上海市城市规划建筑设计工程有限公司 上海 200011
摘要：河道为城市自然资源的重要组成部分，在塑造城市形象、优化生态环境等方面具有积极作用。伴随着城市化进程的不断推进，我国经济发展进入了“新常态”，自然资源的价值日趋显现，这就要求城市建设要逐渐将重点转向城市更新及品质提升上来。上海依水而生，依水而兴，在水系阡陌纵横的上海，治水任重而道远，需以多角度、全方位、可操作性的思路面对新的挑战。新加坡一直以来都将河流水系的治理作为国家战略进行研究，在河道的治理方面也颇具成效，不仅是技术层面，其背后成熟的管理模式也为河道良好地发展提供了有效支撑，因此，在城市转型、规划改革的大背景下，学习研究新加坡河道的发展经验对于促进城市河道规划管理，提升城市品质具有积极的意义。
关键词：河道；新加坡；城市更新；规划管理
引言
江河湖泊乃地球之命脉、生命之源泉、文明之摇篮，亦为经济社会发展之支撑1。上海市“总河长”、市委书记李强也曾数次强调水环境之于上海的意义，并指出“水是上海城市兴盛的命脉所在、城市活力的灵性所在、城市品质的魅力所在。” 而在快速城市化与城市转型的背景下，河道仍面临着水污染、临水不亲水等问题。作为治水的典范城市，新加坡也曾经历过类似的阶段，为应对挑战，打造“花园和水景城市”，新加坡一直不断尝试与实践，在水体治理与管理方面颇有成效，对我国城市具有借鉴意义。
1、河道发展概况
1.1、河道治理的探索
党的十八大以来，中央提出了一系列生态文明建设的新理念、新思路、新举措，在河道方面也不断加强管理制度的完善。2016年12月，《关于全面推行河长制的意见》出台，2017年12月，中办、国办印发《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》，为河流湖泊的综合治理提供了新的管理机制。2018年3月，自然资源部成立，更是为建立统一、协调、权威的空间规划体系创造了重要条件。
在河道治理方面，各城市积极探索河道治理的方式与方法。近年来，上海对河道的建设也尤为重视，一方面体现在黄浦江、苏州河这些代表上海卓越全球城市水平的标杆区域的打造，另一方面也体现在中小河道的整治，已有近一半以上的中小河流完成了整治，同时，上海市规划和自然资源局与上海市水务局联合也已于2018年编制了《上海市河道规划设计导则》，为全面提升上海市河道及陆域规划建设品质提供思路与方法。
1.2、现状问题
虽然河道治理的重视度日益提高，但从长远的发展来看，河道建设和发展仍存在一系列问题：
（1）河道功能仍相对单一
对河道的功能尚缺乏综合的认知。河道传统的治理模式和方法重在关注河道的水利功能，因此多出现线型笔直、断面几何化、边坡硬质化等现象。另外，滨水空间作为城市公共空间的重要组成部分，其所具有的独特价值越来越受到人们的重视，但对于滨水空间多层次、多系统的复合性研究、评估与实践还较为缺乏。
（2）水城融合不足
河流湖泊不仅仅是保障城市生态安全的自然资源，更应体现城水相融，人水相宜，“水”“城”“人”和谐相融，而目前的河流治理缺乏整体空间的环境设计，并没有充分考虑水景观的营造、水文化的挖掘等更丰富的意义，河流对于城市的吸引力、竞争力和创造力并未被充分发挥。
（3）政策管理机制有待完善
虽然河长制、湖长制的颁布为河道的管理提供了管理保障，但河道的常态化管理、监督还未形成良好的机制。河流沿线土地权属复杂，河道管理也通常分别隶属于若干个相关职能部门，相互独立，而河道治理又是一个系统性、综合性的工作，因此常出现时序性、空间性不协调等问题，造成管理灰色地带、河道规模不足、河网的系统性被破坏或综合实施性较差等问题。此外，河道管理的系统化、网络化、智能化等还有待加强，与智慧城市发展要求仍有一定差距。
2、新加坡河道治理经验
2.1、总体概述
