民族地区农村土地流转现状及对策——以贵州省黔南布依族苗族自治州为例，本文主要内容关键词为：布依族论文,黔南论文,贵州省论文,为例论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
自党的十七届三中全会审议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》以来，农民的积极性再次被调动起来，农地流转从来没有像现在这样吸引着各方的关注。在东部地区，土地流转开展得较早，经验较为成熟，流转率较高。但是在西部欠发达地区，尤其是民族地区的农村土地流转情况却不容乐观。土地流动不起来，生产要素就难以优化配置，也不利于解放农村剩余劳动力，这对于民族地区的经济发展和农民增产增收实为一大瓶颈和障碍。
尽快扭转我国民族地区土地资源稀缺与农业空洞化、农田荒芜化的结构性矛盾，形成合理有序的适度经营规模，积极稳妥地推进农地流转，实现农业生产的规模经济，提高土地资源利用率和增加农民收入迫在眉睫。尤其是摸清当前民族地区农村土地流转现状及困境所在，以服务民族地区经济发展为目标，全面分析和论证影响农地流转的主要因素，推进农村土地承包经营权规范、有序流转，对于保护农民利益，促进民族地区经济发展，维护民族团结，保持农村稳定具有重大的现实意义。
我国现阶段的土地制度为社会主义土地公有制，分为全民所有制和劳动群众集体所有制两种形式。土地的全民所有制，具体采取的是国家所有制形式，该种所有制的土地称为国家所有土地，简称国有土地。土地的劳动群众集体所有制，具体采取的是农民集体所有制形式，该种所有制的土地被称为农民集体所有土地，简称集体土地。在中国这样一个农业、农民大国，农地是农民的生存、立业之本，因此农民和农地有着一种天然的联系。在我国现行的家庭联产承包责任制的框架内，农地产权由三个部分组成：所有权、承包权、经营权（使用权）。所谓的农村土地流转实质是农地使用权流转，即指在农村土地所有权权属和土地的利用性质不变的前提下，拥有农地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）从承包经营权中分离出来，转让给其他农户或经济组织。过去的30余年，家庭联产承包责任制对我国农村经济发展起到了关键的作用，但也导致了我国现阶段农业发展的一个突出特点，即农地高度分散，土地经营无规模。从上世纪90年代以来，与这一基本经营制度相适应的微观和宏观环境发生了一系列的变化，出现了一些诸如农地流转率处于较低水平，农业低效率与低竞争力等与农村生产力发展不相适应的问题与矛盾，不能适应社会主义新农村建设与农业现代化建设的要求。因此，进一步完善和发展这一制度，消除造成农地流转障碍的制度因素是目前我国农地制度改革的必然选择。
在微观层面，当前我国农村土地经营的特点是大量小规模兼业化经营农户与少数专业化经营农户并存，且变动方向呈兼业户不断增多，纯农户不断减少，专业户正在兴起这一趋势。在宏观环境上，国家从2004年起逐年加大对农业发展的支持力度。2008年10月，党的十七届三中全会审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，决定指出，“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”，“要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定而长久不变，逐步建立健全农村土地承包经营权流转市场，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”。其相关政策内容包括：（1）流转前提——确保家庭承包经营制度长期稳定，落实和明晰土地承包经营权是进行土地承包经营权流转的前提。（2）流转主体——流转的主体是承包方，承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式，任何组织和个人不得强迫或阻碍承包方进行土地承包经营权流转。（3）流转原则——土地承包经营权流转要遵循平等协商、依法、自愿、有偿原则，流转期限不得超过承包期的剩余期限，受让方须有农业经营能力，在同等条件下本集体经济组织成员享有优先权。（4）流转底线——土地承包经营权流转不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。