论中国国民党党费中的党政体制(1927-1937)，本文主要内容关键词为：中国国民党论文,党费论文,党政论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党务经费也称政党经费( party budget) ，是指政党机构和活动所需的费用。国民党党务经费的原则、党费的支出和来源、负责党费的专责机关等问题，学术上几乎没有涉及，本文章试图探讨这一问题。
一、党务经费的原则
党务经费的原则是指其征收和使用的原则。各种党法对党务经费原则有规定。总的原则是减少冗员，减少生活费和办公费，以党员养党，党费取之于党员，用之于社会。中国国民党《各级党部经费支配办法》(1929年5月10日第10次常会通过)关于党费之支配有三项规定：“第一，为节省浮滥开支起见，区分部及区党部皆可不必特设机关，雇用职员，而以党费所入及党员特别捐尽量用之于党的实际工作，并以训练党员，为党服务精神。第二，县党部及省党部工作人员，数目皆定限制，一以汰除冗滥为原则，务使各有专责，工作紧张，籍以避免类似官僚之习气。第三，减少生活费及办公费，而增加活动费，并分别制定限制，示以准则；其目的在尽量扩充本党向外发展的工作，必如此方足以表现本党领导革命的精神，取得民众的信仰也。”[1] (第8册，P146-147)三届三次全会通过了《推进党务工作案》，其中规定：“县及县以下之党部均须注意养成党员为党服务的精神；其日常党务工作，以由委员及所属党员利用职业余间分担为原则。县党部应裁少工作人员，县以下之党部非有异常需要，经上级党部之许可者，不得任用工作人员。党务工作人员生活费减少，党之活动费增加，党务方易发展。”[2] (上册，P788)中央常务委员会向三届四中全会提出了《关于党务经费案》，规定党务经费的原则是“以取之于党员用之于社会为原则”[3] (P184-185)。中国国民党第四届中执会第四次全体会议中央组织委员会工作报告指出：“党部内部人员，应设法减少至最少数额。党部经费，除以最小部分作党务费外，应以大部分作党部或党员所从事之社会事业经费。同时并设法筹立各县市党部之经济基础，务期于相当期内可达党员养党之目的。”[4] (P418)
关于党员养党这个党务经费原则，有些国民党人士是有不同意见的。四届一中全会时，覃振等三人有一提案，要求取消党费由国家支出制度，并增加党员所得捐。该会决议，党部经费应力求缩减，逐渐免由国库支出。[4] (P345-346)苗培成说：“我们常听到‘党员养党’及‘党费自筹’两句话，党员靠党生活，是不可的，但党的工作经费，是应宽筹的。”“若常为‘党员养党’、及‘党费自筹’两句话所束缚，恐工作是永不会进展的。”[5] 党员养党之原则，愿望是好的，中央全会也原则通过了，但没有也不可能实现。党员养党事实上也从未实现过。正如中央常务委员会谈话会指出的：“盖现在党部经费，有非为单纯党务经费而支出者，若一律自筹，事实上将苦不给。”[1] (第13册，P119-120)
二、党务经费的支出及作用
政治活动是一个纯粹消耗经济资源的活动，它的运作必须由社会其他组织为其提供财政支持。作为政治活动的一种，政党组织的自身运作以及政党政治的全过程，都必须依赖政治资金的支持。在西方国家，金钱在政党中的作用表现在：其一，政党的目的是要获取或维持国家政权，为实现这一目的，政党就必须在日常生活中与社会密切联系，广泛宣传本党的纲领政策，通过各种方式获取选民的支持。这需要极多的经费。其二，随着普选制的实施，政党夺取政权的主要活动集中于选举竞争，随着政治斗争的激化和新科技手段的出现，现代选举活动在方式和手段上的日益复杂化，极大地增加了财政的消耗。其三，现代政党在全国建立起较为完备的组织体制，各级组织的运作以及各个层级组织之间的关系协调需要一定的经费。此外，党务的正规化也增加了经费的需求。所以说，“金钱政治”是政党政治内在本质的体现。
国民党的政治活动需要钱，离开了钱，国民党就无法生存和活动。在一党执政之下，关于中央地方党务机关党务设施之各项经费均属之党务费。[6] (P317)党治下国民党党务经费的作用与西方国家政党资金的作用，有相同之处，也有相异的地方。其共同点表现在：它们都需要维持本党的正常运转，都需要保证本党各项日常的社会政治活动；其不同点表现在：西方国家还有一笔支持本党竞选活动的开支，而党治下的国民党没有这个开支。
