论法律实施——(ON OPERATION OF LAW)，本文主要内容关键词为：法律论文,OPERATION论文,LAW论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
宋迎军，1954年12月出生。1982年初毕业于河北师范大学中文系。现为河北政法管理干部学院讲师。曾参加《法学基础理论知识》、《法理》等著作的编写，在《河北法学》等学术刊物发表论文9篇。中国法学会“八五”重点科研选题《我国法律实施问题研究》（著作）课题组成员。
〔内容提要〕法律实施的理论内涵，应当体现两个统一，即程序上贯彻实行与实体内容的实现相统一；实在法的实现与法的应然精神和价值的实现相统一。法律实施的评价标准，与之相适应，应该设置在法律实施的行为、活动过程；实然实体实现效果；应然实体实现效果三个层面。法律实施在一定意义上是体现投入产出关系的社会活动过程，适度投入及成本资源优化配置，是保证法律实施和实施效益的必要条件。
[Abstract]The theoretical connotation of operation of law shouldembody the two unities,the unity of the legal procedure and therealization of the contents of the entity,the unity of the realizationof the existing laws in effect and the realization of the rationalspirit and value of law.Consequently,the criteriaforthe evaluation ofoperation of law should be set up with regard to the operationalprocedure of law ,the actual effect of the contents of the laws inforce and the actual effect of the rational spirit and value of law.In a sense,the operation of law is the process of social activity reflectingthe inputoutput relation.Anappropriate input and a good composition ofresources are the prerequisites for the guarantee of the operation oflaw and the benefit of the operation.
法律实施理论是法学的重要组成部分，对于法治社会的实现是不可或缺的。但是，在我国当代法学发展及法学体系中，法律实施理论及其研究至今还是一个基础相当薄弱的环节。特别是八十年代后期以来，法制建设从几十年强调有法可依，以构架法律体系为重心，逐步转移到以“效益型”为主要标志的法律实施上来，而事实上已颁布的相当多的法律、法规又形同虚设，无法落实，“有法不依、执法不严、违法不究的现象比较普遍，有些地方和部门甚至以言代法、以权压法、执法犯法、徇私枉法，问题相当严重。”①面对这些法律实施中突出和尖锐的矛盾，理论还不能给予系统地指导，去驾驭实践。法律实施的基础性和前瞻性理论更为匮乏。本文谨就法律实施若干基本范畴的理论问题，进行探讨并加以论述。
一、对法律实施含义的理论反思
