行政首长问责制存在的问题与对策思考，本文主要内容关键词为：首长论文,对策论文,问责制论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政责任是行政主体在行政管理活动中应承担的政治、法律和道义责任。行政首长问责制就是看行政首长是否认真履行了行政责任。重庆市人民政府决定实行行政首长问责制，就是要督促各级、各部门行政首长更好地履行行政责任，依法行政。为进一步推进行政首长问责制的实施，笔者就行政首长问责制存在的问题与对策思路进行论证，阐述一些自己的观点与见地。
一、行政首长问责制是依法行政的关键
党的十五大报告提出：“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制。”实行行政首长问责制是依法行政的关键。实行问责制，我们首先就要弄清楚行政责任的含义，明确了含义，才能去问责。行政责任是政府及其公务员因公共权力、公职身份而对授权者、法律、法规所承担的责任，这种责任的具体的制度化、法律化就是行政责任。行政责任包括政治责任、法律责任、道义责任。
行政首长问责制，问什么？在行政实践中，据作者调查，并不是每个行政首长和公务员都知道的。有的对问责制理解相当肤浅，认为没有完成工作任务，或在工作出了什么差错和问题，就要问责。当然，这些也属问责范围，必须问的。但是，我们讲的行政责任的问责，远不止这些，它包括三个方面的责任：
一是政治责任。我国实行的是人民代表大会制度，全国人民代表大会是最高权力机关，中央政府即国务院由全国人民代表大会选举产生，并对它负责，受它监督。以此类推，地方各级人民政府由地方各级人民代表大会选举产生，同时向地方各级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作，受其监督。这样一来，各级政府在行使管理国家、管理经济、管理社会、管理各种事务时，都要承担对人民负责的政治责任，也就是说，要为人民服好务，所办的每一件事，符合人民的利益，符合人民的愿望。之所以要这样做，就是因为各级政府的组成人员都是由各级人民代表大会及其常委会选举产生，行政首长负责组织本届政府，这种政治责任理所当然应该承担。可是，我们有的行政首长一旦被选上，权力自然也赋予了他，一个高素质的行政首长，他会感到这是一种责任。而素质差的呢？他只看重权力，忘记了给他权力的人民，实质上是忘记了自己的政治责任，常常犯凭脑袋发热，想干什么就干什么。就拿“政绩工程”、“形象工程”来说，本来搞“政绩工程”、“形象工程”应该说是一件好事，没什么可非议的。但是，有的行政首长不根据实际情况，不从实际出发，不听群众意见，甚至是违背群众意愿，单纯为自己树碑，其结果就要负政治责任。
二是法律责任。由各级人民代表大会及其常委会所选出的行政首长，权力也就随之赋予了他。权力，在没有监督制约的情况下就会出问题。监督靠什么，显然最管用的是法律。所以，同时要赋予行政首长的法律责任。具体要求是依法行政，也就是说，法律责任，主要是用法律来制约政府成员及公务人员的行政行为。行政首长在实施行政管理活动中，一切管理制度、一切管理手段、一切管理活动都必须以法律为准绳。当然，在现实的行政管理活动中，有些法律条文难以涵盖新出现的行政事务及其行政活动等，这就要求行政机关以制度进行规范。行政机关规范的制度其约束力也是比较强的，很多成熟的法律都是来源于制度的规范。一般来说，绝大多数行政首长的责任意识是很强的，随着市场经济的发展和完善，随着加入WTO与国际接轨的逐步推进，过去传统行政时期那种权大于法的做法已难演绎下去。但是，也常有典型见之于报端，所以，强调法律责任仍然是加强行政责任的有效措施。