（5）流转方式——国家允许农民采取转包、出租、互换、转让、股份合作等方式流转土地承包经营权。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式的，应当报发包方备案。土地承包经营权采取互换、转让方式流转，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府登记。通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，可以采取出租、互换、转让、入股、抵押等方式流转。（6）流转机制——土地承包经营权流转机制是市场，禁止不顾条件，采取下指标等行政手段推动土地承包经营权流转。国家鼓励和支持各地加强土地承包经营权流转管理和服务，按照产权明晰、形式多样、管理严格、流转顺畅的要求建立健全土地承包经营权流转市场，培育家庭农场、专业大户、农民专业合作社等规模经营主体，发展多种形式的适度规模经营。
为此，全国各地都进行了不同程度的土地流转试点及相应的制度创新。东部地区土地流转开展得较早，经验较为成熟，有的地方土地流转率较高。但是西部欠发达地区，尤其是民族地区农村土地流转情况却不容乐观，土地流转率在低位徘徊，土地流动不起来，生产要素配置不充分，农业生产方式难以转变，发展生态高效农业，增加农民收入就可能变成一句空话。
在以往的研究中，国内学者主要选取农地制度和农地使用权及其流转两方面进行。从现有的研究成果看，基于一般地区层面研究农地流转的成果较多。在研究视角上，经济学视角的居多。新制度经济学主要是运用了制度变迁理论、产权交易理论等分析我国农地制度变迁的条件、原因及过程，总结不同阶段我国农地制度变迁的类型和特征，提出了一系列促进农地制度创新改革的对策。陆红生提出，中国农村土地制度的历史变迁是利益诱致的结果，具有典型的路径依赖性。中国农村农业生产的最佳组织形式是农民家庭，农村土地的微观产权应配置给农民家庭。① 吴郁玲等认为，制度作为一种“公共物品”，其变迁可以被理解为一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程，而相对价格的变化包括要素价格比率的变化、信息成本的变化、技术和偏好的变化等，我国农地制度的变迁是制度创新的结果。② 钱忠好从农地经营收益、农地承包经营权交易价格和农地交易成本三个方面分析了我国农地承包经营权的产权残缺问题。他认为，现行农村土地承包经营权表现出相当程度的产权残缺或不完全性，并成为阻碍农地承包经营权市场流转的一个重要因子。③
在关于农地使用权及其流转的研究当中，不少研究者都提出解决问题的关键是要明确农地产权主体，赋予农民家庭长期稳定的农地使用权或完整的农地使用权。张红宇从土地使用权流转的市场化机制、土地使用权流转的封闭性和土地使用权流转的不稳定性等三个方面探讨了制约有序推进农地使用权流转的因素，认为培育土地租赁市场是比较现实可行的促进土地使用权流转的新思路。④ 葛丽芳建议国家对从事规模化农业生产的企业或个人给予政策上的照顾和经济上的补贴，因为这样会提高他们从事农业生产的积极性，同时也能给农民更高一些的土地价格，进而加快土地流转的步伐。农民的社会保障问题应该提到议事日程，现在农民的保障就是土地，已经流转土地的农民的就业问题也是制约土地流转的一大障碍，如果农民已经具有独立于土地之外的其他社会保障，则土地大规模流动的条件和时机就已经成熟。⑤
以往，专门针对民族地区农村土地流转现状的研究较少。肖文韬、⑥ 王茹、⑦ 王占霞、⑧ 张富杰⑨ 等对欠发达地区、民族地区的农地流转实施现状进行了研究，得出的结论基本相同，即尽管中央通过了关于农村土地流转的新决定，进一步完善和推进了农村土地制度改革，但由于民族地区自身发展的特殊性以及农地流转制度固有的缺陷，目前与发达地区及全国整体水平相比，民族地区农地流转情况不容乐观。
上述研究具有启发性，给我们提供了参考。本文旨在专门针对民族地区发展的特殊现实，选取典型案例，评价民族地区农地流转的动态效应，并以服务民族地区经济发展为目标，对民族地区农地流转的制度创新进行思考。为此，笔者以贵州省黔南布依族苗族自治州（以下简称黔南州）为例，对此问题进行进一步的研究。
二、黔南州农村土地流转现状
黔南州位于贵州省中南部，全州辖2个市、9个县、1个自治县和1个经济开发区，面积26197平方公里，总人口406万。居住着布依、苗、汉、水、瑶、毛南等37个民族，少数民族占总人口的57％。地形以山地、丘陵为主，耕地面积18.8519万顷，人均耕地面积0.70亩，属于典型的人多地少地区。
