美国大都市区多中心体制与一体化改革的新思路、新方法，本文主要内容关键词为：美国论文,新方法论文,新思路论文,市区论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
所谓大都市区，是指包括一个大型的人口中心以及与该中心有较高经济、社会整合程度的社区。它包含两个基本组成部分：中心城市和郊区。20世纪初，美国城市发展由单核中心型向多中心型过渡，一些规模较大的城市超越原有的地域界限，向周边扩展，将其周围地区纳入了城市化的轨道，进而形成以大都市区发展为主的局面。美国大都市区在生态、经济和社会上是一个有机的统一体，但在政治结构上，却出现多中心地方政治体制的“零碎化”现象，与区域经济一体化的要求相差甚远。为此，美国学者们进行了长达近一个世纪的探讨与实践，提供了成功的经验，也留下一些失败的教训。笔者在中外学者研究的基础之上，探讨美国大都市区巴尔干现象及一体化改革的进程与经验，分析美国大都市区政府治理的理论实践以及根据需要灵活选择治理的模式和路径。
一、美国大都市区多中心体制的类型与相互关系
在美国，州以下的政府都泛指为地方政府。地方政府由县、市、镇区、校区和专区组成。“县”的建制由州的宪法和法律规定，是美国最重要的地方政治单位，承担着政治、法律、社会等多方面的职能。大都市区的地域范围以县为单位，提供从摇篮到坟墓的国家服务。美国最有特色的地方政府当属“市”，是具有法人地位的政治实体，实行地方自治，制定在其境内生效的地方法律、法规。美国绝大多数的市位于县境内，但与县政府没有法律上的隶属关系，市政府的职能主要涉及城市居民的公共事务。“镇区”政府的法律地位不同于市政府，它是县政府的下属政府，在基层执行县政府的一般职能。由于大都市区范围迅速扩张，当镇人口密度提高以后，一些位于大城市郊区的镇区政府被允许扩大权限，它们便承担了许多城市职能。“镇或乡镇被授予相对广泛的权力，经常承担与市政府有关的活动。”[1]“校区”是在州法律的批准下设立的，区域跨越多个地方实体。校区政府具有独立的财政权与行政管辖权，为地方的青少年提供中小学的公共教育服务。“专区”政府属于独立地提供除教育之外的公共服务的政府单位，主要是用来添补其他地方政府和州政府的服务缺口。专区政府不是按地域划分，而是按服务需求和政府职能划分，不同的专区提供不同的服务，常常在地域上相互交叉，并同州与一般地方政府的部分职能发生重叠。
除了以上这些地方政府，在美国还有28万个居住区协会或业主协会之类的准政府组织，以及规模从几户人家到几万人口不等的社区，虽然这些非政府社区组织权力有限，但它们可以对土地使用进行管理、提供公共服务，并且大多数位于大都市区内，它们对城市居民的影响是最直接的。
20世纪以来，美国地方政府总的数量在不断上升。根据美国人口统计署的统计，“2002年各类地方政府总数达87525个，其中常规地方政府数量为38976个，包括3034个县政府、19429个市政府和16504个镇区政府，剩下的为非常规性或特别性地方政府，其数量超过总数的一半，有校区政府13506个，专区政府35052个。”[2]平均每个大都市区有100个地方政府。就人口和地域面积而言，大多数地方政府都很小，全国三分之二的市镇不足5000人，有一半地域面积不足1平方英里。大多数的大都市区居民至少受4个独立的地方政府的管理和服务——一个县政府、一个市或镇区政府、一个校区、一个专区，其功能从垃圾收集到蚊蝇控制。[3]无论是政府结构，还是公共服务，都呈现出零碎化趋势。城市规模越大，零碎化指数越高，像大城市较为集中的东北部和中西部地方政府零碎化程度最为严重，而大城市尚在增长中的中西部和南部零碎化程度较低。
二、大都市区多中心政治体制带来的问题
大都市在生态、经济和社会上是一个有机的统一体，地方政府却在分散化的道路上越走越远。多中心的政治体制产生了许多消极影响，严重危害了大都市区正常有序的发展，简·雅各布斯称之为“大都市危机”这些弊端主要表现在：
(一)政府功能缺失与重叠，合作缺乏凝聚力