法律实施的含义，国内外法学界有不同理解和争论。在英美法系国家，法律实施(Operation of law)被有的学者定义为“指一定法律后果发生的方式。”②五十年代，前苏联法学界曾进行过关于苏维埃社会主义法律规范适用（即法律实施）问题的讨论。当时，在由苏联科学院法学研究所编著的《马克思列宁主义关于国家与法权理论教程》这一较权威的教科书中，把法律实施的含义解释为“就是法权的生效，是法权的实行，是法权所制定的那些规定与规则的实现。”③在玛·巴·卡列娃等的《国家和法的理论》中，对这一概念进一步定义为“全部社会主义法律规范的适用就是这些规范所体现的劳动者的意志在生活中的实现”。并在综合阐述了法律规范在具体实际生活中适用的有关现象和情况后，“得出如下结论：社会主义法律规范的适用就是国家机关、公职人员、劳动者的社会团体和个别公民把体现在规范中的一般规则适用于具体生活情况的积极的有意识的活动。”④
国内法学界对法律实施含义的理解，就不同的表述来概括，主要有：(1)“是指法律在社会实际生活中的贯彻。它主要体现在两个方面：一个是凡行为受法律调整的个人和组织遵守法律；另一个是执法、司法机关执行和适用法律。”⑤(2)“是使法律规范的要求在社会生活中获得实现的活动。法的实施是一个过程。它是将法律规范的要求转化为人们的行为，将法律规范中统治阶级的意志转化为现实关系的过程，是使法律规范的抽象规定具体化，由可能性转变为现实性的过程。”⑥(3)“什么是法律实施？简单地说，就是把宪法和法律规定付诸实践，把文字的规定变为实际行动。”⑦(4)“法的实现是把做为观念形态存在的法变成现实，使法律规定的必然行为转化为实际行为，即实现法律所确认的权利义务关系，其实质是将法律所体现的一定阶段的或社会整体的意志转化为现实。”⑧纵观上述国内外法学界对法律实施含义的认识，尽管在理解或表述上各有所异，但异中有同。它们的共同点在于，第一，强调法律实施是一个动态过程，即需要通过法律实施主体的行为或活动，法律规范才能得到实现。因此，从逻辑上分析，各个定义的主判断都界定为法律实施是一种活动，或者“法的实施是一个过程”。第二，着重于体现法律实施（实现）的各种样式以及方式方法。第三，把法律实施的目的（目标）设定在实然法（现行立法）内容的实现。
那么，是否有了司法执法的行为和活动过程，甚或司法执法活动程序亦十分完整，法律规范所设置的权利义务就都可以转变为现实；是否不遗余力地去推行和贯彻现行立法“一定阶级或社会整体的意志”以及一定社会阶段生产力发展所需要的社会关系和社会秩序就可以得到实现呢？实践给予的答复并不尽然。实践中，一些司法执法活动虽然程序上完整，但由于办案人员法治意识和适用技术水平的影响，或由于地方保护主义及其他非法干预，结果在实体上当事人的合法权益事实上并不能得到保障和实现。这种情况带有一定的普遍性。由计划经济体制转轨步入社会主义市场经济以来，各层次立法十分活跃。同时，现实中还存在立法质量低，或立法仍然自觉或不自觉地体现计划经济体制下形成的旧的观念和管理模式等现象。在一些地方立法和行政立法中尤为突出。“近年来，全国人大及其常委会制定了许多赋予和保障公民与社会组织、社会特殊群体的权利的法律，但这些良法、大法在实施中却不时被某些地方基层和有些部门自订的‘小法’、‘土法’所扭曲，出现立法侵权，立法谋私现象，以其小法冲击大法，以其扰民乃至掠民的恶法抵制良法。”⑨这些法贯彻实现的结果，绝非体现“一定阶级的或社会整体的意志”，由此而转变为现实的社会关系和社会秩序，是有害于法治的，不仅不能适应社会主义市场经济，反而可能恰恰与之背道而驰。
显然，以往对法律实施含义的认识存在理论缺陷，即突出和注重实施法律规范的活动过程和程序，忽视实施过程中实体内容的实现；强调和重视实在法的贯彻，忽略了法的应然精神和价值的实现这一思想属性。
法律实施的理论内涵，应当体现两个统一：一是程序上贯彻实行与实体内容实现相统一；二是实在法的实现与法的应然精神和价值的实现相统一。其含义包括三个思想层次：其一是法律规范程序上的贯彻实行，包括法律规范实施的主体、实施行为、实施方式和方法以及实施活动过程（程序）：其二是实在法实体内容的实现，主要体现为现行立法所规定的权利义务转变为现实，并按照现行立法的要求形成具体的社会关系和社会秩序；其三是法的应然精神和价值切实得到体现。前两个层次，都只是反映法律实施手段性因素。第三个层次是法律实施的深层次含义，体现法律实施的目的。法治社会是必须建立在深层次法律实施基础上的，所以需要全面地、突出深层次内涵去积极教育和引导人们，特别是执法人员，对法律实施深刻理解和认识。并且把这一理论认识转变为人们在实践中积极的、有意识的法治追求。这样，可以在实施环节中通过法的应然价值层面的丰富内涵是否得到体现，来检验现行立法，从而为立法反馈必要的信息；同时有利于提高司法、执法及守法的自觉性和法律实施效益。