黔南州经济发展在贵州省处于中上等水平，但二者的农民人均纯收入与全国农民人均纯收入相比，差距越来越大。1998年黔南州农民人均纯收入为1397元，比全国平均水平2101元低704元，相当于全国农民人均纯收入的66.5％；2008年黔南州农民人均纯收入为2826元，比贵州省农民人均纯收入2517元高307元，但与全国农民人均纯收入4761元相比较，低1935元。与1998年差距704元相比，10年内黔南州与全国平均水平的差距扩大了1231元，农民人均纯收入与全国农民人均纯收入的比率降至59.4％。⑩ 因此，可以说黔南州是典型的经济欠发达的民族地区，选择这样一个地区进行调查研究具有一定的代表性。
（一）黔南州农村土地流转形式
1.转包。这种流转方式大多期限较短，多发生在亲戚好友之间，流转面积较小，往往不经过集体办理转包手续，集体与原承包关系不变。这种形式的土地流转在全州有67610.7亩，约占整个流转形式的42.47％。如都匀市通过转包形式已流转农村集体土地总面积0.8万亩，占全市集体土地流转总量1.09万亩的71.0％。
2.租赁。该形式的流转全州共有46335.6亩，占29.10％。都匀市以这种流转方式流转土地约5000亩，其中耕地2000亩，主要是非耕地荒草地。贵定县云雾镇将1万多亩荒坡进行承包种茶，不仅解决了荒山荒坡的看管维护问题，而且茶农通过集中开发，推动了茶产业的规模化和产业化发展。
3.转让。该流转形式是本村组成员间的土地有偿或低偿流转，限期较短，转让费随行就市。目前全州已通过转让形式流转集体土地8777.9亩，占全州流转形式的5.51％。
4.互换。目前，全州以互换形式流转的土地已达9503.1亩，占5.97％。通过土地互换不仅解决了地块零散、不便耕作与倒茬的矛盾，还克服了统一布局规模经营的困难。
5.入股。全州土地入股形式流转达8990亩，占5.65％。如都匀市以土地入股形式流转的仅占流转总量的1.18％。这种形式现在大多处于探索起步阶段。
6.其他形式。通过其他形式流转（如联营、四荒地的拍卖和抵押等）的土地为18025.8亩，占土地流转面积的11.32％。
（二）黔南州农村土地流转特点
1.流转规模加大，速度加快。随着农户认识的转变及社会条件的变化，全州农村土地流转有了一定的起色，与以往相比，流转规模有所扩大。到2008年底，全州农村土地流转159243.1亩，涉及流转户数46324户，占农业户数81.52万户的5.68％；流转耕地面积8.05万亩，占承包耕地面积255.50万亩的3.15％；流转四荒地面积15.96万亩。
2.流转形式多样，范围不断拓宽。土地流转的方式多样，逐步形成以转包、租赁、转让、互换、入股为主要形式的土地流转体系。土地流转的范围不断拓宽，流转的土地由当初主要是撂荒耕地扩展到旱地、林地、养殖水面等整个农用地，其中全州耕地流转15.92万亩。从土地受让对象来看，农户之间流转9万亩，流向机关干部和科技人员1万亩，流向专业大户5.92万亩，分别占流转总面积的56.50％、6.28％和37.22％。
3.经营主体多元化。农业龙头企业、专业大户、农民合作社和其他经济单位逐渐成为流转土地的受让主体。全州先后有20余家农业加工企业采取“公司＋基地”模式融入农村土地流转，建设农业产业化基地。(11)
4.地区间的差异化。在土地流转过程中，一个地区的经济发展得越快，农村土地流转的需求就越高，经营的形式就越多，效益也就更高。所以，在不同地区间，由于经济发展情况不同，思想观念不一样，流转的规模差异就越明显。在黔南州长顺县，由于农业产业规模发展较好，流转面积已达2.83万亩，占农地总面积的0.05％，而州内最少的地方仅占农地总面积的0.001％。(12) 其次，农地流转经营的形式差异明显。地势平坦、交通方便的地区，农田水利基础设施条件较好，且耕地集中，适宜机械化生产，土地流转的形势就较好。城市郊区的土地流转需求相对旺盛，受让主体也更加多样化，其流转的效益就较高。而一些偏僻又贫瘠的地区，即使减少租金，甚至免租也无人耕种，因此直接导致流转的价格相差较大。全州农村耕地流转亩均租赁价格最高为900元/亩，最低为300元/亩，上下相差达3倍。