各地方政府互不统属，彼此分割，有些行政辖区虽有交叉，但没有合作的机制与传统。大都市区内的每个地方政府都有一定的自治权，它们的政治地位是平等的，任何一个地方政府都不能强迫另一个政府采取行动，导致政府缺乏对公共事务的一般控制。地方政府都有独立决策权，彼此都不能随意干预同级政府自由，对相邻政府又存有戒心，彼此间的合作常常事倍功半。伊利诺伊州南部的杰克逊县，面积588平方英里，2000年人口统计的总人口为59627人，人口密度仅101.4人/平方英里，该县境内共有一般地方政府27个，其中有4个市、7个乡村和16个镇。另外，还有多个特别地方政府，包括13个校区、1个蚊虫控制专区、1个治河专区、1个公共交通专区、3个公园专区。[4]地方政府的权限被局限于一个规模较小的特定区域，各自固守自身的利益，整个区域难以进行合理的规划与协调发展。一般地方政府权力的局限性刺激了专区的产生，专区通过向使用者收取费用以提供相应的服务。“在美国其他地区，尤其是县规模很大的西部地区，一般都是首先设置特别区，然后随着该地区规模的继续扩大，可以确认的一些分区就自己联合成一个新的市。这些市通常把以前由特别区履行的功能合并进来。这样就导致城市地区的地方政府数量和种类有所增加。”[5]专区作为政府的形式，其辖区往往与居民所熟悉的常规性政府的辖区不一定吻合，尤其是专区服务范围较窄，履行某种单一功能，对范围之外的区域问题既无力也没有权力处理。郊区人口的增长对交通、给排水、学校和住房等公共服务都提出了新的要求，也就产生了更多的地方政府。郊区和中心城市形成了以地域分野的不同利益集团，地方政治呈现多中心局面。
(二)分配不均衡，财政收入差距大
由于郊区化过程中的过滤机制，造成了中心城市和郊区居民之间收入不平衡。1976年，美国中心城市和郊区居民的人均收入分别为4883美元和5516美元，中心城市比郊区的人均收入低了273美元，为郊区的97％。东部和中西部地区的中心城市和郊区的差距最大，中心城市仅为郊区的84％和91％。南部和西部的中心城市高于郊区，分别为郊区的106％和103％。[6]到1980年，美国中心城市和郊区人均收入的差距继续拉大，南部和西部中心城市已经低于郊区。如科罗拉多州的丹佛，由于人口和经济活动向郊区的转移，中心城市丹佛的资产贬值，税收减少，福利负担加重，财政每每捉襟见肘。所以，一个地方辖区如果贫穷，税率就会高，财政就困难，市政服务设施就破败，富裕阶层和中产阶级也就纷纷逃离。这种恶性循环导致大都市区各个地方辖区两极分化。
(三)社会阶层矛盾重重，种族冲突不断
从1945年到1970年，大都市区进入高速增长期，中心城市和郊区出现此消彼长的博弈局面，形成两个截然不同的、以种族和阶级为分野的等级社会。“1970年，美国大都市区人口中有54％居住在郊区，46％居住在中心城市。1990年大都市区贫困人口中有60％住在中心城市，40％在郊区。中心城市的贫困率为18％，而郊区仅为8％。中心城市居民的平均收入远低于郊区，而失业率却高出郊区的70％以上。不同种族和民族的差异就更大了，其中黑人在大都市区的贫困率高达28％。”[7]美国前总统吉米·卡特非常形象地指出，美国出现了“两个纽约、两个华盛顿、两个亚特兰大、两个洛杉矶”。美国黑人民权运动领袖杰西·杰克逊也认为，“美国正在分化成两个美国，一个是郊区——繁荣的美国，一个是城市——贫困的美国，随着计算机的普及，这个分化将更加突出”。大都市区的社会形态变化越来越趋于两极化，形成不平衡的社会空间，伴随而来的是居住区隔离、种族冲突、贫困等问题。
(四)体制上的“巴尔干化”导致管理上的混乱
市政府在其管辖范围内执行州法律，同时，也有制定在其境内生效的地方法律法规的权力。许多郊区市政府利用这项权力，在郊区化的进程中，制定本地区高标准的有关土地分区及建筑与住房的法规，以排斥中低收入家庭的迁入，成为中心城市与郊区之间形成居住隔离的制度性原因。在大都市区生活的居民，在多如牛毛的政府机构面前，究竟哪一部门负责哪一类事物，向哪个机构交费，他们的税收用于何处，一般很难搞清楚。
