系统重要性金融机构监管：理论依据与最新进展，本文主要内容关键词为：金融机构论文,重要性论文,理论依据论文,最新进展论文,系统论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
金融危机之后，国际金融组织提出从一个新的角度——系统重要性金融机构(systemically important financial institutions，简称SIFI)来理解现代金融中介体系，并重构国际金融监管体系。本文拟解决围绕SIFI的以下相关核心问题：金融理事会(financial stability board，简称FSB)等国际金融组织对SIFI监管的理论依据是什么，怎样识别SIFI?以及针对SIFI的监管动向，又推出了哪些最新措施？
一、问题的提出：金融体系为什么不再稳定
非银行金融机构的活跃具有怎样的宏观经济效应？这一问题在20世纪60年代就引起了Gurley and Shaw的关注。二人试图从外在货币—内在货币角度肯定非银行金融机构的货币创造功能。此后，Tobin详细剖析了非银行金融机构对中央银行货币控制的影响。此次美国金融危机表明，相比于过去，非银行金融机构对宏观经济体系的影响更大，已经成为系统性风险和金融不稳定的重要影响因素。
系统性风险的出现只是金融体系不稳定的外在表现。金融不稳定的根源有多种。Caprio and Honohan考察了布雷顿森林体系建立以来的多次金融危机。他认为，虽然每次危机的原因都很特别，但是，引发金融不稳定的因素通常包括：欺诈、松散的内部管理、管理缺位、过度的风险承担、金融自由化、政府主导的信贷决策、税收政策、过度乐观及羊群效应等。关于2007-2009年美国金融危机的起源，学者们一直在争论，并聚焦于以下四个方面：(1)宏观经济失灵，包括财政和货币政策，全球失衡和房地产泡沫；(2)金融机构监管政策失灵；(3)难以理解的金融工具的过度创新发展，包括次级抵押贷款，信贷违约互换及其他证券化形式；(4)大型全球性私人金融机构的过度膨胀。虽然第四方面的原因得到了多数学者和决策者的认可，危机之后的国际金融监管动向也间接认同了此观点，但未来的出路绝对不是在原有的框架下强化巴塞尔协议下的银行监管。从《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》可以看出，美联储始终如一地奉行市场原则，在统一的最后贷款人框架下，加强监管的侧重点是非银行金融机构。故此，非银行金融机构产生的宏观经济效应及机制对于重建宏观审慎监管体系具有理论参考价值。
非银行金融机构虽然包含多种业务种类不同的机构，但在高度发达的金融创新背景下，其趋同性不断增强。而趋同的焦点就是，越来越多地参与到银行信用风险转移后的管理体系中，即现代影子银行体系。影子银行体系成为与商业银行平行的类银行体系，具有信用创造功能并脱离中央银行监测。
二、影子银行日益重要的角色
在美国，影子银行的主要代表机构包括政府发起的证券化机构(简称GSE)；金融公司如货币市场基金、对冲基金、私募股权基金等；结构性投资实体(简称SIV)或资产支持商业票据渠道，即资产支持证券(简称ABS)的发行主体和经纪人做市商(broker dealers)如金融危机前美国的五大独立投资银行。在庞大的影子银行体系中，主体是证券经纪商。就美国的影子银行体系规模而言，Tobia and Shin估计，2007年年末，影子银行体系的总资产规模高达10.5万亿美元，其总规模已经超过美国商业银行体系的总资产规模(后者约为10万亿美元)。其中：大型投资银行资产规模达4万亿美元，隔夜回购协议规模达2.5万亿美元，结构投资实体规模约2.2万亿美元，对冲基金规模为1.8万亿美元。
