加快
社会保障制度改革的决心。为搞好社会保障制度改革，我们的各级干部
，特别是各级城市政府的主要负责同志以及从事这项改革的同志，要真
正搞清楚社会保障制度改革的目的、意义，改革的目标和原则，搞清楚
为什么要改和如何改的问题，搞清楚一些重大关系问题和理论问题。
二、社会保障制度的重要作用和地位
社会保障制度是一个国家经济社会制度中不可缺少的重要组成部分
。社会是由人组成的，每个人在其一生中都需要衣、食、住、行，都要
面临生、老、病、死、伤、残、失业等风险。而这些风险仅靠个人和家
庭力量是难以抗拒和承担的。所以客观上要求建立起在个人责任基础上
的社会互济保障制度。不同社会制度的国家，尽管建立和完善社会保障
制度的目的和方式不同，但都把社会保障作为发展经济、维护社会安定
的一项基本的社会制度。在我国，劳动者是国家的主人，享受社会保障
是宪法规定的一项基本权利。社会保障制度作为现代社会的一项基本制
度，必然带有社会的基本特征和属性。
社会保障制度也是社会主义市场经济体制的重要组成部分，体现经
济体制的基本要求。社会保障制度的建立健全，直接关系到本世纪末社
会主义市场经济体制基本框架能否基本确立。比如，由于社会保障制度
不健全，不同所有制企业之间的职工流动就极困难，名副其实的劳动力
市场也难以形成。
社会保障制度改革是深化国有企业改革的重要配套改革。现在国有
企业转换经营机制所遇到的诸多矛盾和困难，如企业的破产、兼并，经
济结构的调整，资本的合理流动，企业的竞争力提高和技术进步等过程
中遇到的种种困难，社会保障制度不健全是一个重要的因素。这一点大
家都看得很清楚。我们的企业中普遍存在一批冗员，也就是富余人员，
有人估计在20％—30％左右。机关和事业单位中同样存在这个问题。一
些经济学家把这种现象叫做“隐性失业”。我把它叫作“过度就业”。
冗员大量存在，“三个人的活儿五个人干”，企业的效率怎么能提高呢
？新型的社会保障制度不建立健全，企业办社会问题就难以根除，企业
的经营机制也不能根本转换。
加快社会保障制度改革是促进国民经济持续、快速、健康发展的需
要。社会保障制度是社会的“稳定器”，同时也是经济的“稳定器”。
它通过调整企业的负担比例，灵活运用社会保障基金，可以在经济“过
热”时促进经济“降温”；在经济滑坡时促进经济增长。积累下来的社
会保障基金是国家经济建设的重要资金来源，合理把握基金投向，有利
于按照国家产业政策调整产业结构。良好的社会保障制度促进劳动生产
率的提高，是经济发展的“激励器”。
社会保障制度也是一种分配制度，是社会不同群体收入分配的“调
节器”。它有助于实现从一部分人先富而最终达到共同富裕。
总之，从长远来看，社会保障制度将会直接影响一个国家、一个民
族的发展进程。
三、社会保障制度的建立要立足于国情
我们正在建立的新型社会保障制度具有鲜明的中国特色。建立过程
中，要借鉴国外的经验，但更重要的是立足于国情。
1、坚持从实际出发
我国是一个人口大国，生产力发展水平比较低，在世界上属于低收
入国家。我国的人口现在已超过12亿，本世纪末将达到13亿。到下一世
纪30年代人口最高峰期可能要达到16亿。由于五十年代至七十年代多出
生了大量的人口，随着计划生育基本国策的实施，我国将比较快地进入
老龄化社会。西方国家进入老龄化的过渡期大约为100年， 而我国不到
20年。据预测，到2000年，我国65岁以上人口占总人数比例将达到7.4
％，进入老龄社会。到2030年，退休人员将达到高峰期，届时退休人员
将相当于在职人员的40％以上（1992年为17.6％），养老费用将相当于
在职职工工资总额的44％（1992年全国平均支出费率为17.6％），远远
超过了国际普遍认为的20％至25％的警戒线。我国各地区的发展很不平
衡。东南沿海和中西部内陆地区之间的差距相当大，近几年有的地区还
有进一步拉大的趋势。目前农村人口占74％。从这些特点出发，我们在
建立社会保障制度的时候，既要考虑规范化和政策的统一性，又必须考
虑政策的灵活性、适应性，切不可不顾具体情况，盲目地“一刀切”。
既照顾到目前，又考虑到长远。现在不搞预筹积累，将丧失机遇。
我国最基本的国情就是还处在社会主义初级阶段，大力发展生产力
是第一位的事，一切工作都要以此为出发点和落脚点。
2、社会保障水平要适应生产力发展的水平
我们建立新的社会保障制度的根本目的是提高生产力。过低的保障
水平损害劳动者积极性，不是社会主义。无所不包的“大福利”搞不下