党务经费的作用体现在以下几个方面：首先，维护国民党的正常运转。主要包括各级党部领导人、职员和工役的生活费，文具、邮电、购置、消耗、杂支等日常办公费和各种党部会议开支、交通等的开支等。
其次，保证国民党各项日常的社会政治活动。除维持自身运转外，还要参加各种社会政治活动，如扩充党务、视察调查、宣传、津贴民众团体、津贴所属党部、党务教育及在海外进行活动等，都离不开党务经费，[1] (第11册，P509-515)举办社会服务事业之部分经费开支，如教育性质之补习学校，及民众书报室，经济性质之简易合作社，救济性质之简易疗所，及法律指导所等，[3] (P411)也属党部经费范畴。
再次，其他开支，主要是抚恤金和留学费等，对死去的国民党员家属进行救济，补贴国民党员在国外深造的费用。这笔资金由专项基金开支，不列入普通党费中。
国民党中央把上述三大项开支归纳为二大款：生活费及办公费、活动费和临时费。第一款是经常费，第二款是特别费(如纪念庆祝、津贴、各种党务会议及训练班费等)。并把各省及特别党部经常费划分为三等：甲等，每月自13001元至16000元；乙等，每月10001元至13000元；丙级，每月在1万元以下。[1] (第11册，p495，P514)
国民党对党费的各项开支都有严格比例要求。按规定，区党部的办公费及其常务委员和临时工作人员的津贴费，不得超过经费总数的2/3，区分部常务委员应否津贴，由党员大会决定之；县、省党部、军队铁路特别党部的办公费(包括监察委员会之办公费和调查费，县监委不得超过县党部办公费总额1/5，省监委不得超过省党部办公费总额1/10)，县、省、军队铁路特别党部委员、工作人员和工友的生活费，县省党部此项不得超过60％，军队铁路特别党部此项支出不得超过50％。[1] (第8册，P147-153)县、省党部、军队特别党部的临时费支出，约占5％。[1] (第8册，P150，P153)区分部、县、省党部的活动费支出包括：扩充党务费、宣传费和党员在民众团体中之活动费或津贴民众团体费三项，区分部此项费用不得少于经费总数1/3；县、省党部活动费支出还有津贴下级党部，县党部四项支出不得少于35％；省党部活动费支出还有视察调查费，省党部五项活动费支出不得少于35％。军队铁路特别党部的活动费支出除扩充党务费、宣传费外，有津贴区党部和工会费、视察调查费，此项支出不得少于45％。[1] (第8册，P148-153)实际上，地方党部经费主要用于三个地方，即经常费、地方代表大会经费和总理诞辰纪念经费。1930年2月28日，浙江省执委会向中央财委报告：该省各县经常费48718元，各县代表大会经费每年18874元，各县总理诞辰纪念经费每年17530元，全省每年共计621010元。[1] (第11册，P147)
在一党专政之下，由于党代行了政府的部分职能，所以，国民党中央对这部分开支没有列入党费支出的范围。1930年11月，常务委员会谈话会讨论认为党费既以自给为原则，则党费之范围，应先确定。第117次常会讨论通过了党费支出的范围：“一、党部之职员生活费单纯事务费及活动费称为党费。二、党部之事业费，如七项运动宣传刊物报馆津贴等类，其性质乃属于社会教育及文化事业，原为政府应办之事，不过由党代办，其经费仍应由政府供给，但不能列为党费预算。三、现在中央经费中，如侨务委员会、党史委员会、广播无线电台、中央政治学校、革命先烈抚恤、派遣党员留学等费用，均非单纯之党费，应划归政府开支，但仍由中央承领转发。”[1] (第13册，P119-120)按照这个规定，第一部分开支属于党费，第二和第三部分开支则不是。
三、党务经费的来源
各类不同政党有不同的经费来源。一般有以下4项：收党费、从政党开办的企业和事业单位的利润中提取经费(如从出版社、工会等提取经费)、个人或团体的捐款、政府财政拨款。西方国家的通行原则是：国家除依法给予一定的选举资助外，一切党费自筹。同时，政党也不得利用工作时间——无论是在政府部门还是私人企业——从事组织活动，或者利用公共资源如公用电话、办公用品等进行筹款活动或其他政党活动。政党一般也不允许经营工商企业，与民争利。因此，政党的经费来源，除了党员缴纳的为数不多的党费外，主要靠拉赞助。但国民党的党务经费来源与之有点不同，主要有以下几项：
第一，收党费和特别捐。在西方国家，大多数政党实行全员缴纳制，即全体党员按照党员个人收入的一定比例定期缴纳党费。国民党的党费也是如此。大多数政党还通过筹募的方式来收集经费，而国民党是通过行政命令方式来收集特别捐。