投资银行参与信用市场是通过充当抵押贷款发起人、证券化机构、表外活动筹资实体以及抵押贷款相关资产管理主体等。而且，这些投资银行在进行资产证券化时所用的杠杆倍数远远高于金融控股公司，杠杆不受限制。投资银行等主要处理商业房地产贷款、杠杆贷款，独立的专业化信用中介网络则主要处理汽车贷款、设备租赁贷款、学生贷款、航空和船只租赁和贷款、中级市场贷款和特许权贷款等。通过这些活动，投资银行可以完全替代商业银行完成抵押贷款的所有处理过程，只不过借商业银行的名义发放贷款。商业银行规模的扩大使其急于转移风险或缩小风险资产的规模，而投资银行大量地购买其抵押贷款则完全迎合了商业银行的这一需求。在此过程中，商业银行与投资银行的边界开始逐步淡化，投资银行的资产负债表中的资产科目类同于商业银行。
以下以雷曼兄弟的资产负债表(见表1)为例进行剖析。2007年年末，雷曼兄弟规模最大的两类资产是交易资产的长期头寸和其他金融存货、抵押贷款。抵押贷款反映了雷曼兄弟作为对冲基金的主要经纪人角色，包括逆回购和其他类型的抵押贷款。许多抵押贷款都是短期的，经常是隔夜的。雷曼的资产科目中现金比例非常小，现金持有量只有72.9亿美元，与6910亿美元的总资产规模相比微乎其微。雷曼兄弟的负债反映出短期性的特征。负债中最大规模的组成部门是抵押借款，包括回购协议。短期头寸是规模第二的负债组成部分。长期债务只占总负债的18%。一个比较突出的项目是应付科目，大概占总资产负债规模的12%。可支付项目包括雷曼客户的现金存款，主要是对冲基金客户。由于这个原因，应付项目比资产方的应收项目规模大得多。对冲基金客户存款会根据客户需要随时被提取，这是资金不稳定性的重要因素。在这个方面，证券经纪人的资产负债表与靠存款融资的银行完全不同。证券经纪商的传统业务是在证券市场上做市以及包销股票，但随着证券化的发展，其在供给贷款方面的作用日渐重要。在以市场为基础的金融体系中，证券经纪商是市场资金状况的晴雨表。
影子银行体系以新的信用创造形式形成金融网络，从而使全社会的信用创造活动呈现非线性与泛化，改变了传统的金融结构观。已经无法严格区分银行的市场型金融中介支撑的金融市场的界限了。
故此，我们认为，2007-2009年的美国金融危机，是非银行金融机构中的影子银行体系过度膨胀导致的最后贷款人调控机制失灵的危机。自20世纪80年代以来的一段时间内，现代信用创造的方式发生了变化，信用创造主体已经多元化；而最后贷款人却没有关注到这些变化并对其进行适当的回应。当影子银行机构的规模膨胀到一定程度时，其风险承担会越来越高，而其高风险活动却是靠高杠杆支撑的。最终，就会出现“太大而不能倒”的问题，将最后贷款人推向不得不关注影子银行体系的境地。而此时，金融体系的恶性循环和不良后果会以最坏的方式出现——系统性风险得以积累并爆发。
三、系统重要性金融机构监管的最新国际进展
(一)监管SIFI的基本思路
传统的“太大而不能倒”的机构管理者是最后贷款人，管理的日常方式是纳入货币创造管理体系，即货币政策框架；管理的特殊方式是在金融危机时期进行流动性支持和救助。总体而言，目前对SIFI的监管属于过渡性质，并没有直接将其银行化，纳入传统的银行日常管理体系。
金融监管始终在金融体系的效率和稳定之间寻求一种微妙的平衡。因此，对于系统重要性金融机构的监管虽然强调金融稳定，但因为现在是处在金融危机之中，所以可以理解为此时的金融稳定是回归常态。在国际实践中，各国货币当局因此并未过分强调金融稳定而忽视金融效率；G20等也没有忽略金融效率和发展，而是在保持现有SIFI健康发展的情况下，降低其负外部效应，减小系统性风险。
FSB认为，系统性风险至少包括时间维度和跨行业维度，即纵向和横向视角。因此，针对系统性风险监管的宏观审慎工具至少应该考虑这两个维度。对付时间维度的系统性风险的工具主要包括：(1)降低顺周期性的工具，如巴塞尔协议Ⅲ中的核心资本充足率要求、额外资本要求和杠杆约束等；(2)证券抵押中的保证金(margins)和预留扣减率(haircut)要求；(3)预期损失拨备；(4)调节过度信贷或资产价格上涨。对付跨行业或国别维度的系统性风险的工具包括：(1)巴塞尔协议Ⅲ，如对交易活动、衍生品交易、复杂的证券化和表外活动等提出更高的资本要求；(2)SIFI监管框架；(3)完善场外市场衍生品交易的基础设施。在金融监管的实践中，这两类风险的监管措施和工具很难被区分开，因为其针对的对象是一致的，即均针对SIFI。所以，也可以理解为，对SIFI的监管维度有两个，一类针对其在长期交易活动中的顺周期行为，另一类针对其在短期交易活动中的跨行业风险传染。