二、法律实施评价标准
法律实施评价，是指对法律实施从客观状况与理论抽象相结合进行量化判断和认识。国内对法律实施的理论研究长时期局限于实施方式和方法等方面，法律实施效果及其评价问题直到八十年代后期才引起法学界比较广泛的关注。但在现实生活当中，人们对法律实施状况的评价，却始终是自发地客观存在的。仅仅根据个人生活的直觉感受对法律实施自发做出的评价，是难以客观、全面和科学的。这就涉及到分析、评判的准则、尺度问题。理论和实践中，如果法律实施的评价标准模糊，势必造成判断认识模糊，不仅影响对法律实施状况认识的客观性，还会影响人们对法治的信念。特别是在社会和人民群众这一层面，这种影响越发显著。因此，“科学评价法律的实行，一方面需要对具体情况进行具体分析，另一方面，又需要借助一些理论抽象，即提出一些评价的标准。”⑩
法律实施的评价标准，可以适用不同的价值尺度，从不同范围和层面进行理论设定。如可以对一国国内现行法律体系从其整体实施的状况进行评价，亦即对法律实施的宏观评价；也可以通过具体的司法执法活动或人们的行为过程，对某一个法律部门，某一个法甚或一个具体法律规范的实施状况进行评价，即从微观角度对法律实施做出评价：可以就法律实施的动态过程进行评价，也可以就其静态结果进行评价；可以从现行法律规范所设定的权利义务及其预期的社会秩序的实现程度，即法律实施的实然的社会效果去评价，也可以从实现法自身的价值因素这一应然认知角度去评价。微观与宏观结合统一，动态与静态结合统一，实然与应然结合统一，这是法律实施评价实践中提出的客观需求，也应该是理论研究中设定法律实施评价标准的基本思路。
全国哲学社会科学“七五”规划法学重点科研项目《法理学研究》，提出了评价法律实施的四项标准：第一、国家和社会的利益，公民和组织的合法利益是否（或在什么程度上）受到保护；违法者（包括犯罪者）在人口中的比重以及他们是否依法受到制裁；民事纠纷是否得到合理解决。第二、一般公民和国家工作人员，特别是国家机关的负责人和执法、司法人员的法律意识是否增长（或增长到什么程度）。第三、与其他时期，其他地域或国家的法律实行情况进行可比性研究。第四、法律的社会功能、社会目的是否有效实现及其程度。(11)这一评价体系着重于从“法律实行的社会效益，即法律的一定社会目的或社会功能的实现及其程度”(12)来评价法律实施。它的意义在于在法的整体的实现及其实现的社会效果这一范围，或者说衡量一个法治社会的状况、程度，可以“得出一个适当的评价结果”。但从微观角度评价具体法的实施，或对法律贯彻活动过程这一动态实施环节的评价，还不适用。同时，这些评价标准在具体运用过程中，需要依赖于法律体系整体实施状况的宏观的、系统的统计资料，甚至需要与“其他时期、其他地域或国家的法律实行情况”进行比较，操作难度很大。
在分析和判断法律实施效果的过程中，仅对其整体实施效果做出量化概括是不够的，不能满足理论和实践的需求。法律体系整体的实施效果，反映这一法律调整机制的最终目标，但其本身的每个部门，以至于一些具体的法或法律规范，又各自具有具体的目标。“这些目标以目标系统的形式表现出来，其中具体的，低层次的目标联合成一些较高层次的目标，后者又联合成更高层次的目标，直到形成最终目标。这一目标的等级结构决定了分析调整效果时也应多层面进行”。(13)实践中，对法律实施的评价一般是分部门、分系统进行的。各个部门或系统在对其所适用的具体的法律、法规实施状况和程度评价的基础上，指导工作，并进一步调整实施方法和手段。这是法律实施评价标准应用的更广泛的领域。因此，对法律实施评价标准的研究，需要在“四项评价标准”这一宏观评价系统的研究成就基础上进一步延伸。
鉴于上述思考，法律实施的评价标准可以考虑从法律实施的行为、活动过程（程序）；实然实体实现效果；应然实体实现效果这三个层面设定，并需要进一步研究和设置相应的量化指标。
（一）法律实施的行为、活动过程