新加坡是一个人口密集的海岛城市国家，560多万人居住在面积只有700多平方公里的一个小岛上。虽然地处赤道附近为其带来了充足的降水，但狭小的土地面积并不足以收集和存储所需要的全部用水，每年有40%的淡水需从邻国马来西亚进口，因此，水资源的可持续性成为了一个战略性的国家挑战。
早在20世纪70年代新加坡便开始了水资源管理与治理的探索。1977年，新加坡政府提出口号“10年后要在新加坡河里钓鱼??”，于是开始了长达10年的新加坡治河计划，包括清理河床、搬迁居民、污水截流、制定了极其严格的“防止河流污染法”，最终使得新加坡河恢复生机。1991年新加坡在其概念性规划中确定了“以河道为主轴，面向河道发展”的思路2，于是城市开始以河流为规划主导方向，依托水系带动城市发展。此后，又针对城市内涝、水资源危机等问题提出了四大“国家水喉”计划（指天然降水、进口水、新生水和淡化海水），旨在更好地储水、用水，使新加坡成为一个“花园和水景城市”。
新加坡在水资源规划管理方面的主要由其环境与水资源部（MEWR）和国家发展部（MND）负责（图1）。环境与水资源部下属的新加坡公共事务局（PUB）以综合方式管理新加坡的供水，集水和用水，确保有效，充足和可持续的水供应。新加坡ABC计划、碧山茂桥公园、加冷河修复等项目正是由其主导。国家发展部下属的城市重建管理局（URA）即新加坡的规划管理部门，负责概念性规划、总体规划的编制，并主导重点地区与公共空间的整体规划。新加坡各个部门、机构之间配合十分紧密，如ABC计划就是由几十个政府部门、专业机构和个人共同努力而成的结果3。
图 1 新加坡水管理主要机构（资料来源：作者自绘）
2.2、ABC（活力Active、美观Beautiful、洁净Clean）计划
为解决新加坡人均水资源占有量低的问题，构建一个有效的城市水循环系统，新加坡政府从2006年开始推出了ABC计划。ABC计划作为新加坡城市长期发展策略的一部分，旨在通过设计导则和相关策略，使其在防洪保护、排水和供水功能的基础上，成为崭新的城市活力休闲空间。导则针对中央集水区约200平方公里的区域范围，其目标是形成一个覆盖整个新加坡的绿色河流系统。该计划将分阶段实施，第一个五年计划（2007-2011）包括了28个项目，费用约为3亿新元，计划到2030年将有100多个地点被确认阶段性实施，拉近人们与水的距离，远景计划到2060 年全国水资源自给自足4。
广为人知的碧山宏茂桥公园和加冷河修复项目正式ABC计划中的旗舰项目之一，它们向人们展示了一个全新的城市蓝绿基础设施的案例，满足了水资源供应和防洪保护的双重需求，同时为人们创造了与自然接触的空间5。
2.3、河道治理创新点
新加坡的ABC水计划（ABC Water Programme）是一项具宏观性、技术性、可实施性的公共政策与举措，对于我国新形式下的河道发展有借鉴意义：
（1）宏观上采用综合方式进行流域整治规划。新加坡被分为三个流域，在前期由三个不同的多学科综合整治顾问团队进行流域的整治规划6，综合考虑土地利用规划、国家发展计划、人口结构、水文及历史教育文化等方面。
（2）制定了ABC设计导则及多个相关技术文件。与其他专门针对河流的导则不同，新加坡的《ABC水设计导则》与城市规划紧密结合，并基于海绵城市的治理方式提出了各种不同场地、尺度下的生态设计方法。它将城市中的广场、建筑和道路等都视为水设计元素，并按照净化、滞留、引流和下渗等不同功能进行分类，之后通过相互组合共同形成城市绿色基础设施的网络7。除导则外，公共事务局还制定了一系列的工程技术手册，更详细地介绍具体的工程做法。