笔者认为，从常态和非常态——即危机状态角度而言，对SIFI的监管包括对其信用创造活动的日常管理和危机救助，既包括日常监管也包括危机监管。短期内，对SIFI日常监管应该是将其纳入货币政策体系，对其信用创造活动进行监测、统计和逆周期干预，在不改变现有金融体系格局的情况下，对其进行“银行化”监管；长期的任务是“驱赶”非银行金融机构回归主业，回到适度可控的混业经营。但是，各国金融发展程度不一样，在全球化的格局下最好的选择依然是放松金融管制，推动混业经营，增强本国金融机构的国际竞争力。
(二)SIFI监管的框架
1.总体监管框架
现有的关于SIFI的监管框架，基本是原有的国际监管资源和新的监管资源的配合使用。推动系统重要性金融机构研究和实践进程的国际金融组织包括：向G20负责的金融稳定理事会(FSB)、BCBS、IMF、场外衍生品工作组(OTC Derivatives)、支付结算体系委员会(CPSS)、国际证监会组织(IOSCO)。就各国而言，选择一个系统性风险的监管者是迫在眉睫的问题。美联储在此次金融危机中将更多的监管资源纳入联储体系内，实际上直接充当了系统性风险的监管者和金融稳定的责任者。但是，按照美国政治中的三权分立原则，认定美联储为独立的系统性风险承担者需要大量论证，短期内，选择合适的系统性风险监管者还会是一个待解的命题。美国国会在《多德—弗兰克华尔街消费者保护法案》中，有一种明显的倾向，即将监管分为两类：一类是金融机构尤其是SIFI的清算和监管，另一类是消费者保护。第一类监管的职责主要赋予了美联储，第二类金融监管职责主要赋予了消费者金融保护局、美国证券监管委员会(简称SEC)、商品期货交易委员会(简称CFTC)和联邦贸易委员(简称FTC)等。
目前的监管措施和工具。G20致力于降低全球系统性风险，确定了一个广义的系统重要性主体范围，包括系统重要性金融机构、市场和产品。2010年11月12日，G20峰会发布首尔宣言，支持FSB为降低系统重要性金融机构道德风险制定的政策框架、实施步骤和时间表，以及涉及更高的吸损要求、完善处置机制、强化审慎监管、加强核心基础设施及保持各国政策的有效性和一致性等方面的措施。
对于系统重要性金融机构的具体监管措施包括：(1)应制定事前干预措施，加强对SIFI的监管力度。即在不违背市场原则的前提下，对系统重要性金融机构制定更高的监管要求，扩充宏观审慎监管的工具。(2)在BCBS关于银行监管的资本要求基础上提高对SIFI的资本要求。其中最重要的工具就是提高SIFI的额外资本要求。BCBS认为，这种额外的资本要求不应成为最低资本要求的一部分，而宜作为一种缓冲并入第二支柱。据此，银行资本构成应包括：最低资本要求、资本留存缓冲、系统重要性的额外资本要求及逆周期资本缓冲。核心一级资本、广义一级资本、带有早期触发事件的应急资本和具有“自救”性质的债务等四类资本可以作为额外资本要求的工具。(3)对SIFI进行持续和全面的监管。信息在横向和纵向传递对于监管的有效性必不可少，因此应建立和规范全面交流机制，促使监管当局与机构高层交流的常态化，以确保业界和监管当局间信息交流的持续性。(4)限制金融机构从事高风险金融业务和过于庞大。限制大额风险暴露是降低金融体系关联性的重要方法。(5)审慎运用第三方提供的信息。审计机构、信用评级机构等第三方机构提供的信息存在失真和顺周期问题。鉴于此，SIE建议，要对使用的第三方信息保持怀疑态度，使用第三方信息应以监管当局的监管评估为基础，确定结果是否真正值得信赖和可信。(6)加强集团监管。此次危机暴露出了集体监管的失误，早期的FSAP评估中也经常出现这一问题。未来的监管措施应继续保持集团监管的重要性，扫除集团监管中的信息搜集和权力不足等障碍。
2.对SIFI资本要求的标准：进一步探讨
对SIFI的危机监管应该是测试其有多大的系统重要性，用压力测试方法估计其造成的破坏损失，从而以适当方式征收这笔监管成本。目前，国际金融组织所做的事情就是如此。能尽快识别SIFI并以适当的方式征集SIFI监管和救助基金，以弥补前期付出的救助成本，并尽量将其常态化，为日后可能再出现的金融危机提供宽松的救助环境。