行为要素是法律现象自身及人们全面认识法律现象的重要因素。把行为过程，即法律实施的动态状况作为法律实施评价的组成部分，是基于以下理论认识。首先，人们贯彻法律规范的行为、活动，体现法律实施的动态过程，并直接影响实施效果。法律的调整对象是行为，“法律的直接目的在于影响（指引、约束、整合）人的行为或行为倾向，使人们的行为达到法律规则或原则所预设，所表达的行为模式，进而达到它的价值目标。”(14)因此，“在任何法律系统中，决定性的因素是行为，即人们实际上做些什么。如果没有人们的行为，规则不过是一堆词句”，(15)法律系统自身也无法得到实现。从法的实然实体要素权利、义务的实现来看，行为和法律实施也具有内在联系。权利、意味着主体可以主动地做出一定行为，或者要求权利相对人做或不做一定行为，义务则意味着主体应当、必须做出一定行为，或不得做出一定行为。“从这种意义上说，权利义务即行为。作为权利义务体系的法律制度则是模式化的行为体系。法定权利义务向行为体系的转化，使法律成为社会生活事实。”(16)
既然人的行为、活动过程与法律实施具有内在的不可分割的联系，那么，它与法律实施评价也必然产生密切联系。法律实施状况、程度如何，首先要看人们是否付诸行为进行运作。实践中，人们对法律实施状况的第一印象，正是从这个动态过程摄取的。这也是人们用以测定具体法是否贯彻实施的最直接、最起码的要求。所以，应当把行为、活动过程作为评价对象，作为对法律实施动态的、程序性环节量化判断和认识的依据。
其次，行为做为法律实施的基本的、核心的要素，向来受到西方学者的普遍重视。庞德提出：“法律就是一种制度，它是依照一批在司法和行政过程中动用权威性律令来实施的，高度专门形式的社会控制”。(17)E·博登海默指出：“一个法律制度在其整体意义上，应当说是一般化规范和规范适用及实施的个别化行为的混合物，它既有规范的方面，也有事实的方面”，“法律秩序中的规范方面和事实方面互为条件，互相影响，只要缺乏其中一个因素，在任何意义上都不会有法律制度的存在。”(18)伦敦大学法学教授奥尔特认为“法律制度包含着规范制度和过程。”而“法律制度的的过程表达了规范和制度在行动之中，判决是法律制度的一种过程，而订立合同又是另一种过程”。(19)
再次，如果把法律制度看作是一个主观意识形式和实在的法律活动的统一体，那么，“法律制度的纵向结构就可以大致分为这样几个层次：法律价值目标（法律调整的价值取向）──法律原则──法律规范──法律行为──法律结果”。(20)五个结构层次是一个统一的整体，全面系统地体现出法律制度自身及其实现的全部内容。行为在这一结构体系中居于重要的地位，是法律规范转变为现实的过程，它体现法律制度的运作，表明法律制度的事实状态。因此，法律实施的评价当然应该包括这一过程。实践中事实上也是如此，合同关系主体间的签约率、履约率，违法、犯罪发生率，劳动或行政争议主体申请仲裁或申请行政复议及提起行政诉讼的比率等等，根据这些量化指标对具体法的状况做出的评价，实际上就是对法律实施动态过程的评价。
对法律实施行为、活动过程（法律实施动态过程）的具体评价，从逻辑上可以分为三个层次，即是否按法律规范的要求去做了、做了多少、做得怎么样。或者概括为行为──行为量──行为质量。首先是是否做出实施行为，这是法律实施的前提。如果没有实际发生按照法律规范的要求所做出的相应行为，任何具体法律规范也不能得到实现。法律规范的内容不同，其实施的行为方式也不同。是否做出相应的实施行为这一评价指标，既包括做为方式，也包括与法律规范要求相适应的不作为方式。第二个层次是对实施行为量的评价，这也是直接影响实施效果的一个重要因素。事实上，法律规范内容的实现，并不都是依靠一个主体的行为过程完成。通常，一个法律权利的实现需要权利主体的行为。同时，还需要相对的义务人根据权利人的要求做出相应行为或者抑制某种行为；如果义务主体不能自觉履行义务，相应的权利主体对义务人还要做出干预性行为或者制裁性行为。此外，一些法的实施过程程序性很强，实施行为表现为由多个行为构成的持续的链状结构，表现为一种纵向的行为量化关系，其中任何一个环节脱节，也都会导致法律实施状态和程度发生变化。