从理论上讲，区域化的大都市区需要区域化的协调、规划和统一治理，甚至需要建立大都市区政府。但在美国大都市区范围内，地方政府却在分散化的道路上越走越远，地方政府数量众多，分化割据，工作效率低下，政令混淆，责、权、利不均衡，与大都市区的一体化发展的客观要求不一致。美国学者这样总结大都市区的问题：“大都市区化不仅使城市社会的表面发生了变化，而且也影响城市决策基础本身。大都市区是在现有独立地域或辖区的地方机构基础上形成的，它包括了多样化不同的地方和区域性的政治行政管理单位。在社会隔离日益增多的情况下，这些政府实体间的冲突更加严重，应对这些区域性问题的公共服务也更加复杂。正因为如此，大都市区治理的性质问题成为政治学和行政管理学讨论最热烈的问题之一。[8]美国学术界一直探求破解这种矛盾的出路。
三、“一体化”改革的理论与实践
20世纪前半期，美国学术界普遍认为美国大都市区的主要政治问题是地方政府的零碎化，其唯一符合逻辑的发展方向是兼并为区域性大都市区政府，对地方政府体制进行结构性改革。1925年全国市政联盟在举行的年会上对大都市区的巴尔干问题进行了讨论，提出解决的方案：每个主要的城市化地区都统一于一个地方政府单位，选民们只选举那些负责制定政策的主要官员，合并后的单一地方政府废除传统的分权制，政府的行政职能与政治分离，行政工作由经过特殊训练的公务员主持，行政按照科层制组成严密的组织结构，权力逐级集中，最后集中于一个行政首脑。美国政府间关系委员会(ACIR)也积极提倡大都市区政府体制改革，1962年提出评价政府体制改革的标准，“地方政府应有足够广阔的辖区、能够灵活调节政府边界、有能力征收充分的税收、有足够的规模获得规模经济”。美国经济发展委员会在1966、1967、1970年相继发表3项主要研究报告，提出的改革方案是：“美国地方政府的数量现在大约是8万个左右，至少应该裁减80％；大多数州存在的地方政府的重叠必须严格加以限制；民选官员应该仅仅局限于政策制定机构的那些官员以及首席行政长官；每一个地方政府单位应该拥有一个独立的行政首脑。”1970年经济发展委员会在《重塑大都市区政府》的报告中再次强调说：“目前重叠的地方单位不能很好地服务于人民。大城市地区的公民面临着许多或许是一打管理单位，每个都有自己的官僚迷宫，令人眼花缭乱、头昏目眩。地方单位这种迷宫般的安排，使得公民，尤其是居于弱势地位的人们，难以获得公共服务，特别是在决策中难以表达心声。”[9]在改革理论的影响下，许多大都市区进行了政府体制改革，主要有三种形式：一是中心城市与县政府合并，成立综合性的大都市政府。这种体制是将县政府的传统功能整合到新的统一政府当中，乡、自治市等全部或大部分被取消，县成为单一制政府。由于市县合并涉及相关地方政府的结构性改变，难度很大，成功率较低。二是成立双层政府体制。在这种体制下，大都市区的主要权力向县政府集中，赋予县政府更多的管辖权，使其履行相当于大都市政府的部分职能。如佛罗里达州就将财产税的估价权从自治市转移到县政府，明尼苏达州将社会福利的职能从自治市转移到县政府。通过政府职能的转移，在一定程度上避免了大都市区服务的重复，获得某种规模经济，是一种较为温和的改革方案。三是建立政府间议事会(简称COG)。大都市区内各个地方自治市和各个县政府组成一种自愿性组织，合作解决大都市区的各项问题。最早的政府间议事会是1954年的底特律大都市区的“县际监督委员会”和1962年“华盛顿大都市区政府间议事会”，谋求在公交、供水、污染等方面的合作，下辖5个政策委员会，分别负责公共交通、供水和污染控制、土地利用、公共安全以及公共保健和社会福利5个方面的政策制定。在“华盛顿大都市区公共交通委员会”的负责下，还成功修建了华盛顿地铁。20世纪早期到60年代的改革虽然在一定程度上改善了大都市区的公共服务，提高了经济效益，但没有收到传统改革理论家们所预见的效果。