那么，向SIFI征收监管基金的标准是什么？或者，应该如何反过来将系统性风险的成本分摊给各个金融机构？
在理论探讨方面，学者一般运用合作博弈中成本分摊的方法，即沙普利值法(Shapley Value)进行财富的分配。一些学者引用此思路解决将系统性风险分摊给单个金融机构的问题。Tarashev,Borio and Tsatsaronis根据每个机构的系统重要性，计算出应该分摊给该机构的资本费用；Acharya and Yorulmazer，Farhi and Tirole假定，最优的理性监管要将系统性风险与每个金融机构的系统性风险贡献联系起来，并据此建立了集体道德风险和系统破产的模型，以应对如何降低系统重要性金融机构的道德风险问题；Segoviano and Goodhart则将金融部门视为单个金融机构的资产组合，并用CDS衡量出单个金融机构如何造成了金融体系的崩溃。
另外一种分散系统性风险的度量方法是通过计算预期差额即ES(Expected Shortfall)的方法。Acharya，Pedersen，Philippon and Richardson则综合运用了以上两种方法：一方面建立结构模型，在合理的假设条件下，计算出每一个金融机构的系统性贡献，即边际预期差额(Marginal Expected Shortfall，MES)；另一方面，这种系统性贡献可以省略形式方法表达，通过价外货币期权和单个机构损失保险等数据，代替之前的股票和信用违约互换数据，使其数据更具可得性。据此，通过运用标准技术和市场数据就可以估计出系统性风险。作者还用2007～2009年金融危机期间的数据进行了验证。结果表明，该方法测量出的金融机构的系统性风险，能够预测危机中金融机构最差的贡献水平。
在目前的实践中，国际金融组织一直推崇在巴塞尔协议Ⅲ下向SIFI提出额外的资本要求，而美联储则拟对美国的系统重要性金融机构征税。在中国，由于没有取消存款准备金，存款准备金本身已经相当于对商业银行的征税；所以，如果直接执行国际金融组织的SIFI监管要求，必将增加国内SIFI的监管负担，大大削弱其国际竞争力。
(三)对SIFI国际监管的评析
整个关于SIFI的识别和监管措施的本质都是一种危机后补救的思路，处于危机后监管向日常监管过渡的阶段。其根本目的是为了尽量避免花纳税人的钱，从而让破产机构充分吸损，实现自救，并没有把重心放在导致危机的潜在因素的识别和如何遏制系统性风险的形成上。但实际上，覆盖面极大的系统性风险肯定不是某一类机构或因素能单独促成的，一定有多重原因在推动。因此，国际组织在对危机的反省中，应该更加全面地考察并进行整体分析，过于强调SIFI有治标不治本的嫌疑。
对于中国而言，作为FSB和BCBS的成员，应积极响应和推动国际组织对SIFI的一系列行动。但是，在制定本国关于SIFI的识别和监管措施时，应遵循以下四个基本原则：第一，不应忽视中国的整体经济发展状况和需要。后危机时代，各国都在寻找新的经济增长点。在各国都减少消费、扩大贸易的情况下，国内转变经济发展方式成为必然，其中的关键就是要大力提高内需，即从出口、投资拉动型经济转向消费型经济。美国的过度消费型经济出现了严重的金融危机，而我国此时却迫于压力要转向消费型经济。这会促使金融机构，尤其是商业银行的资产进一步膨胀，从而面临G-SIFI的识别压力。鉴此，应妥善协调国内发展与国际监管在这方面出现的冲突。第二，不应忽视国际准则对国内金融机构的冲击。不应不加区分地将针对国际大型SIFI的猛药用于尚未充分发展的国内金融机构，而应在制定自己的SIFI监管措施时因势利导，以避免削弱刚刚起步的国内SIFI的竞争力。第三，肯定中国人民银行对SIFI监管的优势和核心地位，明确职责和分工，提高监管效率。第四，除了落实FSB对成员国的相关要求，还要关注潜在危机因素的识别和如何防制系统性风险的形成。
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