再有，法律规范作为抽象的行为规则，具有多次适用、反复适用、普遍适用的特性。它的实施，是在人们多次的、反复的、普遍的实施行为的基础上完成。实施的广泛性、普遍性和持久性如何，与人们实施行为的这种量化积累有直接关系。上述内容是实施行为量方面评价的基本因素。实施行为的质量评价，主要是对行为的合法性、适当（合理）性及效率等方面进行量化分析和判断。合法、适当、高效，是实施行为的质的体现，对实施效果也起着质的影响作用。实施中，在实施主体做出了实施行为、行为量也到位的前提下，行为质量高，相应法律规范的实然实体内容的实现必然可以取得好的效果。否则，则可能事倍功半，甚至事与愿违。
（二）实然实体实现效果
法的实然实体因素，是指通过法律规范具体体现出来的法的实体内容，亦即法律权利和义务。所谓实然实体实现效果的评价，就是对法律实施过程中，权利义务是否切实转变为事实及转变程度做出量化分析和判断。实现权利义务由意识形态向事实转变，这是法律实施的基本目的，对其状况和程度做出量化分析和判断，是对法律实施效果的基本评价。
从逻辑上说，实施行为和实施结果存在于一个统一体中。有行为过程就有结果。但事实上实施结果与实施效果并不等同。没有实施行为，法律规范的实然实体因素不可能自发得到实现，但这一判断不能做逆推理，即有了实施行为的动态过程就必然导致法律规范的实然实体因素得到实现。逆推理在逻辑上和事实上并不成立。实践中一个案件程序上完整，但实体上可能出现错判。从程序上看，实施行为的过程都是完整的，但当事人实体上的权利或义务并没有按照法律规范的要求得到实现。所以，法律实施评价即要涉及法律实施行为的动态过程，更要注重实施效果，需要注重权利义务要素实现的状况及程度。
法律实施过程中，权利义务要素实现的效果，有四种情况：(1)按照法律规范的要求权利义务得到实现，具体表现为法律关系主体的合法权益得到保障，义务得以履行；相应的权利依法行使并受到有效的监督和制约。(2)权利义务部分得到实现。(3)权利义务未得到实现。(4)给权利义务的实现造成障碍甚至损害。与上述四种情况相对应，可以形成实然实体实现效果的四种量化判断，即实现效果好；实现效果差；零效果和负效果。
（三）应然实体实现效果
法的应然实体的实现，是指法的价值层面因素的实现。具体包括法的价值目标、法律原则及法预期的秩序等的实现。这是法律实施的最终目的，也是对法律实施深层面的评价标准。
法的价值的构成因素及其内涵，国内外法学理论界的学者有不同的认识，公平、正义、秩序等是学者普遍论及的内容，但对其含义的理解与注释也有所不同。对法律实施应然层面实现效果的评价，需要把有关法律价值的抽象概括具体化，并赋予其鲜明的时代内涵。社会主义价值层面的实施评价，应该具体落实到以下三个方面：第一、社会主义法是工人阶级为领导的全体人民共同意志的体现，保障和实现工人阶级和全体人民的利益，是社会主义法的价值取向。同时，社会主义条件下又不可避免地存在不同的利益群体，包括在人民这一范畴。尤其是在从计划经济转换为社会主义市场经济的过程中，各类资源按照优化原则和高效原则重新配置，利益格局调整，优胜劣汰，客观上也造成利益多元化、复杂化。法律实施，也就是运用法律调整社会利益关系的过程，其实施的整体社会效果，应该体现牺牲最小的利益而实现和保障最大的利益。第二、“社会主义阶段的最根本任务就是发展生产力”，(21)有利于发展社会生产力，是从根本上检验社会主义法律实施效果的准绳。第三、实现有利于社会民主、进步与发展的稳定的社会秩序。中国共产党十一届三中全会以来，我国进入改革开放与发展的历史新时期，“正处在特别需要集中注意力发展经济的进程中”。(22)而有序和稳定，是社会发展的基本条件，“没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉”。(23)当然，稳定是手段，民主、进步与发展是目的。法律实施应然角度所要求实现的秩序，应该是有利于社会民主、进步与发展和保持社会稳定相结合、相统一。实践中，出现了某些法的实施与社会稳定发生冲突，两者关系失衡的现象，如《企业破产法》即面临这一问题。由于我国正处于经济体制转轨换型、政治体制也与之相应逐步深入改革这样一个社会变革的剧烈活动期，法律实施和局部社会的稳定冲突、失衡的现象不可避免地还会发生。法律实施评价应该坚持有利于社会民主、进步与发展和社会稳定相统一，强调以法治保稳定促发展。