5.土地流转纠纷增多。一是多数农户间的土地流转只有口头约定，少有书面正式合同，有些虽然签订合同，但合同在某些方面不规范而不具有法律效力。二是土地流转监管机制不健全，农经管理职能较弱。三是土地流转形式与先行政策法规相冲突，如改变农地用途等。除此之外，随着国家一系列惠农政策的实施，流转的一方受利益驱动单方面撕毁合同，部分租赁土地的业主拖欠租赁费也是造成土地流转纠纷增加的重要原因。不规范的土地流转行为，积聚了较多的矛盾，留下不少后遗症，因此而起的纠纷增多。据笔者调研过程中的所见所闻，深切感受到土地流转的引导和管理必须得以加强。
（三）黔南州农村土地流转的效益与价值
1.促进农业适度规模发展，实现产业化经营。现阶段我国农业土地规模效益，主要不是来源于固定生产要素投入的不可分性和分工协作的规模经济，而是更多地来源于土地与其他生产要素，如劳动力、机械等合理配置的效益。(13) 所以，需通过土地流转，使凝固的小块土地走向集约化、规模化，促进农业标准化生产。如州内贵定县目前农村仅集体土地流转就达39518亩，通过土地流转种植烤烟2000余亩、茶叶9000余亩，种植蔬菜、花卉1600亩，发展畜牧水产养殖500多亩，发展中药材700多亩，推进水稻全程机械化作业800余亩。1万多农户户均增收千元以上，不仅盘活了存量土地，而且加快了农业规模化、产业化生产步伐，农民得到了实实在在的土地增殖收益。(14)
2.促进城乡生产要素有效整合，使农民持续增收。土地流转不仅是生产方式的转变，更是一种市场机制的创新。它引起城乡之间劳动力、资金、技术等各种要素的相互流动，为城乡一体化发展创造了条件，同时也促进了农村劳动力转移就业，推动持续增收带来“双重效应”。如黔南州都匀市摆忙乡坪阳村高坪组，2008年4月将343亩老茶园和1200亩荒坡流转给梅渊有限公司，全组获取出让金5.8万多元，公司当年雇用土地出让农户做小工开挖茶园，每户380元。(15) 农户不仅获得了土地流转收益，同时解决了部分农民就地就业，取得一定的工资性收入。另一方面，在土地流转过程中，一部分思想开放的农民积极学习先进文化技术，成为专业农民、创业农民，也即今后农业规模经营的主体，可成倍地获取土地收益。
三、民族地区农村土地流转存在的主要问题
（一）农村土地产权关系不明晰
产权明晰是农村土地使用权流转的必备条件，是市场经济的客观要求。目前，我国现行立法规定农村集体土地属三级“农村集体”（乡镇集体经济组织、村集体、村小组）所有，但对“三级”各自的权利和利益的界定较为模糊。特别是国家依然保留了对集体土地的土地利用总体规划权、土地征用权及土地管理权，使现阶段农村土地集体所有权不很完整，其结果是导致农户土地使用权不稳定，严重阻碍土地使用权流转。
（二）认识不统一，政策不完善
一是由于长期以来农民对土地有较深的感情，一些农民想将承包土地的使用权进行流转而又害怕彻底失去土地，认为土地是命根子，不能轻易流转。70％的农民对土地流转的政策知之甚少，转包、租赁、互换等形式实施得较多，但较少知道土地股份制和土地信托等流转形式。(16) 其中还有大部分人认为，在以山地、丘陵等地形为主的民族地区不具备大规模土地流转的基础和条件。二是一些干部的认识不明确。对土地流转工作的认识不足，工作力度不够。在结合实际的制度创新方面顾虑重重，没有大的作为。在工作中只是消极等待条件成熟，缺乏主动性、超前性。此外，政策法规不健全、不完善，缺乏正确的引导和组织，导致一些地方出现政策违规现象。因此，要把推进农村土地承包经营权流转和规模经营作为贯彻落实科学发展观，统筹城乡发展，优化城乡资源要素配置，转变农业发展方式，促进现代农业发展和社会主义新农村建设的一项重要工作，以此为抓手解决民族地区业已存在的“三农”问题。
（三）流转行为不规范，权属纠纷增多
目前，州内农村集体土地流转不规范，合同不完善或无效的现象十分突出，许多都没有建立稳定的流转关系。据调查，黔南州都匀市农村土地流转无约定或只有口头约定的合同占到了70％以上，没有法律效力的无效合同占到了土地流转合同的近90％。(17) 有的流转合同含糊不清，内容简单，对双方权利义务及违约责任，承租土地地上附着物处置、有关赔偿措施等缺乏明确具体的规定，这些都是将来产生土地承包纠纷的根源。有的合同（协议）甚至与现行法规相冲突，如租用土地的时间超过了二轮承包期规定的时间等。有的曲线炒作地皮，实行耕地“农转非”。(18) 而这种不规范，一方面是流转的程序不规范，农户不经过村集体组织确认便将土地私自转包或租赁；另一方面是流转的主体不规范，有的业主绕开农户和村集体经济组织，直接与乡镇政府或某部门签订协议。有的投资者不熟悉当地农业生产过程和条件，盲目引进新品种大面积种植，种植失败后经营亏损，租赁费无法兑现给农民，给当地农民造成损失。
