徐扬磬
南开大学 上海
摘要：依法行政是是建设中国法治政府的需要，是依法治国的关键。而基层地方政府首当其冲，其依法行政工作至关重要。文章通过对依法行政的界定，针对基层地方政府依法行政过程中存在的不足之处，建议通过强化行政意识、完善行政立法、完善行政监督机制、加大执法力度、改革管理体制、提高公务员素质等方面着手推进和深化乡镇政府的依法行政工作。
关键词：基层地方政府；依法行政；行政执法
一、前言
党的十五届五中全会审议并通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，其中，对加强法治建设，落实依法治国方案提出了明确要求，特别对推进政府工作法制化，从严治国，依法行政进行了强调，这对全面推进依法行政起到了很重要的作用，对维护基层改革、发展和稳定已将起到至关重要的作用。党的十六届四中全会《决定》提出依法执政，不断完善党的执政方式。这是我们党在新的历史条件下执政方式的重大转变，是实行依法治国基本方略、发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的必然要求。科学执政是基本前提，民主执政是本质所在，依法行政是基本途径。科学执政、民主执政、依法执政相互联系、有机结合，构成了我们党执政方式的基本理论框架。由此可见，依法行政是依法治国的中心环节，是现代行政的首要法治原则，是依法执政，建设廉洁勤政、务实高效的法治政府的根本要求。
二、依法行政的界定
在我国，依法行政的理论研究和实践活动，是作为依法治国方略在政府行政领域的具体运用而被提出来的，从其在我国的理论和实践活动的发展结合中，我们把依法行政的含义界定为：各级人民政府严格依照法律的规定推行公共行政并采取有效措施保证法律实施的活动。依法行政要求行政机关的行政行为必须符合法律规定的精神，在此基础上才谈得上自由裁量权的行使。依法行政的本质是依法规范，约束行政权力。具体来说，依法行政是依法治权，不是依法治事；是依法治官，不是依法治民；是依法治自己，不是依法治别人。
三、乡镇政府依法行政工作中存在的主要障碍
依法行政是一项复杂的系统土程，从行政系统内部而言要涉及行政立法、行政执法、行政复议、行政执法监督、法制宣传等环节，从外部来看还要受到国家现有行政法律体系的完善程度、公民法制观念的成熟程度以及社会环境状况的影响，在乡镇基层政府的工作离依法行政的目标还很远，因此“依法行政”是一项长期性的工作，不可能一挥而就，当前乡镇政府在“依法行政”工作中仍然存在许多障碍。
（一）行政监督体系不完善
行政内部监督指行政系统内部实施的监督，其中行政监察部门是行政内部监督职权行使的专职机构，也是行政内部监督中最有效的监督形式。但我国行政监察部门在三个方面仍然存在不足，制约了行政内部监督效力的发挥，目前我国行政监察部门所拥有的主要职权有检查权、调查权、建议权和处分权，这些职权在遇到需要实施较大的经济处罚的案件时，就显得鞭长莫及了；再次，效能监察的力度不足。效能监察是行政监察部门的重要职能之一，它是以提高行政效能为目的，对国家行政机关及其工作人员在行政管理活动中的行为、能力、运转状态、效率、效果、效益等方面的监督活动，重点是对政府机关领导干部在行使职权过程中，职责是否履行、行政是否依法、决策是否正确、政令是否畅通等问题的监督检查。然而当前监察机关一般都把工作重点放在了查案、办案上面，对效能监察难免有些“掉以轻心”。
（二）行政机构设置及职能划分仍有欠缺
当前行政机构设置存在的突出问题，一方面是行政机构不健全。一些根据法律和现实需要应该设立的机构没有设立，造成职能缺位，妨碍了行政水平、行政效能的进一步提升，同时也对机构内部及外部之间形成有效、有力的相互监督、相互制约机制造成了不便；另一方面是机构臃肿、人浮于事、编制不断扩充膨胀的问题仍不同程度存在。虽然当前专职的行政机构编制管理部门的职能作用在不断加强，在行政组织法的具体落实方面取得了不少成绩，但仍有众多历史遗留问题难以一时解决。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆虽然已经对这些问题开始重视，颁布了许多相关的法律法规，但一方面由于这些法律法规自身仍存在不少漏洞和缺陷，另一方面由于不些行政部门因各种原因履行法律的积极性差，致使一些新的法律法规难以被真正落实。