法律实施行为（动态过程）评价、实然实体实现效果评价和应然实体实现效果评价是相互联系的，是构成评价标准的统一体。这三个层面相结合，可以对法律实施从微观或宏观上去进行评价，并得出比较全面和适当的认识。当然，这还是法律实施评价标准体系基本的理论框架，需要通过实践和进一步的理论探讨，使其转化为指标具体量化的操作体系。
三、法律实施效益
关于效益问题，近几年成为国内法理学研究的一个热点，意见纷呈。尽管对效益的含义界定有所不同，但效益问题在法学中基本是放在法的价值这一法学基本范畴，着重分析和探讨“自由（纪律）、秩序、正义、效益之间的关系和法在协调这些关系中的作用”。(24)
法律实施效益这一命题，不是从法律价值角度去探讨法的效益的含义和它与秩序、正义等价值因素的相互关系，也不是法律经济学中单一地去探讨人力、资金等物质成本与法的经济效益的内在联系。它试图借助经济学的方法，运用投入产出原理，对法律实施成本与实施的整体社会效果的关系及有关问题进行理论认识和探讨。
（一）法律实施成本
法律实施成本，是指与法律实施具有内在联系，直接影响实施效果的投入要素。法律实施成本是一个从经济学术语，原理与社会学、法学内涵相结合角度予以界定的、具有深刻法学和社会学意义的特定概念。它不仅指物质投入要素，还包括广泛的社会因素。从理论上概括，构成法律实施成本的基本要素，包括以下六个方面：
1、立法成本
法律经济学研究中，把立法成本定义为“是指立法过程中的全部费用的支出”。(25)这是把立法自身的经济效果作为产出参照所设定的概念。法律实施成本是把法律实施的整体社会效果作为产出参照，所以，法律实施成本中立法成本的含义，不是指立法自身的经济核算，而是把立法中通过法律规范体现出来的调整对象、调整方法、预期实现的调整目标以及相应设置的管理模式或制度模式作为成本因素。同一社会关系的法律调整，立法成本不同，其产出效益也必然不同。
立法成本是法律实施首要的投入要素，它对法律实施效益起着直接的甚至是制约性的影响，立法投入不到位，法律调整的预期目标则难以实现。立法成本还直接影响法律实施其他成本要素的投入，立法成本投入适当，可以节省其他成本要素的投入量，使法律实施事半功倍；如果立法成本投入失当，则可能加大其他成本要素的投入量，使法律实施事倍功半，甚至事与愿违。即使同一社会行为的法律调整，立法投入的目标和管理模式不同，实施效果显然也不同。而且对实施过程中其他实施成本的投入量需求也不同。对立法成本与法律实施效益及其他成本要素的内在关系，以往立法实践中尚没有形成理性的和自觉认识。增加立法有效投入，是提高立法质量的契机，也是提高法律实施效益的前提。
2、观念成本
法律实施是人的行为过程，而人的行为又是受一定的观念指导和支配，不同观念的投入，对法律实施效益会产生不同的导向作用。因此，观念也是法律实施成本的重要因素。“就实行法治的需要来说，科学精神、社会契约观念、政治市场观念、思想市场观念、公民意识、权利义务观念、平等自由观念等理性文化要素有着特别重要的作用。只有当这些文化要素成为根深叶茂的社会意识，法治的理想才能变为现实。”(26)
3、人员素质成本
小平同志曾经指出“中国的事情能不能办好，社会主义和改革开放能不能坚持，经济能不能快一点发展起来，国家能不能长治久安，从一定意义上说，关键在人。”(27)法律实施的主体是人，从这一意义上说，法律实施的关键也在人，而且关键在人的素质。
在法制不完备时期，法律秩序通常能够在没有经过适当训练而获得实体法规与诉讼程序知识的专家们的情况下得以维持。但是，当法律调整的社会关系越来越复杂，法律体系不断充实和发展的情况下，法律规范也变得愈来愈具有抽象性和普遍性。这时，法律实施对实施主体的素质，包括政治方面，道德方面，尤其是法律方面，也提出了越来越高的要求。没有高素质的人员去贯彻实施法律规范，纵然有再好的法，也难以充分实现其预期的调整目标和社会效益。