（四）土地流转机制不健全
近年来，随着农业产业化的不断推进，土地流转已成为推进农业发展的内在动力，但土地流转机制还不健全、不完善，信息不畅，矛盾大，问题多。(19) 一是目前农地流转的主要形式仍然以农户间的转包为主，较为单一，黔南州的情况可见一斑，农户间的转包占整个土地流转的将近一半。二是缺乏相应的组织机构协调，政府、市场、企业、个人的参与程度有限。三是在民族地区农村土地流转的中介组织发展起步较晚，土地流转市场体系还没有建立起来，市场对资源的配置作用未能充分发挥。此外，农村土地及其附着物不能担保和抵押贷款，这一政策限制以及农村土地金融的缺失，又阻碍了农民发展高投入的农业产业。
（五）劳动力外出务工，土地撂荒日益严重
目前土地流转的问题中有一组较为突出的矛盾就是留存土地与产业化发展的矛盾。首先，由于农业生产的比较效益低，青壮年农民大量外出务工，导致出现留守农业，这种情况在经济发展相对落后的民族地区更为突出。部分土地的耕作从业人员老龄化、低素质化，使本来的精耕细作让位于粗放经营。其次，部分农民的个人承包负担较重，对土地投入不够，水利灌溉等硬件设施也跟不上，导致多种地少收益不如少种地多收益。同时，随着社会经济的发展，化肥、良种、农机作业等使种粮日益简单，还能保住基本收益，直接导致农业兼业化成为常态。粗放耕作、丢荒、弃耕现象严重，问题越积越多。湖北省恩施州利川市的情况也与此类似，由于种地不划算，当地群众认为“抛荒地”很自然，加上也很少有农民乐意接包耕种“抛荒地”，甚至出现了耕地无偿转让或倒贴肥料都无人接包的现象。(20)
（六）民族地区条件落后，企业投资意愿不高
民族地区大多为欠发达地区，尤其像黔南州这样的山区，自然条件先天不足，成片规模生产条件差，加上基础设施落后，交通不便，企业生产成本高，企业投资意愿不强。目前涉农企业较少，规模经营的主体偏少，使得土地流转的带动力不强。值得注意的是，有的企业打着土地流转的牌子赚取贷款搞其他经营；有的甚至变相改变土地性质和用途，从事非农产业，农户土地流转就意味着土地承包经营权的永久丧失，有悖于土地流转的基本原则。而有的地区农业企业到农村经营的障碍多，政府扶持配合力度不够。如基层组织与企业和农户合作不够，协调不到位，因为通电、用水、农民思想工作等，不是企业自身就能解决的，需要村组织的协调帮助。没有企业的深度参与，对土地生产条件不佳的民族地区而言，土地流转难上加难，零星分散、主体各异的土地仍然在传统的生产路径中进行。
（七）缺乏有效的激励机制
由于民族地区经济发展滞后，财力不足，在实施土地流转方面普遍缺乏激励机制，对企业、个人的吸引力明显不够。如义乌市规定，对当年新增连片规模流转土地在50亩以上，流转期限在5年以上按实际流转面积，市政府一次性给予流出户每亩200元的资金补助，给予所属镇（街）村每亩60元的奖励。为此，从2008年起，市财政将连续3年每年拨出1000万元资金专项用于土地流转补助和奖励。与此同时，各镇（街）对流出户也相应配套了100—200元/亩不等的资金补助。《义乌市土地承包经营权流转农民养老保险暂行办法》规定：在本市范围内土地承包经营权流转面积大于60％且连片50亩以上、协议连续流转时间超过10年的行政村，其农户承包土地80％以上流转的，一次性缴费每人8000元，男年满60周岁、女年满55周岁，可按月享受每人每月170元养老金。(21) 而笔者在民族地区的调研中，一直没有见到过有力度的激励政策文本，没有配套政策支持的土地流转效果就大打折扣了。
四、影响民族地区农村土地流转的因素分析
（一）供给—需求双双不足
当地二、三产业发展较快，农村剩余劳动力得到转移，明晰的土地产权和完善的法律法规，以及土地分等定级和价格评估等技术支持是农村集体土地使用权流转应具备的条件。(22) 然而在民族地区，这些条件都或多或少的不具备或不完善，制约了农地的流转。结合供求模型及土地流转中存在的问题可以看出，目前我国农地流转的最大影响因素是供给和需求双双不足。