1924年国民党一大通过的总章规定：“本党党费以党员所纳之党费，党之高级机关之补助及其他收入充之。”“党费每月每人应缴银2角，党员遇失业、疾病等事故时，经在所属党部登记后，得免缴党费，但该部须将此情由报告上级执行委员会。”“党员未得允许而不缴纳党费至3个月者，即停止其党员资格。”[2] (上册，P166)
国民党三大通过的总章关于经费的规定与此前的规定基本相同，只是把“党之高级机关之补助”改为“特别捐”，把“停止其党员资格”改为“暂行停止其党员应享之权。”[2] (上册，P676)以后国民党全代会都未改变这一规定。据程方统计，1933年，江苏省各县除正税之外，附加税共有29种，其中党部民众捐就是其中之一。[7] (P160)根据《党费征收规则》(1928年5月14日二届第137次常会通过，1930年4月14日三届第86次常会修订)规定：依总章第84条之规定，党费每月每人应缴银2角。[1] (第11册，P319-321)
此外，中央党部为准备党员抚恤金起见，于1928年4月，特颁布《党员所得捐条例》和《所得捐征收细则》，特向国民政府以下各机关人员，不论是否党员，一律征收党员所得捐，后由国民政府通令各省政府遵照执行。其征收责任，由中央及中央以下各党部担任，其征收数额为：每月薪俸在50元以下者不征收，每月薪俸在50元以上，800元以下之间，分1％到8％八等征收。所征所得捐除经中央常务会议议决准予移用外，各级党部不得移作他用。[8] 实际征收情况不如人意，表现在：各省市征收所得捐，大都着重省会各机关，县属各处大都忽略；又代为征收之党部，往往截留不解，或充作别用，即或缴解，亦多延宕，甚或隔数月一缴，且考核不密，流弊甚多。故1929年1月24日，中常会决议，划分全国为长江、黄河、珠江三大区，每区各派专员监收，其人选由中央监察委员会派出，每半月以监收情形呈报，并不得兼负别项任务。[1] (第7册，P115-116)
第二，政府财政拨款。西方国家通常向参加竞选的政党提供资助，这不是党费来源的主渠道。而南京国民政府是通过政府财政拨款来资助国民党的活动，这是党部经费来源的主渠道。广州国民政府时期，党务经费主要是财政拨款。如广州特别市政府的预算中就有广州市党部的党费支出部分。[1] (第2册，P204)南京国民政府继续这一政策。《划分国家支出地方支出标准》(1928年11月20日国府通令照办)规定：国家支出的第一项是中央党务支出，“此项专指中央执行委员会、监察委员会、政治会议、政治分会等而言。”第二项是中央立法费，“专指全国代表大会经费。”地方支出的第一项是地方党务支出，“此项系指各行省、特别市、县、市、区各级党部所需之经费而言。”[9] (下册，P209-210)
县党部及省党部和铁路党部，以政府的力量辅助之，也就是说要靠财政拨款，县党部经费由省政府指定专款拨发，其数目由省党部拟定，呈请中央核准；省党部经费由中央核定指拨；铁路特别党部经费，由各该路作正开支，其数目由中央核定之；区分部从所属区分部呈解之党费充之，不足时由上级党部酌给津贴，但至多不得超过所入党费之2倍。[1] (第8册，P145，P148-152)
党费基本上由政府财政开支，它在财政总支出中占多大比例呢？从全国来看，1929年，党费、政费、军费占财政总支出的比例分别为0.9％、18.8％、37.8％；1934年党政军费岁出总分配比例分别是0.62％、63.11％、36.27％。从地方来看，以1936年为例，各省党务经费在地方财政支出中所占比例，如附表。
附表 1936年各省党务费年支出表(单位：元)
省份 财政总支出 党务费支出 百分比(％) 省份 财政总支出 党务费支出 百分比(％)
江苏
46539677
199380
0.43
陕西
18479230
183971
1
浙江
40522232
440734
1.1
甘肃
8487677
165099
1.95
安徽
21636899
170620
0.79
青海
1557856
19964
1.28
湖北
23548623
205336
0.87
福建
25133016
352188
1.4
湖南
27221709
453671
1.67
广东
59789078
255654
0.43
河北
26065605