4、管理成本
管理是对人、财、物、信息、时间和组织机构等组成的系统的运动进行有目的、有意识的控制和协调的过程。它是人类组织社会活动的基本手段。一切社会生活。包括法律实施，都离不开管理。被称为“现代经营管理理论之父”的法国工程师法约尔揭示了管理所具有的功能：计划、组织、指挥、协调和控制。(28)
管理之所以作为法律实施的一种成本资源，这是因为在不增加物力、人力和财力投入的前提下，通过管理，可以合理地有效地利用投入的各项资源，增加工作效益。管理出效益，向管理要效益，这不仅早已为经济生产领域普遍认同，也已成为司法、执法环节深入改革所追求的目标之一。尤其是在国家人力、物力、财力投入有一定困难，一时还不能满足法律实施需求的情况下，提高对管理成本的认识，加大管理要素的投入，对保障法律实施尤为重要。近些年来，司法、执法机关实行了工作量化管理、错案追究制、考核制度和任职回避制度等新的管理措施，法律法规信息微机检索系统和微机管理办公系统等管理技术手段也逐渐广泛地应用于立法、司法和执法活动。这些管理成本的投入，使法律实施增加了活力和效率，对提高法律实施效益体现出比较明显的积极影响和作用。
5、物质成本
物质成本主要是指资金、房屋、交通通讯及其他技术设施设备等物质因素。法律实施是一项对人力、物力和财力投入需求量大、要求高的社会工程。其他各项成本投入本身也需要物质供给和保障。所以，物质投入是法律实施成本中不可缺少的要素，居于重要地位。
6、环境成本
环境是指人或事物所处周围的境况和条件。分自然环境和社会环境。法律实施环境，主要指社会环境，即影响法律实施的外部社会条件，包括政策、社会道德、社会风尚及社会经济生产状况等广泛的社会因素。法律实施环境对法律实施产生直接影响，良好的实施环境，与法律实施相辅相成；如果环境不好，法律实施势必要受阻碍，其他成本投入也会因此而被化解和抵消。尤其是环境因素还直接影响人，即影响法律实施主体，环境可以造就人，也可以改造人。如果不良环境因素侵蚀法律实施主体，再去影响和作用于法律实施，则可能致使法律实施形成恶性循环。目前，执法环境“呈‘良莠并存’状”(27)地方保护主义、社会不正之风和腐败现象等环境因素对法律实施产生恶性影响，在一定程度上造成司法难、执法难、执行难。实践中需要重视和加强环境建设，为法律实施营造一个净化、健康的社会环境。
（二）适度投人是保障法律实施的必要条件
适度投入是保障法律实施的必要条件，在法律实施理论中确立这样一个命题，是十分必要的。这是因为，首先，投入和产出是一切社会生产活动的基本要素，没有投入，就不会有产出。法律实施在一定意义上也是反映投入产出关系的活动过程，成本资源的投入，是法律实施不可缺少的构成要素。作为法律实施自身所蕴含的这种体现投入产出关系的特定属性，应该体现到理论上来。同时，近些年实践中尽管通过加快立法、实行两个五年普法、改革司法执法制度、改善法律实施物质条件等，从立法、观念、管理、人员素质及物质等成本环节都增加了法律实施投入，但是还不能满足法律实施的需求，投入环节问题还比较多。进一步提高法律实施过程中成本投入的积极性、自觉性，充分认识适度投入，是保障法律实施的必要条件，并切实保障法律实施必要的成本投入，是法律实施实践中十分迫切的需求。
适度投入，首先是适量。法律实施对成本因素的投入量是基本的要求。投入达到一定量，法律实施才能启动，才能支撑法律实施的正常运作；投入量充足，预期的法律实施目标才可能得到实现。法律实施投入量不到位，是客观存在的一个普遍性问题。这一问题在实践中造成极大的负效应，不仅体现在直接影响法律实施效益，而且体现在当投入量不足以维持法律实施正常运作时，则可能致使法律实施运作发生扭曲。如实践中有些基层政法机关要取得财政拨付的工资款先要完成定额罚没款上交任务，结果使罚没执法行为变质；由于物质供给和待遇偏低，造成心理失衡，产生“寻租行为”，权、利交换，甚至导致腐败。这是一个在理论和实践上都需要认识和重视的问题。