1.农民进城和转移就业空间小，农村富裕劳动力难以稳定转移。长期以来，我国城乡二元经济结构将城市和农村划出了一道难以逾越的鸿沟。民族地区的农民多数比较贫困，城市生活的高昂成本使他们望而却步。居高不下的房价和子女的教育支出也是农民难以承受的压力。另外，农民的文化素质不高，缺乏一定的非体力劳动技能，转移就业的空间被限制在一些单纯的体力工作或简单操作的范围内。而且，目前针对农民的就业培训、维权机制等还不完善，使得非农收入存在较大的不稳定性。张志胜在对安徽农民工的调研中发现，农民工依然没有摆脱城市过客的命运，社保、医保、户口以及高昂的生活成本都意味着即使是80后的农民工都要回到农村，因为中国两型社会的转轨，城乡统筹的公共服务建设还需要很长时间。农民的稳定生活离不开土地，土地流转的供给就自然不足了。(23) 据笔者的调研，农民外出务工大都从事低端产业和粗重的体力劳动，收入低且生活成本高，真正有意愿转移到城镇就业的极少，大多是暂时挣点比从事农业生产多一点的收入，几年后还得回乡依靠这点土地过日子。
2.土地的双重功能，使农民不敢轻易放弃土地。在中国，土地不仅具有农业生产的功能，还承载着农民生活保障的功能。由于土地具有资源稀缺性，加之目前我国农村社会保障的缺失，农民将土地视为最后生活安全保障。因此，他们经济决策的基础是生存论而非经济理性。特别是在民族地区，经济发展落后，养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全，尤其是2003年以后，中央财政按照土地的承包面积下发种粮直补，农民只要保有土地，就能获得一笔稳定的货币收入。因此，必然使土地流转的供给进一步减少。
以上两个方面都是造成民族地区农村土地流转供给不足的原因。此外，农业发展的两组矛盾则直接导致农村土地流转的需求不足。一是农业生产资料价格上涨与农产品价格较低之间的矛盾。自上世纪90年代以来，农业生产资料及农用物资持续上涨，直接导致种粮成本增加。而与此相矛盾的是粮食价格虽有小幅上涨，但也基本稳定在较低水平，使农民的纯收益降低。这不仅挫伤了农民从事农业经营的积极性，也抑制了对农地的需求。二是农业生产技术落后与规模经营之间的矛盾。随着我国经济持续发展，人民对农产品的需求持续增加。特别是在加入WTO后，面对发达国家现代化农业的竞争，规模、集约化经营成为必然要求。然而，我国民族地区多分布在西部，经济不发达，地形不平坦，农业基础设施落后，农业服务的中介组织、公共产品更是极其薄弱，难以取得农业生产经营的规模效应。
（二）土地价格机制不完善
农民是否愿意将土地进入市场流转往往取决于其对利益的权衡。所以，土地价格是这个市场中的导向，合理规范的价格机制是农地顺畅流转、优化配置的关键。但我国农村存在明显的封闭性，即每一个村庄都是一个相对封闭和独立的团体，使得大部分农地流转发生在同族和邻居间，无偿和低偿的情形普遍存在，使土地价格严重低于其自身价值。(24) 同时，由于土地具有位置固定、质量差异、面积有限等特性，使得土地市场的信息不充分，特别是在民族地区，土地供求的信息网络尚未形成，农民无法及时获得市场信息、了解市场行情，导致流转价格与实际价值偏离较大，制约了资源配置的有效性。如笔者调研中见到的，由于缺少基本的土地流转交易平台，信息获取难度大，条件近似的土地流转价格差异悬殊。更加突出的问题是，地处偏远的民族地区乡镇，尽管有较好的发展特色产业的条件，但由于缺乏有效的信息沟通，农民想流转而找不到流转的对象。对农户而言，这笔土地资产无法通过流转而获得收益，难免处于留之无用、弃之可惜、流转无门的尴尬。
（三）农地具有资产专用性
资产专用性是指该类资产只适用于特定的用途，改作他用则使价值降低甚至失去价值。农用地正是这样一种专用性的资产。(25) 农民流转土地的根本动因是通过流转获得收益，如果收益不高，甚至是负收益，则农地流转较少发生或不会发生。通过研究发现，影响农地收益的因素和影响农地专用性程度的因素在很大程度上是一致的，比如交通条件、区位因素、土壤的肥沃程度、气候因素、经济发展水平等。我国新疆、海南、东北等地区因具有独特的气候条件，市场、区位、交通条件也较为优越，农地具有天然的专用性资产属性，能生产经济效益可观的经济作物，因此土地流转较为活跃。而在大部分民族地区的广大农村，土壤条件都以生产大路货为主，生产技术、机械化水平等也基本相似，导致农户的边际产出基本相同，如不转为他用，比如普通农地改为蔬菜大棚，土地流转的获利空间将会十分有限。但若转为他用，则需要大量的投资，交易费用也十分高昂，所以在一定程度上限制了民族地区土地流转市场的成长。
五、推动和完善民族地区农村土地合理有效流转的对策
（一）赋予农民更加充分的土地承包经营权权能，保障农民的合法权益
明晰的产权是市场交易的前提，因此要合理界定国家、集体和个人三者之间的产权关系，明晰农地产权，在农地所有权归集体所有的前提下，明确农地产权主体，赋予农民更加充分的土地承包经营权权能，确立农户的主体地位，确保农民对土地更长的、稳定的承包权，推进农地有序流转，使农地市场的运行更加规范、高效。(26)