构建一体化的大都市区政府的改革与实践，有成功也有失败，可谓举步维艰，困难重重。“到2002年止，美国共成功实施了34次市县合并，其中大部分发生在20世纪中期之后，共26例，特别是在60年代和70年代，各成功7例。”[10]即便是成功合并的市县，人们也感到问题的存在，从合并意识的产生、合并动议的启动，最后合并实现，短则数年，多则十几年，甚至几十年。“市县合并在政治上难以通行，欲合并的市县无法保证获得足够的权力，来应付大都市区问题。”[11]阻碍政府体制的改革因素主要有：一是，美国地方政府的职能配置自产生之日起就有分散的特点。多中心政治体制理论的源泉来自于美国宪政思想中的联邦主义精神，对于这一精神，奥斯特罗姆说：“美国联邦中的核心观念是依赖订立契约和把‘我们联合在一起’的程序形成自治的关系社群。这个观念并非1787年宪法的创新，而是像‘五月花’号公约以来的历史所展现的那样，美国社会的秩序建构植根于在上帝面前相互订立契约以建立民主与自治的共同体的传统，它所缔结的关系始于新英格兰的小镇、扩展至殖民地特许状、州宪法、《联邦条例》、《美国联邦宪法》及构成当代美国社会的新的秩序模式。”[12]这个新的秩序模式在政府结构上表现为众多的政府单位，特别是众多的地方政府单位，所以，很难找到一个集政治、司法、社会与公共服务于一身的全能政府。二是政治管辖、社会福利和公共服务等政府职能是分离的，由不同层次、不同类型的政府承担。市县合并和联邦式政府实质上是权力和职能有限的区域政府机构，而非改革者所想象的单一制政府。三是众多的政府机构官员从现存的政府体制中谋取了稳定的官职，害怕裁减政府及其机构后会丢掉他们的工作。郊区居民更是担心合并后会失去对土地使用、学校和税收的控制，他们不愿意因此而提高赋税水平，为中心城市承担更多的义务。四是大多数公共服务又极少具有规模经济，何况建立大都市区政府会提高大型官僚机构的成本，让人产生几分戒心，担心一旦组建，服务成本上升、效率会低下。五是美国人根深蒂固的自治传统和对小规模政府的偏好，民主思想家托马斯·杰斐逊的格言“管理最少的政府是最好的政府”几乎家喻户晓。在改革中，纽约是美国最早实践大都市区政府的大都市区(1898年)，纵贯整个20世纪，纽约对大都市区的治理体制缺乏自觉的改革兴趣，在横跨3个州，地域遍及31个县、800个市以及1000多个服务区的大都市区，并没有出现一个统一的大都市区政府。美国前总统克林顿在1995年国情咨文中声明：“由华盛顿这个遥远的政府支配的日子已经一去不复返了。相反，决策必须有地方设计，由具有创新精神的公共实体、私人执行者和日益增长的以社区为基础的公司或相关组织来完成。”[13]
四、现阶段美国大都市区政府治理的理论及新路径
20世纪90年代，改革者们不再试图建立一个区域性政府，相反他们更关注区域治理，积极探究与挖掘美国的公民社会传统，发展政府与私人企业、政府与公民社会之间的合作关系，注重调整和发挥原有的政府间协作关系的功能，在大都市区形成富有生机的“没有政府的治理”网络和机制。“如果仍沉迷于地方自治，置大都市区零碎化的现实于不顾，必将在全球竞争中丧失优势。”[14]改革者们并不是一味谴责地方零碎化现象，而是承认地方差异的客观现实，强调地方的相互依存，并寻求一种机制把中心城市和郊区结合起来，拯救中心城市，恢复其在大都市区的中心地位，促进城市与郊区的共同繁荣。新的改革理论纷纷出台，如社区控制理论、市场理论、多中心理论、双层体制理论等备受人们关注。社区控制理论认为每个社区居民的爱好、生活方式、面临的问题各不相同，大城市的行政机构不能作出灵活的反应，更不能提供令人满意的警察、教育、垃圾处理、交通等方面的服务，因此主张还政于民，建立社区委员会和半独立性的社区政府来满足这些要求。作为公共官员，他们熟悉城市地区各个群体的不同要求，在制定和执行公共政策方面具有操作性和实践性，既可以提高服务水平，又可以增强官员们的责任感。市场理论又称“公众选择方法”，生产者(各种政府单元)和消费者(居民)通过合理地选择，以最大限度地满足自身的利益，不同等级的政府可以获得不同的规模经济。在这种公共服务产业中，除了公共机构以外，还有私人企业和自愿性的组织，如城市联盟、供水消费者协会等。众多生产者和众多消费者每个都有独立的权利，阻止任何一个经济力量的中心进行垄断，从而为公民提供更为良好的服务。