（三）依法行政的要求与行政干部法律素质不协调
对依法行政来说，立法是基础，执法是重点，执法者的素质决定执法的成败。而现实的情况是，相当一部分行政机关及其公务员在这方面素质不高，亟需改进。造成政府及其公务员法律素质不高的原因很多，其中最主要的是对他们的普法工作没有到位。在普法过程中，不少地方满足于灌输式的学习法律条文，靠浮浅、不深入的讲课、讲座和考试过关来完成普法任务，流于形式，掌握足够的法律知识没有真正成为从事政务的前置条件。同时，由于考核机制的不健全，执行的不到位，一些地方考核政府及其公务员时，重结果、轻过程，重实体、轻程序，重效率、轻规范，甚至不惜以知法犯法来达到目的。没有这种认识，就往往会在行政管理过程中茫然无措，事与愿违，欲速则不达。例如：一些地方在下达行政处罚或处理决定时，没有送达至当事人，或送达后没有依法填写送达回证；也有一些地方在下达处理决定时，仅凭主观印象和所谓经验行事，没有充分调查研究和提供相关证据；还有一些地方在进行行政处罚时，没能严格执行“收缴分离”、“罚缴分离”和“收支两条线”规定等等。
四、乡镇政府依法行政工作中存在的主要障碍的的原因分析
（一）执法力度不足
一方面，由于一些执法主体或执法部门、执法人员受利益的驱动，因而存在无利的事情互相推诿，有利的事情抢着办，甚至存在越权执法、滥用权力的现象；另一方面，由于有一些不具备执法主体资格的单位和人员也参与了执法活动，因而造成了一些执法队伍和执法局面的混乱；再一方面，由于一些行政执法机关的执法条件不能适应行政执法工作的需要，一些法律、法规赋予行政机关的执法手段单一，以及有些法律、法规虽然赋予了行政执法机关一定的执法权，但由于不充分，还不足以有效制止和惩处违法行为，因而造成了执法不力的局面。政府制定文件时存在着不规范的行为。一是制定文件的主体混乱，随意性大。二是制定文件缺乏严格的法律、法规依据，往往从实用主义出发，从局部利益出发。三是在制定文件中越权现象严重。四是由于人力、物力、财力的限制市人大难以积极主动对各乡镇政府依法行政进行监督。
（二）管理主体素质不高
从近年来乡镇政府公务员素质来看，虽然有了长足提高，但是整体素质仍然不高，最突出的是不善于行使一些行政管理职权，远没有达到依法行政之素质要求。原因主要是部分公务员没有经过系统和严格的岗位培训，以至于行政管理常识、法律知识贫乏，不了解、不熟悉相关的法律、法规；有的因受个人主义、拜金主义、享乐主义思想腐蚀，实践中不能做到严格依法行政，损害了行政管理的公正性。更突出的是，有的以情易法、办人情案，贪污受贿，私分或挪用赃款，赃物等等。此外，由于受一些外延因素影响，如亲情行政，有的甚至是全家为官。据本人了解所知，在基层地方政府的依法行政队伍中，中学毕业者、高中毕业者占了一定比例，这些少数以亲友关系而进行政部门工作的行政人员，其行政管理素质较低，文化素质较低，加之其对法律、法规了解不足，没有学习完备的法律知识，完成行政工作效率较低，积极性也没有得到极大发挥。
（三）基层地方政府管理体制尚存弊端
乡镇政府行政管理体制存在政企不分、政事不分、职能交叉、职责不清等诸多弊端，往往导致行政管理主体难作为、不作为甚至乱作为现象，影响了依法行政的效果。行政监督乏力，影响了行政管理的规范性。对行政监督不力的主要原因是监督机制不良，致使群众的知情权没有得到落实，社会监督流于形式。同时，监督主体缺乏必要的独立性，直接影响其监督作用的发挥。某些市政管理条例较为抽象，不符合法律规范，针对性和可操作性不强。乡镇政府制定的一些市政管理条例细则不配套，出现许多空洞、抽象、缺乏针对性的条款成为了摆设，难以落到实处，很难将依法行政贯穿于实际政务当中，削弱了对其它部门的监督，有关行政管理、市场管理等方面的条例甚至还处于空白之中。另一方面，如经济、文化、教育等较落后，基层地方政府在执行依法行政过程中“心有余力而力不足”，依法行政没有得到贯彻和落实，健全地方政府管理体制的工作极难推行。
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论文作者:徐扬磬
论文发表刊物:《基层建设》2015年28期供稿
论文发表时间:2016/4/5
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