去，高福利更不能搞，只有从基本国情出发才能保障基本生活水平。比
如，目前就没有能力把农民都纳入到社会保险中来；即使是对城市职工
，国家法定的社会保险水平也不能过高。更进一步的保险，需要根据每
个企业、每个人的情况，由商业性保险去补充。
从国内外的经验教训来看，高福利和平均主义都已是穷途末路。战
后，西方国家社会福利逐步攀升，财政负担越来越重，由此引发了许多
社会问题和政治问题，过去宣扬的“普遍福利”政策现在已难以为继。
据统计， 1960 —1990 年， 包括西方主要发达国家的世界经合组织（
OECD）成员国，社会保障开支占国内生产总值的比重从7％上升到15.4
％；医疗保健开支的比重也翻了一番，从3.9％上升到7.8％；新增政府
公共开支中，有25％左右用于支付养老金。社会保障费用负担过重，形
成庞大的预算赤字。
现在西方国家的一些经济学家也认识到，社会保障福利化的趋向，
不仅不能提高劳动生产率，而且滋长了社会惰性，养了懒人。“福利国
家”使再分配的份额越来越高，必然导致劳动生产率的下降，从机制上
使社会保障的经济源头逐渐枯竭。
我举一个例子。德国《失业保险法》规定，每周工作不到18小时即
可视为失业。只要失业者在失业前三年交纳了满一年的失业保险费，就
可以在失业时领取失业保险金，最长可以领取两年零八个月。领取的标
准，可以相当于其就业时净工资（即缴纳所得税和各种税费后）的2/3
。这种制度无形中抑制了失业者再就业的迫切愿望。德国社会福利开支
占国民生产总值的比重逐年上升，1985年之后已达30％左右。1961年到
1990年，德国国民生产总值每年增长4.4％，而福利支出每年增长4.7％
，过大的福利开支已对国民经济产生消极影响。
3、必须坚持权利与义务相统一
目前，我国的社会保障费用个人支付很少，国家和企业包揽过多，
已不堪重负，也使劳动者缺乏自我保障的意识和责任。据测算，1993年
全国社会保障福利费支出1858.9亿元，住房支出1300多亿元，两项合计
占职工工资总额的67.8％，占国民生产总值的10％。其中职工个人负担
比例很小。比如职工工资支出中，养老只占2％，住房只占6％。个人的
权利与义务明显不相应。建立新体制，应减少目前国家代个人承担的风
险和支出。
传统的理论强调，社会保障支出是国家对国民收入直接进行的再分
配，这是不正确的。社会保障资金中，有的属国民收入再分配。比如，
由财政集中再支出的社会福利、社会救济、优抚安置和国家为公务员支
付的社会保险等。也有的属初次分配。比如，社会保险中企业为员工支
付的部分，已被视为“工资的延续和收入的积累”。对社会保险，特别
是养老保险，要更多地强调个人的参与，使大部分人群摆脱对“再分配
”的依赖，靠自己的钱投保，“攒钱养老”。靠劳动积累进行自我保障
，在自我保障的基础上发挥社会保险互济的功能。社会主义的优越性体
现为全社会成员的互相关心和互助、互济上，体现在富裕地区对不发达
地区的支持上，体现在根本利益的一致上。搞社会主义是为调动积极性
，创造积极性，平均主义、“大锅饭”伤害积极性，不是社会主义。把
社会保障完全由国家和企业包下来看成是社会主义的一个特征，是一种
4、必须坚持效率和公平相结合
社会保障的不同项目体现公平与效率的程度不相同。社会救济优抚
安置和部分社会福利事业支出主要由国家财政负担，凡符合条件者可以
无偿使用，体现公平的原则；社会保险的主要项目，坚持“效率优先，
兼顾公平”的原则，实行个人、企业、国家三方负担。职工享受的社会
保险水平，既要能保障职工的基本生活，又要与个人缴费多少挂钩，以
激励职工的劳动积极性，提高效率。商业保险则遵循效率原则。
目前，世界多数国家都在探索社会保障制度改革问题。一些国家将
自我保障、自我储存融入了社会保险，把社会保障制度建立在自我劳动
积累保障的基础上，使大部分人从依赖国家再分配的大锅饭中解脱出来
。同时社会保险的互济机制又弥补了自我保障、家庭保障的不足。
我国是发展中国家，又处在建立社会主义市场经济体制的改革阶段
，为了增强个人参与和自我保障意识，激励劳动者勤奋工作，新制度规
定，职工工资收入的一小部分要投入保险，长期储存积累，在职工日后
不再劳动时，给予经济上的补偿。这样，在年轻时，劳动好，收入多，
不仅现时生活好，由于交的保险费多，将来退休后生活仍然会好，可以
保障幸福的晚年。
社会保障不仅是社会制度，也是经济制度。当前，要更多地从建立