三是道义责任。行政的道义责任是指政府成员及其公务人员在履行自己职务时必须承担的道德意义上的责任。政府成员及其公务人员应对自己不负责任的行为及其产生的严重后果进行反省和悔过。上级政府机关或行政首长要对其进行批评、通报和责难，但不追究其法律责任。在现实行政管理活动中，这种缺乏道义责任的人还是比较多的。有的不讲职业道德，有的人工作责任心不强，对此，上级行政首长进行批评和处理都是应该的。还有一种情况，有的地方出现工伤事故、自然灾害，造成伤亡过多，直接责任人受到法律处分，对处在这个地区的主要行政首长也要给予一定处理，或是批评，或是行政处分，这是道义责任要求这样做的。
二、行政首长问责制存在的问题
随着行政体制改革的不断深化，行政主体的行政责任越来越法律化、制度化。但是，行政首长不论是在认识上还是实践上，都还跟不上发展的需要，因此，行政首长问责制还存在一些问题。
1.行政责任还存在缺失现象。
在我国，政府的宗旨是为人民服务，这是毫无疑问的，但是，行政主体即政府官员把政府的行政作用当作至高无上的权力，虽然也在建设服务型政府，但至今仍未走出全能政府阴影，这对实行行政首长问责制有很大影响。
全能政府是一个无限政府，实际上政府的行政是没有能力承担无限责任的。这就必然造成行政责任缺失。表现在：一是行政行为错位。在我国，几乎是所有人都知道的一条原则，那就是政府的官员是公仆，其权力是人民授予的。但是，长期以来政府管理的观念却颠倒了主仆关系。一些政府官员只求当官，只要权力不要责任。二是命令行政行为依然存在。习惯个人随意支配权力，随意决策，造成失误，不负行政责任。三是越权行政行为。政府官员超越法律赋予的权限，甚至违法乱纪，损害政府威信，破坏社会秩序的有序性，不愿负行政责任。四是行政失职行为，这种现象较为普遍，有的不认真履行自己的职责，有的玩忽职守，有的甚至向别人索取好处，致使责任落空。五是行政腐败行为，权钱交易，贪污受贿，不负行政责任。行政责任缺失现象严重影响了行政首长问责制的实施。
2.做表面文章，抓形象工程，掩盖行政责任出现的问题。
首先说明一下，我这里没有丝毫批评形象工程的意思，有利于人民利益的形象工程不仅要搞，而且越多越好。譬如重庆市人民政府每年都要为老百姓办多少件实事，也是政府的形象工程，年终验收落实，向市民公布。这不仅为市民办了好事，也真正为政府树立了形象。这里所说的是那些为个人名利所需的形象工程。有的官员为了个人升迁，借搞城镇化为名，或修一条街道，或修一幢标志性建筑，作为给上级领导看的形象工程，为政绩加分，为晋升打基础。如果认真考察一下，那里关系百姓生活的基础设施建设了没有？水、电、气、路搞好了没有？笔者曾去过一个镇，开始被映入眼帘的一条崭新的街道和楼房所激动，但随着漫步街头，笔者发现新街人气不旺，与陪同者深入交谈后，得知这条新街的基础设施搁下没建设，理由是没钱。没钱搞基础设施，修这么好的一条街做什么，谁来住，住进去后又怎么生活？类似这样的问题，这样的行政责任该谁负，显然是镇政府。但是，对于这样的问题，上级政府是不会追究行政责任的。相反，考察干部时，这个镇的领导会赢得政绩高分。这里应该提起注意的是，象这个镇所发生的问题，镇政府领导是应该负行政责任的。
3.重政治责任，轻法律、道义责任。
我们在开头就讲过了，行政责任包括三个方面的内容，一是政治责任，二是法律责任，三是道义责任。我们各级、各部门的行政首长，一般来说都很重视政治责任，如坚持三个代表重要思想，与党中央、中央政府保持一致，按市委、市政府部署行动。在政治大方向上讲，我们的行政首长由于受长期的政治熏陶，其敏感性是很强的。但是，在依法行政方面，其观念和行为有的却是比较差的。总感到政府的权力是无限的，一切都得听政府的。在这种观念和行为的支使下，在行使行政责任方面，经常忘记自己所肩负的法律责任和道义责任。