（二）加强土地流转政策的宣传教育，让农民弄懂、放心
通过宣传教育，让农民群众弄懂、吃透党的方针政策，使他们认识到土地不仅是生存的手段，更是一笔可以增收的资产，让他们放心流转。宣传不是喊口号，而是要算细账。如在黔南州山区，一亩地按800斤玉米算收成，净收益大约为100元，如以最低300元将地租出去，腾出时间外出务工或从事其他经营，这样农户的收入就由一份变成了两份，实现了家庭增收。同时，要加快基层领导干部观念的转变，积极主动地推动土地流转，要制定鼓励土地流转的政策措施，通过合理引导让农民增收致富。
（三）规范土地流转管理，健全市场机制
要按照“流转形式多样化、运作方式市场化、实施程序合法化、流转合同规范化”的要求，规范土地流转管理。不仅要规范土地流转程序，即签订规范合法的流转合同、实行登记制度，更要明确管理职能、强化管理服务。(27) 特别是在民族地区，土地流转还处于自发阶段，必须针对实际建立健全土地流转的市场机制，丰富土地流转形式，建立土地流转的中介服务组织，建立土地流转交易市场及信息服务平台，开展相应的土地分等定级工作，完善法律法规，为加快推进农地流转提供切实可行的保障和支持。有条件的民族地区，要从财政上对土地流转予以支持，对成片流转、手续完备的农户及乡（镇）、村组进行奖励。考虑到民族地区的特殊情况，中央财政应设立专项资金对土地流转给予补贴和奖励，从而推动民族地区土地流转工作的顺利开展。
（四）加快发展经济，推进农村剩余劳动力转移
农村剩余劳动力得到转移是土地使用权流转的前提条件，所以推进农地流转必须先推进农村剩余劳动力的转移。一是加快发展经济，推进城市化和农村城镇化。以优惠的政策吸引投资，增加就业岗位，强化区、县和小城镇的产业支撑作用，吸纳当地农村劳动力就业。二是大力发展第三产业。多数民族地区都有其自身的文化特色，且自然风光旖旎，可大力发展以旅游业为龙头的第三产业，特别是发展以土地为股份的乡村旅游，建立乡村旅游合作社，吸收消化农村剩余劳动力。三是提高对农村劳动力的职业技能培训，完善维权机制，加大劳务输出。
（五）完善农村社会保障体系，弱化土地的保障功能
土地的双重功能使得农民不敢轻易放弃土地，制约了农地的流转。故应贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则，加快完善农村社会保障体系。一方面要探索建立有效的农村社会保障体系的构成，消除农民离土的后顾之忧。通过土地承包经营权货币化换取社保等，引导农民自愿放弃土地承包经营权，实现分散土地向规模、集约经营流转。另一方面，要加大财政的扶持力度，巩固已有的新型农村合作医疗制度，发展完善其他的农村社会保障项目。使农民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，弱化土地的保障功能。
（六）提高农业生产力，扩大农民的流转需求
要加快农地流转，必须解决好影响农地流转需求的两组矛盾。一是提高农业生产力，优化结构，增强农业科技创新，促进农业集约规模经营。二是提高农产品价格，激发农民从业的积极性。确保国家对农产品按保护价敞开收购的政策落实到位，加大对农业的投入和补贴，保障我国粮食安全。
（七）针对民族地区实际情况，大胆创新流转机制
民族地区有其自身发展的特殊性和农地流转制度固有的缺陷，所以，目前与发达地区及全国整体水平相比，民族地区农地流转情况不容乐观。(28) 但是，通过研究可知，民族地区的土地流转工作能否做好，以及土地流转过程中农民的土地权益能否得到保障是破解“三农”问题的起点，是构建和谐社会十分重要的基础，是巩固民族团结的必由之路。所以，在实际工作中，可以针对民族地区的实际情况，大胆创新流转机制，实施符合民族地区特殊性的土地管理措施。
1.认真贯彻《民族区域自治法》，制定向民族地区倾斜的土地用途管制制度优惠政策。西部地区是我国少数民族聚居和贫困人口较多的地区，贫困发生率远高于全国水平，当前最重要的任务是推进西部地区经济发展，脱贫致富。所以，建议国家对西部地区的国家重要交通、能源、水利、基础设施等重点建设项目用地，对占用民族地区存在较多的无水利灌溉条件的望天田、劣质耕地、坡耕地等，可不承担补充耕地义务，也不作为减少耕地考核。