6316
0.02
广西
48563031
271494
0.56
山东
25425341
130600
0.51
贵州
9971259
118644
1.19
河南
23539991
177702
0.75
宁夏
5503913
38565
0.7
资料来源：施养成著：《中国省行政制度》，第322-341页。
无论是中央党部，还是地方党部，其党务经费在财政支出中所占比例大都低于3％以下，为什么党部经费比较低呢？主要是由于党务机构相对来说比较精干。由于国民党政府把财政支出绝大部分用于战争费用，故依靠财政拨款的党费总是不到位。党费不足，致“中央经济状况，至为支绌，党务进行，颇受影响”[10]。中央财政如此，地方财政更不用说。
如果不靠财政拨款，党务活动就无法进行。1934年，豫鄂皖三省“剿匪”总司令部颁布三省整理党务纲要，规定三省党部暨汉口特别市党部经费自1934年起，由党员自给，不再取给省府。实际上，这条规定行不通。3月29日，蒋介石以“清剿期间，未见办到”为由，电令张学良及豫鄂皖三省政府，仍照原案在省库支拨。[11] (P662)1935年10月24日，针对贵州省各县党部因经费问题常与地方政府发生争执的情况，蒋介石电示一临时办法：各区每月经费总额不得超过八千元，仍由各县酌量分别拨付。[12]
第三，向社会筹集资金，还有海内外捐款等。有时，地方党费由各县县长统筹，向民间摊派。[13] (P72)如至1930年7月止，浙江省各县党部党费，依照中央核定新预算总额计，除以各县旧县两会经费悉数拨充外，不敷数额，经各县党政会商，或就其他地方捐收项下移充，或以公益费名义增加地丁带征。不敷党费总额年共计21万元，此项不敷数额，仍由各县党政会商就地设法筹足。[14]
第四，其他收入。国民党党费的其他收入主要是从利息和收回印刷费中提取经费。蒋介石、汪精卫等20人曾代表中央决定：鼓励党员从事于生产事业，以树立党的经济基础。[1] (第17册，P81-82)这是与西方国家不同的。在西方，是不允许政党从事生产、商业等营利活动的。
从各级党部收支情形来看，中央和省党部经费是充足的，而区党部、区分部经费最不足，其次为军队党部、海外党部和民众团体经费。二届五次全会时，王法勤等8人有一提案：确定党部经费并保障案；三全大会时，拟交财务委员会酌办或参考的提案共13项，其中有关区分部、区党部经费的就有10项，尤其是区分部的经费更受与会代表的关注。[1] (第8册，P300-301)五届二次全会认为，“县以下党部”“空虚无力”，“党的基础，日趋薄弱”，这与地方党费匮乏不无关系。[2] (下册，P412-413)
四、负责党务经费的专责机关
从西方国家来看，大多数政党由党的各级领导机构成员直接管理党的经费；有的政党设立专门机构和财务人员负责管理，直接向党代表大会报告经费收支情况。国民党中央党部下属之财务委员会是一个特别委员会，它是负责中央和地方党务经费核准的专责机关，委员有3～9人，由中常委委员兼任。它通过举行会议来行使其职权。开会时，中央秘书处要报告中央党务经费每月的总收支情况，每月所得捐的总收支情况；中央各部、各省特别市、特别党部和海外总支部等经常费、临时费、特别费和活动费等数目的核定，所得捐的征收等都由该会决定，然后由财政部及地方财政部门拨付，其他决定事项由相关部门执行。各地方政府及其他行政部门对中央财委核定的党务费拨发有困难时，也可向行政院或其上级机关反映，再由后者向中央财委建议，由中央财委定夺。每年度中央地方党务经费每月支出预算由中央财务委员会议通过。具体程序为：各省市党费由各该省党部，详造正式预算书，呈国民党中央财委核定后，交国民政府令行各该省财政机关发给。[15] 各省、特别市和铁路特别党部，未经中央核准，不得迳向省市政府或路局支用款项；各省市政府及路局，非经中央核准之款项，不得拨付，其已拨付之款项，须按月向中央财委会呈报。[1] (第9册，P70)根据《审计法》(1928年4月19日)第20条规定，审计法于党部决算计算之审查，不适用之。[9] (上册，P308)也就是说，党费不需要经过审计院核准。
综上所述，国民党虽然规定了以党员养党、党费取之党员用之于社会这个党费原则，但从来未、也不可能真正实现。党费主要靠财政拨款并主要用于维持国民党这架机器的正常运转，而且有专门负责管理党费的专门机构。所有这些都体现了一党专政下党国的一体性。