中国养老保险制度改革研究，本文主要内容关键词为：中国论文,养老保险制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国的养老保险制度改革从80年代中后期开始到现在已经经历了十几年的历程，其间改革先从个别城市试点，经过政府和有关部门的规划和引导，已经初步形成了一个初具规模的全国性公共养老保险计划的目标模式，并开始着手实践这个目标。然而，我们也应清醒地认识到，现实状况离一个真正能够长期解决我国公众养老金问题的、完善的、正式的公共养老保险制度的目标还存在着一定的距离。本文试对我国的养老保险制度改革进行一个系统的分析和评价，同时就我国养老保险改革的一些症结问题进行专门的探讨，以利于建立适合我国国情的养老保险制度。
一、对我国养老保险制度改革的评价
（一）1993年以前的改革
中国50年代确立的企业职工养老保险制度的基本特点，是实行以企业作为实施主体的受益基准制，企业按照制度的规定负责养老金的筹集、发放并对退休人员进行管理，职工个人不缴纳任何费用，养老金完全由所属企业提供。
从80年代中期开始，由于人口老龄化过程的加快，退休职工越来越多，加上企业改革实行以自负盈亏为主的经济政策，传统的以企业为单位、以受益为基准、资金现收现付的养老金制度的弊端就暴露出来。最突出的问题是新老企业之间养老负担的严重不均衡，尤其是一些老职工多的企业负担过于沉重，并影响到企业职工的利益。
为解决这些问题，从1984年开始，国家在广东、江苏、辽宁等省的几个县（市）的全民所有制企业范围内进行以退休费用统筹为主要内容的改革试点，即在县（市）一级行政区域内的国有企业（原全民所有制企业）之间，按照以收定支、略有节余的原则，实施养老金的统一收缴、发放和对职工养老问题的统一管理。到1991年，实施退休费用社会统筹的县（市）达2274个，占全国县（市）的96%。1991年6月， 国务院发布《关于企业职工养老保险改革的决定》，明确实行养老保险基金的社会统筹，统筹体制在全国范围 内开始正式实施。
较之于传统的单位保障制，统筹制的确立，改变了企业职工养老保险的组织方式，提高了养老保险的社会化程度，在一定范围内解决了不同国有企业之间养老负担的不均衡问题，具有一定的进步特征，但存在的问题也十分突出。
首先，它对退休人员养老金给付的条件和标准基本没有加以改变，养老金的筹集方式仍是现收现付，所以其基本的养老保险模式仍是原来的受益基准制。而且，该改革方略规定退休人员的养老金支出来源于企业的当期统筹缴费，这样随着退休人员的大幅度增加，体制内抚养率会迅速提高，这势必会造成企业所承受的养老负担越来越沉重。
其次，养老保险仍然只覆盖城镇的国有经济部门。这不仅使国有企业无法与其他所有制经济进行平等竞争，国有企业职工对企业必然存在的高度依赖也使得劳动力在不同所有制之间的流动、企业破产、兼并等等难以顺利进行，造成国有企业改革的滞后和经济效率的损失。而且，从另一角度看，这也不利于其它非国有经济的健康、稳定发展。
第三，保障的社会化程度仍然很低。来自劳动部的统计资料表明，当时参加基本养老保险的人数是1.09亿人，而同期的城镇就业人数则是1.26亿人（不含政府机关和事业单位），参保率仅80%左右。而且，虽然在其有限的覆盖范围内实行了退休费用的社会统筹，但统筹的层次很低（只在县市一级进行），不同地区之间的差距问题很难得到有效解决。另一方面，虽然进行了养老费用的社会统筹，但很多具体的管理和服务职能仍由企业承担，企业无法成为真正生产经营意义上的主体。
（二）1993年养老保险改革纲领的产生
1993年可以看作90年代以来中国养老保险制度乃至整个社会保障制度改革的一个转折点。在这一年，中共中央十四届三中全会所做的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称《决定》）中提出的关于社会保障制度改革的三个原则便是对我国养老保险制度改革方向的重新认识。
1、“建立多层次的社会保障体系”。 “社会保障水平要与我国的社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应。城乡居民的社会保障办法应有区别。提倡社会互助，发展商业性保险作为社会保险的补充”。
2、“城镇职工养老保险金由单位和个人共同负担， 实行社会统筹与个人帐户相结合”。