2.根据《民族区域自治法》，可尝试在民族自治地方设立农村土地使用的永佃权。永佃权是由永佃权人向土地所有者支付租金，为耕作和放牧的需要长期或永久使用土地，并获得相应收益的权利。它的实质是土地用益权，是他物权的一种，为我国台湾地区以及意大利、西班牙等国家采用。(29) 有不少学者认为永佃权是落后的封建制度残余，所以在新中国成立后我国就废除了永佃权制度。其实，单就永佃权这一权能本身来说，它是一种强有力的物权，并不具有剥削性。虽然我国现行的是土地公有制，但这并不意味着我们不可以创新和转化之后而使用它。特别是在我国民族自治地方，只要这一机制能发展经济、具有活力、能有助于改善农民生活，我们就可以吸取其精华为我所用。比如永佃权具有永续存在和可继承、转让性，这样就可提高农民的生产积极性，加大对农地的投入，实现集约化经营和资源优化配置等。
3.创新土地流转方式。民族地区的现实决定了在土地流转制度创新方面要有所突破，要在少数民族群众能够理解、能够接受且能保证其利益的基础上不断创新流转方式，如土地股份合作社，农民将自己的土地承包经营权投资入股，农民无需种地即可获得租金收益，同时视经营情况参与分红。又如粮食合作社，实行资金入股和土地入社相结合的方式，合作社生产管理层以股金入社，一般农户以土地承包经营权作价入社，将土地交给合作社种植，与货币出资认购享受同等权利和义务，参与粮食（等价现金）分配。再如专业代耕代种、集体直接经营、集体贴钱转包、大户承包流转、合作（公司）制流转等等，特别是可以考虑将民族地区不同条件的土地打包流转给有实力的农业企业，建成企业的生产基地，农户经培训后直接成为企业的生产工人。
注释：
① 参见陆红生：《土地管理学总论》，中国农业出版社2008年版，第140页。
② 参见吴郁玲、曲福田：《土地流转的制度经济学分析》，《农村经济》2006第1期。
③ 参见钱忠好：《农村土地承包经营权产权残缺与市场流转困境：理论与政策分析》，《管理世界》2002第6期。
④ 参见张红宇：《现代农业需要创新土地制度》，《中国土地》2008第11期。
⑤ 参见葛丽芳：《关于农村土地流转的几个问题》，《农业经济问题》2005第7期。
⑥ 参见肖文韬：《交易封闭性、资产专用性与农村土地流转》，《学术月刊》2004年第4期。
⑦ 参见王茹：《论当前西部欠发达地区农村土地流转的现实性——以陕西渭南市为例》，《新西部》2009年第20期。
⑧ 参见王占霞：《创新农村土地流转制度的思路与对策》，《哈尔滨商业大学学报》2009年第5期。
⑨ 参见张富杰：《欠发达地区农地流转：新特点、问题与对策——以贵州省平坝县为例》，《贵州大学学报》2009年第3期。
⑩ 数据来源于调研时收集的部分统计数据和实地调研数据（截至2008年底），本地区数据来源下同。
(11) 以上关于土地流转的数据根据黔南州政协智力支边办公室提供的统计资料整理而得。
(12)(14) 笔者调研所得数据。
(13) 参见毕宝德：《土地经济学》，中国人民大学出版社2006年版，第110页。
(15)(17) 笔者调研所得数据。
(16) 参见吴娜：《当前我国农村土地流转中存在的问题及对策》，《法制与社会》2009年第5期。
(18) 参见李忠斌、胡建平、文晓国：《民族地区农村土地流转存在的问题及建议——对恩施州利川市柏杨坝镇农村土地流转的调查》，《农村经济与科技》2010年第12期。
(19) 参见胡丽华：《辽宁农村土地流转机制存在的问题及对策思考》，《辽宁省社会主义学院学报》2009年第3期。
(20) 参见李忠斌、胡建平、文晓国：《民族地区农村土地流转存在的问题及建议——对恩施州利川市柏杨坝镇农村土地流转的调查》，《农村经济与科技》2010年第12期。
(21) 参见《浙江省义乌市土地流转工作经验介绍》，中国农经信息网。
(22) 参见陆红生：《土地管理学总论》，第172页。
(23) 参见张志胜：《新生代农民工劳动权益保障研究》，《求实》2007年第1期。
(24) 参见温铁军：《土地制度改革与农民利益问题》，《广东经济》2008年第6期。
(25) 参见肖文韬：《交易封闭性、资产专用性与农村土地流转》，《学术月刊》2004年第4期。
(26) 参见迟福林：《把土地使用权真正交给农民》，中国经济出版社2002年版，第223页。
(27) 参见陈亚东、刘新荣：《农村土地流转现状、问题与建议——来自重庆涪陵区的调研》，《社会保障研究》2009年第1期。
(28) 参见田青：《土地管理应体现民族地区特殊性》，《观察与思考》2004年第12期。
(29) 参见宋才发、贾娅玲：《民族地区农地使用权的用益物权探讨》，《西藏大学学报》2008年第12期。