公共选择方法与社区控制理论有许多相似之处，两者都承认居民对公共物品和服务需求的多样性。社区控制理论强调社区政府的权力。多中心理论认为，众多独立政府的存在可以构成一个多中心的体系，在这个体系中，各个中心可以发挥不同的作用，许多独立因素能够相互协调，在一个规则的综合系统中调节彼此之间的关系，扬长避短，发挥优势。“协调不仅可以依赖官僚制的命令与控制结构，也可以通过多种独立公共管理机构之间的合作、竞争、冲突以及冲突解决的复合的程序实现。”[15]多中心理论与市场理论十分相似，认为众多政府单位构成的体系是由市场的自然运作或者“看不见的手”进行调节的，竞争提供了选择和合理的价格。“众多独立政府的存在可以构成一个多中心的体系，在这一体系中，各个中心可以发挥不同的作用。可以把大城市地区具有多种政治管辖单位的传统治理模式看作是‘多中心的政治体制’……‘多中心’意味着许多决策中心，它们在形式上是相互独立的。……它们相互之间通过竞争性的关系考虑对方，开展多种契约性的和合作性的事务，或者利用中央的机制来解决冲突，在这个程度上，大城市多个政治管辖单位可以连续方式运作，其互动行为的模式是一致的，并且是可预见的。如果是这样，那么它们就可以说成是作为一个‘体系’运作的。”[16]
根据上述各种改革理论，美国大都市区进行了新的政府改革尝试，出现了以问题为驱动、治理为核心、合作关系为主要方式的治理模式。地方合同就是最简单的一种地方政府调节形式，是市场理论的运用。有三种类型：一个地方政府为另一个或多个其他地方政府提供某种服务；两个或多个地方政府共同执行某项服务职能或经营某项服务设施；两个或多个地方政府在紧急情况下彼此提供互相援助。大多数合同属于第一种，而且一般为单项服务。1954年，加州洛杉矶县的一个6万人口的社区莱克伍德，为了避免被附近的长滩所兼并而成立了自治市。而后，莱克伍德立即与洛杉矶县签订合同，通过征收特别税的形式向县政府购买各种服务；到1972年，洛杉矶县与辖区内的所有77个自治市签订了1600个合同，涉及58种服务。[17]美国联邦政府为了缓解中心城市的经济与社会困境，通过财政转移支付，不断给城市政府和邻里社区提供资金资助，这些财政援助主要是以合作项目的方式加以实施，项目涉及公共住房、城市公共基础设施与改善、就业培训、社会保障和邻里社区等方面。在这些项目实施的过程中，公民参与的制度化程度不断提高，通过组织与赋权，大量社区发展公司通过联邦援助项目直接获得了资金，并得以独立使用这些项目资金，与城市政府和私人企业共同发展社区治理的组织间网络。同时，在公民参与传统复兴和政治分权的背景下，许多新建住房或邻里的居民组织居住区协会，在公共服务的供给上发展出立足于邻里、不受城市政府控制的“私人政府”。从公民自治的角度看，这两类组织均属于准政府邻里组织，代表了社区治理的不同思路，是构成城市治理网络的重要环节。从公共选择的视角看，准政府邻里组织大量生产，展现了公共服务提供机制多层次、多中心特征。大都市治理以合作关系为主要方式，这是减少社会不平等以及提升地方政府经济效能的关键环节。以往大都市区政府模式强调构建大都市区政府组织或减少政府层次与数量以提高效能，而现在的一体化改革不再试图建立一个区域性政府组织，而是建立一种区域性的合作网，体现了地方政府发展客观现实的实际选择。由于治理的性质为过程性的，而非结构性的，不仅限于正式的体制设置，而是注重社会力量和公民对大都市区治理的参与，构筑以任务和项目为驱动的合作治理网络，以代替正式的政府组织，反映出构建大都市区政府的体制改革转变为注重地方政府管理过程的治理改革的新的理念。