激励经济发展的机制这一角度考虑问题。衡量新的社会保障制度是否更
具生命力，更具优越性，只有一个标准，这就是生产力标准。我们建立
社会保障制度，目的是实现社会安定，发展经济，提高社会生产力。效
率是公平的基础，任何损害社会效率的行为终将损害公平。同样，损害
公正、合理和公平，也终将损害效率。公平与效率不是截然对立的。政
策对了，制度对了，公平与效率可以同时提高。比如，对基础教育实行
义务教育，人人有份，机会均等，是公平。同时每个人都受教育，提高
了国民素质，进而也就提高了效率。
高福利、大福利不是公平，“大锅饭”不是公平，不劳而获不是公
平，平均主义也不是公平。公平不能狭义地理解为数量上的完全相等。
公平是权利的平等，是在法律面前的平等，是机会的平等。按劳分配也
是公平，分配的公正、合理、公平，可以激励劳动，提高效率，进而达
到更高水平的公平。
需要特别指出的是，我们这次进行的社会保障制度改革，目的在于
建立起新的社会保障制度。一定要打破“大锅饭”，平均主义，提高对
经济发展的保障和激励作用。保障水平的提高，则是由生产力发展水平
总之，选择什么样的社会保障制度，首先要考虑到对劳动生产率提
高的激励作用，考虑到我国生产力发展的实际水平。
四、社会保障制度改革的目标和原则
按照十一届三中全会的《决定》，我国社会保障制度改革的目标是
：到本世纪末，基本建立起适应社会主义市场经济体制需要的资金来源
多渠道、保障方式多层次、权利和义务相对应、管理和服务社会化的社
会保障制度。
实现上述目标，建立起符合社会主义市场经济要求的社会保障制度
，必须坚持这样几项原则。
1、政策、机构统一的原则。社会保障的基本政策和制度要统一，
管理要法制化。要健全社会保障的各项法律、法规，强化执法和监督检
查，使社会保障制度的运作有法可依，依法保障。目前社会保障管理体
制不顺，多个政府部门管理和经办社会保险，机构重叠，自成体系，业
务交叉，成本上升，资金分散，并造成政策不统一。这种局面不利于社
会保障事业的发展，要按十四届三中全会《决定》要求，建立统一的社
会保障管理机构，提高社会保障事业的管理水平。
2、政事分开的原则。政府行政管理和保险基金营运管理分开，执
行和监督机构分设。社会保障管理机构主要是行使行政管理职能，管政
策、管制度、管标准、管监督，不直接管理资金的收缴和营运。社会保
障基金的营运由社会机构依法经办，受政府和社会监督。目前一些地方
在资金管理和经营方面政企不分，挪用、滥用社会保障金的问题要尽快
3、服务社会化的原则。 要改变现有社会保险的管理和服务基本由
企业承担的“企业保险”状况，将目前各部门、各单位分散管理逐步转
为统一的社会化管理，将目前企业承担的社会保障事务性工作转为社会
化服务。这有助于缓解新老企业间，不同行业企业间负担畸轻畸重问题
，保证企业在市场上平等竞争。
4、普遍覆盖的原则。 社会每个成员一生中都不可避免地会遇到养
老、医疗等问题，同时也有义务与其他成员共同承担意外事故风险。因
此，社会保障应该覆盖社会全体成员，并实行属地管理。现行的社会保
险只覆盖国有、集体单位的8000多万职工，城镇的其他劳动者（部分集
体企业职工、个体经营者、私营企业雇员和外商投资企业的职工等共约
8300多万），大多数还没有实行社会保险制度。这种状况亟待改变。
5、城乡有别的原则。现阶段我国城乡之间在生产力水平、 就业结
构、收入水平和消费方式等方面差别很大，因此，在保障形式、标准等
方面，城乡之间要有所区别。广大农村在近期尚不具备实行社会保险的
条件。但在群众生活温饱有余、基层组织健全的地区，可采取农民自愿
和政府组织引导相结合的办法，积极稳妥地发展农民养老保险。
6、逐步建立的原则。 新的社会保障制度的建立要经过几代人的努
力，在新制度建立过程中，要有过渡的措施，以保证社会安定。目前，
可根据离退休职工、新就业职工和工作一定年限职工不同情况，采取不
同的措施，逐步过渡到新体制。
7、多方共办的原则。社会保障制度的各个项目均鼓励社会、 企业
、机构、家庭、个人出力支持兴办。要广泛动员社会一切力量，改变国
家、企业包揽一切的局面。
中华民族具有独特的文化传统。家庭观念强是一大特色。在建立新
的社会保障体系时，要积极探索家庭保障的有效形式。充分发挥家庭的
保障作用，对提高保障水平，稳定社会，具有特殊意义。＊
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