三、完善行政首长问责制的对策思考
实行行政首长问责制是加强行政责任的根本保障。加强行政责任，要进一步深化行政体制改革，彻底解决行政责任缺失的问题，努力建设服务型政府，转变行政观念，建立行政考评机制和行政责任追究机制。
1.进一步深化行政体制改革，解决行政责任缺失的问题。
行政责任缺失给依法行政带来严重危害，解决行政责任缺失问题，必须进一步深化行政体制改革。自80年代以来，我国虽然进行了一轮又一轮的行政体制改革，但是，各级政府行政责任缺失问题并没有得到彻底解决，其表现如本文第二部分所述。怎么解决这个问题呢？彻底转变行政观念是解决行政缺失的关键，观念支配行动。造成行政缺失的根子是没有牢记为人民服务的宗旨。忘记了这个宗旨，全能政府、无限政府的观念就会自然冒出来，影响甚至是支配行政行为。那么，如何才能牢固树立人民政府为人民这个观念呢？笔者认为有三点可借鉴，一是行政首长被人民代表大会及其常委会选出后，应进行就职宣誓，把为人民服务这个宗旨写进誓词，以便牢记。二是彻底批判全能政府、无限政府、恩赐政府的错误观念，政府为人民服务，为人民办事是行政责任所赋予的，是应该做的，做得好不好，还要接受人民的监督与评判，而不是对人民的恩赐。三是加快服务型政府的建设，现在各级政府都在讲建设服务型政府，然而实际上我们的政府行为仍然有许多东西在沿袭传统政府的作法。真正的服务型政府，就是要我们的政府官员以及公务人员丢掉一些个人利益。这是要下决心忍住阵痛才能做到的。
2.建设服务型政府，加强行政责任。
建设服务型政府不是一句时髦的口号，它与传统政府相比，无论是体制、机构、服务手段、公务员素质等方面是不同的。首先从体制上讲，服务型政府决不是权力政府，只是为社会提供公共物品的一个公共管理部门，它与全能政府、无限政府的出发点是完全不一样的，服务型政府只作自己该做的事。其次从机构上看，服务型政府肯定是小政府、大社会，机构简减、人员精干，与现实政府存在的机构仍然庞大、臃肿，人浮于事不相称，加强服务型政府建设，还要大刀阔斧的进行机构改革，简减机构，精干队伍。第三从服务手段说，服务型政府充分利用现代信息技术，收集、提供大量政务信息，为政府决策提供参考，以便更好的服务社会。第四从人员素质比，服务型政府将拥有的是高素质的公务员队伍，我们要真正建设服务型政府，还要下大力气培养公务员，使其知识与能力都要有一个较大提高。
3.建立责任追究机制，加强行政首长责任。
在各级政府的行政管理实践中，都已结合本级政府管理的实际，建立了很多行政责任制度，但是，这些行政责任是否落实，怎么监督，谁去追究，这里面问题就多了。因此，建立一种责任追究机制，才能强化行政首长的责任。这个责任追究机制建立在哪里比较合适，显然不能建立在同级政府内，理应建立在选举产生行政首长的人民代表大会及其常委会。应该说我们过去是这样做的，但追究机制作用不大，追究也不力，这是什么原因呢？仍然是权力政府观念使人大作用发挥不好。因此，这种追究机制应建立在上级政府。如果行政首长及其公务人员，在行政责任问题上出现了问题，上级政府进行追究，一追到底，力度是很大的。这样一来，我们的行政责任就会真正落到实处。
4.建立行政责任考评机制，强化行政首长责任。
我们讲的建立行政责任考评机制，与现在普遍实行的目标管理是有区别的。行政责任考评，包括政治责任、法律责任、道义责任都要进行考评。不仅要求行政首长要完成应该完成的工作任务，还要看是否真正尽心尽力履行行政责任没有。这种考评，不单是看几个经济指标数据，还要看是否真正在全心全意为人民服务，有没有滥用权力或超越权力，有没有谋取私利等等。这种行政责任考评显然也只能由上级政府来完成。