在实践中，从更广泛的大都市区范围出发，以理性和弹性地应对大都市区地域上的横向蔓延失控趋势，缓解社会经济问题。1973年俄勒冈州通过100号议案，要求地方政府采用城市成长边界的控制手段来阻止城市蔓延，保护农业用地。与俄勒冈州不同，加利福尼亚州采用直接限制地方住房供给或者限制供给建设住房的土地数量来控制城市的蔓延。20世纪80年代后，改革者们开始倡导用“紧凑发展”的模式和土地的混合利用来取代传统的蔓延式发展，利用新的社区规划设计理念，从区域的层面综合考虑城市的发展问题，引导资源投向城市的再发展，充分利用已经建成地区的基础设施效益，恢复城市对经济和人口的集聚效应，以此减少在大都市边缘地区的开发活动，进而从根本上减轻对农田的侵占和对环境的破坏。正如《新城市主义宪章》所言：“在现有城市地区的内向式发展，可以保存环境资源、经济投资和社会结构……大都市区域应持鼓励内向式发展的战略。”[18]恢复现有中心城镇和位于大都市区内的城镇，将蔓延的郊区重新整理和配置为有真正邻里关系的不同形式社区，保护自然资源和文化遗产。马里兰州规划部门就曾支持社区把资源投向已经具备基础设施条件的地区，抢救最为宝贵的自然资源。
大都市区的治理还借助区域规划手段，进行土地综合利用，打破传统的纯化的功能分区，利用较少的土地进行建设，追求步行和公共交通友好的社区建设模式，让一个社区能够容纳不同收入水平、不同种族的家庭，营造共同社区意识和便利的生活，避免贫困人口的集中。邻里用地和人口是多样的，社区交通平等考虑步行、公交和小汽车；城市和城镇有它们的自然环境与均衡可进入的公共空间和社区市政设施；城市空间有反应地方历史、气候、生态的建筑和设计景观。大都市区治理借助区域规划手段，达到节约资源、保护环境、改善大都市区社会状况和生活质量的目标。对特定的大都市区问题，比如“棕色地带”改造，改变以往问题出现后才治理的被动方式，用规划、政策以及管理的技术工具来影响新的开发的区位，不仅容纳新的开发，同时保护社区的特性、保护环境和开敞空间。体现了对城市的综合规划和对农田及环境的保护，融合新城市主义、生态社区、可持续发展、自然资本主义理念。
五、启示
大都市区是城市化推进到一定阶段的产物。我国目前城市发展迅速，即将全面跨入大都市门槛，在这关键时期，迫切需要从其他先行一步的国家寻求借鉴，深入准确地认识大都市城市发展的规律，打破传统城市化阶段的城乡差别和行政区划的束缚。美国大都市的发展，经历了城市与郊区此消彼长的博弈到同步依存，进而形成一体化统筹发展的新的地域实体，这反映出城乡关系的良性互动，标志着城市化从单纯的人口转移向结构转换过渡，并进入高级发展阶段。与之相适应，城市与区域规划、市民社会与社会群体关系、地方政治和政府政策也发生明显的变化。改革开放以来，我国受到全球化、城市化、市场化和分权化的影响，在经济快速增长的同时，有些地方在空间地域的组织形态上也发展成为多中心的城市区域，如长三角大都市区、珠三角大都市区、环渤海大都市区等。这些新兴的大都市区逐渐形成了多层面的区域管治体系，也面临着区域内部权威分散和共同治理的难题。城市群在空间上是一个连续分布的整体，要求基础设施具有连续性和完善性，产业具有互补性，资源利用和环境保护具有协调性。由于大都市区的各个城市均有提升自身水平、培育区域经济发展的迫切要求，高涨的投资热情以及缺乏必要的综合协调，都在不同程度上导致重复建设和竞争，削弱了区域整体竞争力。近年来，我国积极探索适应多中心城市区域发展需求的新管治模式，不仅包括现有行政体系内的政策性创新，而且包括现有体制外的各种非正式的制度安排，如长三角城市经济协调会等各种政府性的或非政府性的发展论坛，并达成了各种正式实施或框架性的成果。这些新的管治形式出现在国家、省(市)、城市和县等各个层面之间，管治形式相互交织，逐渐形成了多中心城市区域内网络状的多层次管治体系。以解决问题为指向、富有弹性的多中心城市区域管治体系，其总体上符合多中心城市区域的普遍规律。区域管治的发展是与一个地方的社会、经济、文化与政治传统密切相关的，大都市区政府治理很难找到一个适应各种不同治理需要的万能治理模式，而应该根据不同国家和区域的具体情况、不同时期面临的具体情境对大都市区政府治理模式进行动态的调适，以更好地达成大都市区政府治理的目标。在这方面，分析探讨美国大都市区政府治理的实践历程能够为我国大都市区政府治理实践提供有益的启示。
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