（3）通过河道评估认证落实河道理念。2010年，新加坡ABC河道认证启动，由专业的技术人员按照活力、美观、洁净、创新四类指标进行评估（表1）。经过评估后的河道改造更新项目可被赋予证书（有效期为3年），截止2018年，已有75个项目通过认证。认证期内，项目可利用ABC Logo这一权威标志吸引投资，促进项目的后续发展。2017年还增设了金奖模式，授予在认证项目中表现更为优异的项目，通常这些项目更好地贯彻执行了ABC河道导则的理念和做法，并在各方面都获得较高分值，并治理了至少40%地表径流8。
（4）确定实施计划，打造旗舰项目。ABC导则推出后，已有30多个设计项目已完成并开放，并已确定到2030年将有超过100个项目将在岛上分阶段实施完成9。这些项目整合了城市的基础设施，将其与环境设计融为一体。
（5）采用3P（人员部门、公营部门、私营部门）合作方法。公共事业局不断培养城市居民对水体的主人翁意识，例如，政府鼓励周边社区市民和志愿者利用闲暇时间自发清理河道垃圾。学校为学生们提供户外课程，方便学生进一步了解和珍惜水域10。私营公司、基层组织和社区团体同时也在ABC水域场所开展多种活动，鼓励更多的人以负责任的态度使用场所和相关的设施。
3、启示与建议
新加坡河道治理为我国河道发展提供了借鉴内容，于此同时，在未来发展中还应基于我国不同地区的河道发展阶段和特点、规划体系和管理情况提出更符合我国城市发展、具有地区特色的河道治理建议。
3.1、全方位思考河道治理与城市发展
河道不仅是自然资源的问题，更是城市问题，因此，需要坚持系统性的思维并全视角地思考河道与城市发展的关系。正如人们在讨论新加坡河流时，往往更多关注新加坡河与加冷河的修复与改造，而忽略了在此之上基于城市整体性考虑的ABC计划。
系统性则包含几方面内容：1）关注由河流及其周边空间所形成的城市生态网络，并强化生态网络的连续性和资源与空间场所的串联度；2）从海绵城市角度将“渗、滞、蓄、净、用、排”等措施与不仅是河道，还有湿地、公园、道路与设施相结合，让城市更富弹性与韧性；3）河道是个综合性的问题，需要多学科共同参与，多维度进行分析，并将市政设施进行生态化、景观化处理。正视河道问题的复杂性，借助多方力量进行研究和实践。以水景观设计与治理闻名的德国戴水道公司，正是综合了景观、生态、工程、社会等多方面的技术力量成功完成了ABC计划、加冷河改造、碧山公园等一系列项目。
3.2、加强法律、政策、制度的建设，优化规划管控手段
3.2.1、建立健全法律法规管理体制
目前，上海已有《上海市河道管理条例》，但涉及河道及其陆域空间的，特别是针对滨河公园、公共空间、滨河湿地等并没有专项法规，使得管理权限不明确、空间易被侵占。美国先后通过了《历史地段法》、《公园、风景路和休闲地法》、《风景河流法》等来保护各类与河流相关的生态景观要素10，新加坡除了之前提及的《防止河流污染法》之外，还有《地表排水实践法》、《环境健康实践法》等多个具有针对性的法律制度。因此，建议未来应建立健全法律法规及管理条例，可针对河流及其陆域空间制定从规划编制、规划技术引导到河流管理条例、专项配套政策等一系列的法律法规体系，并将这些与现有的法规相衔接，形成完整的、具有统筹性、综合性的法律法规体系，为政府各部门共同管理河道提供依据。
3.2.2、确定河道规划在规划编制体系中的作用
河道具有生态、安全、文化与休闲等方面的作用，其功能将日趋综合化、复合化，规划也应加大河流复合功能的引导和控制，然而目前管理较为独立，如水环境整治只保证水质，水利方面主要体现防沙护坡，较少考虑绿地的美观性。未来，需要重视河道的开放性功能，突破以往单一的发展与管理的模式。
（1）建议形成专项评估/河道岸线规划等专项规划