适度投入的另一层面含义，是指投入因素的能量趋向，必须与法律实施的价值取向相统一。法律实施效果，一般有两种可能，正效益或负效益。所谓正效益，是通过法律实施的正常运作，实现或基本实现法律的预期目标，并产生有益于立法者的社会后果；而负效益，则是呈现为法律实施非正常运作，法律的预期目标无法实现，最终产生有害于立法者的社会后果。两种可能，结果如何，既受投入量的影响，更受投入因素的能量趋向的制约。如果投入因素的能量趋向与法律实施的价值取向相悖，那么，法律实施效果只能出现负效益。而且在这种情况下，投入量越大，则越适得其反。
“健全社会主义法制应当包括两个方面，即不仅要有法可依，还必须要依法办事。”(28)当前，我国法制建设已从着重解决有法可依深入到法律实施的攻坚阶段，需要切实保证并进一步加大法律实施的投入，通过优化法律实施成本资源配置，实现法律实施效益最大化。
注释：
①《国务院关于加强政府法制工作的决定》，《国务院公报》1993年第23号。
②（英）戴维·M·沃克：《牛津法律大辞典》，光明日报出版社1988年版，第655页。
③苏联科学院法学所《马克思列宁主义关于国家与法权理论教程》，中国人民大学出版社1955年版，第498页。
④（苏）玛·巴·卡列娃等：《国家和法的理论》（下册），中国人民大学出版社1956年版，第414页。
⑤沈宗灵主编：《法理学研究》，上海人民出版社1990年版，第259页。
⑥孙国华主编：《法理学教程》，中国人民大学出版社，1994年版，第411页。
⑦吴大英、沈宗灵主编：《中国社会主义法律基本理论》，法律出版社1987年版，第351页。
⑧周永坤：《法的实现相关要素分析》，《江海学刊》1991年第4期。
⑨郭道晖：《反对以“法”谋私》，《法制日报》1995年4月17日。
⑩沈宗灵主编：《法理学研究》，上海人民出版社1990年版，第263页。
(11)沈宗灵主编：《法理学研究》，上海人民出版社，1990年版，第263-265页。
(12)沈宗灵主编：《法理学研究》，上海人民出版社，1990年版，第265页。
(13)韩旭：《论制约法律调整效果的一般条件》，《政治与法律》1994年第1期。
(14)张文显：《应当重视和加强法律行为研究》，《中外法学》1993年第1期。
(15)劳伦斯·弗礼德曼：《美国法概论》（英文版）1984年出版第199页。
(16)张文显：《应当重视和加强法律行为研究》，《中外法学》1993年第1期。
(17)转引自沈宗灵著：《现代西方法理学》，北京大学出版社1992年，第299页。
(18)E·博登海默：《法理学──法哲学及其方法》（英文版）1978年出版，第190-191页。
(19)转引自黄建武：《法律行为在法律制度中的地位》，《法学》1994年第6期。
(20)黄建武：《法行为在法律制度中的地位》，《法学》1994年第6期。
(21)邓小平：《建设有中国特色的社会主义》，《邓小平文选》第三卷，人民出版社，1993年版，第63页。
(22)邓小平：《压倒一切的是稳定》，《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第284页。
(23)邓小平：《压倒一切的是稳定》，《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第284页。
(24)张文显著：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年版，第273页。
(25)孙林著：《法律经济学》中国政法大学出版社1993年版，第76页。
(26)张文显著：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年，第298页。
(27)邓小平：《在武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话要点》，《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第380页。
(28)于子明主编：《管理心理学辞典》，解放军出版社1990年版，第4页。
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