目前上海的规划体系从城市总体规划、单元规划和详细规划三个层次均对河道提出了相关硬性要求。在此基础上，建议还应加强对河流蓝绿开放空间的统筹考虑。可对全市河道，特别是全市主要的骨干河道等进行河道的综合评估，找出河道与城市衔接中的关键问题所在，找到助力区域发展的突破点。除新加坡外，国外许多河道成功的项目均有详细的资源评估和分析，意大利Lambro河谷绿道规划第一步便是评估河流的各生态景观要素，形成评估图，并根据评估结果在相应层次提出河道及其周边绿地的规划11。
另一方面，可形成河道岸线/滨河开放空间的专项规划。在规划中根据不同的河道、河流不同的区段明确河流的主要功能、岸线的类型、滨河空间的功能定位，并在此基础上对蓝绿空间进行引导，提出差异化的硬性与弹性相结合的控制要求，为下一级的规划设计方案提供依据，同时也避免了各要素间协调性不足、系统性不足的问题。
（2）建议控规及附加图则中因地制宜增加与河道相关的要求
目前，《上海市控制性详细规划技术准则》中对河道要求主要聚焦于水系蓝线的控制、防汛功能、河道两侧建筑高退比、风貌河道等，同时也提出自然岸线、线型弯曲等内容。在城市聚焦滨水空间、强调城市精细化管理的要求下，许多项目也创新性地在附加图则中加入了滨河空间的控制要素，引导滨河空间更人性化、生态化发展。
未来，建议可借鉴新加坡的做法，根据空间要素的功能相互组合形成不同模块作为推荐的做法，或形成附加图则的菜单栏，针对河道及其陆域空间，增加岸线类型、防汛墙/护岸形式、慢行系统、服务设施、生态绿化等方面的因素，根据河道自身的区位和要求在附加图则中提出相应的组合引导方向和推荐的类型模式。
3.2.3、引入项目评估认证模式
通过国际经验可发现，美国、新加坡等国家在河道评估方面特别注重第三方的监督和认证，美国河道评估通过滨水联盟，对不同类型的河道项目进行认证并推广，认证后的项目将对其未来的建设发展起到促进作用，新加坡ABC计划亦是如此，认证系统是后期形成良性循环的关键一步，对有效实施及后期维护提供多重保障。除此之外，新加坡还将所有河道类项目汇总成“一张蓝图”的形式（图2），通过更新项目信息，认证信息，可以清晰地看出认证项目的数量以及分布。
3.3、结合城市更新项目，通过城市设计手段提升河道环境
大多数河道的治理工作是由政府机构主导的，但往往针对于区域的重点项目，对其他中小河道以及河道周边空间的整治则缺乏关注。因此，需要倡导多元的模式或动力机制，政府、开发商可结合城市更新项目改善河道环境，通过一些设计手段提升品质，也可鼓励社区、企业、个人等一起参与河道的治理。
3.4、积极提升全民监督意识
河道治理对生活在城市中的居民有着重要的影响，在新加坡的经验中，公众参与与支撑对整个河道的管理起到了非常大的作用，且其影响力仍在不断扩大。因此，在未来的管理过程中可更多关注市民的诉求，并鼓动他们广泛参与进来，加入周围环境的治理当中，并可通过媒体宣传、活动策划与体验等形式来形成良好的机制，提升全民对于自然环境的认知与保护意识。
4、结论
水系见证了城市的各个历史发展阶段，它不应是坚硬冰冷的城市机器，而应成为富有弹性、动态与美感的有机体。河道的治理也不应只是水环境的改善，更是一项综合生态、经济、人文的城市系统解决方案，它将规划、景观、工程相结合，并为城市创造活力与视觉美感。正如新加坡ABC计划，不仅有助于提升水质，还可以成为城市重焕生机的“蓝色”引擎：改善交通可达性、促进城市美观、增强休闲娱乐开发潜力，并最终形成个人与国家水体之间责任的纽带。
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论文作者:何颖
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2019年6期
论文发表时间:2019/7/10
标签：河道论文; 新加坡论文; 城市论文; 河流论文; 项目论文; 空间论文; 计划论文; 《建筑学研究前沿》2019年6期论文;