3、“社会保障行政管理和社会保险基金经营要分开”。 “社会保障管理机构主要行使行政管理职能”。
《决定》首先肯定了个人帐户制是一个正确的改革方向，这就等于从根本上承认了养老金作为职工个人的一部分延迟支付的劳动报酬的性质。由于个人帐户制实际上是基金制的一种派生机制。因此，这里所说的社会统筹和个人帐户相结合实际上就是社会统筹和基金制的结合，而且，其中的基金制部分既然实行了个人帐户，承认了个人帐户的储蓄是职工所有的个人劳动收入的一部分，因此这部分就必须实行完全积累制。
（三）1993—1997年改革的情况及出现的偏差
《决定》发布以后，有关部门开始着手制定具体的改革方案。养老金制度从过去的现收现付制过渡到基金制，需要支付一个过渡成本，其中最主要部分就是实现向它所覆盖的职工所做的养老金承诺。在传统的现收现付制度下没有养老基金的积累，如果一下子切换到基金制，那么就必须解决老职工的养老金融资来源问题，实际承担这部分成本的要么是国家，要么是后代人。事实上，这个问题正是养老保险制度转轨的核心问题，同时也是最为棘手的问题。在接下来的改革过程中，也恰恰是在这个问题上，有关部门的认识发生了模糊、扭曲和分歧。
1995年3月， 国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，并同时出台了两个具体的操作方案。两个方案的共同点都是将企业和职工缴费分为“社会统筹”和“个人帐户”两部分，但二者在比例结构上却有很大的差异。
方案一基本上是按照供款基准制的模式设计的。按照该方案要为职工全面建立个人帐户。进入个人帐户的缴费率为职工工资收入的16%左右，由企业和个人共同负担。初期个人缴纳少部分，最终达到个人帐户养老保险费的50%。职工退休后的养老金计发，亦比较严格地与个人帐户的储存额相对应。对于那些在实施新制度以前参加工作的职工，该方案规定，他们在该办法实施以前的实际工作年限视同缴费年限，至退休时，“以个人帐户中的储存额推算出全部工作年限的储存额”。对已退休职工的养老问题，该方案规定通过企业另行缴纳一定比例的费用形成统筹基金解决，其养老金的给付仍按照改革以前的办法执行。
相比之下，方案二只设计了一个比较不大的个人帐户。它规定在目前在职职工和以后的新职工退休后，计发给他们的退休金包括三个部分：一是“社会性养老金”，按照职工所在地上一年社会平均工资的一定比例（20%—25%）计发；二是“缴费性养老金”，规定缴费每满一年按缴费工资基数的1.0%—1.4%计发；三是“个人帐户养老金”，它完全对应于个人帐户的储存额。并且规定其中前两项养老金和退休职工的全部养老金来自“统筹”。总的看来，方案二采取了另外一种“社会统筹”与“个人帐户”相结合的方式，即受益基准制与供款基准制的混合方式，鉴于其中个人帐户部分所占的比例很小，所以它实质上是一种以受益基准制为主的混合方式。
从上述两个方案看，二者的设计思想对如何实现“社会统筹”与“个人帐户”相结合是存在较大差异的，但二者有一个非常突出的共同点：都回避了对老职工养老金权益的明确偿还问题，只是笼统地说“通过社会统筹来解决”。而事实上，在没有对老职工养老金来源作特殊处理的情况下，要想按照《决定》要求实行养老保险制度的转轨是根本不可能的。
一方面，目前离退休人员的养老金没有来源，按照规定要通过企业缴费“统筹”解决，而企业在为在职职工进行个人帐户积累的情况下是不可能再承担过高的“统筹缴费”去满足退休人员实际养老金的需要的。而退休人员的养老金是必须确保的，在这种情况下，唯一的办法就是挪用目前已进入在职职工个人帐户中的养老金。
另一方面，虽然两个方案都规定要为所有在职职工建立个人帐户，并且将实行新方案以前的实际工作年限视为缴费年限，但对他们过去所积累的养老金权益没有任何补偿手段，现在的积累也大多被挪用。因此，目前在职职工的个人帐户普遍变成了空帐户。这种情况在方案一中表现得尤为突出，其更进一步的结果是不仅实施新制度以前参加工作的职工存在着空帐问题，已经按规定缴费的个人帐户也因为资金被挪用而无法积累。这样，由于个人帐户中没有资金，待目前在职职工退休时，他们的养老金来源又将成为问题，在没有其它资金来源将空帐充实的情况下，出路只能是继续挪用下一代人个人帐户中的资金，这样折东墙补西墙，使空帐户一代一代地往下传。当然，在这种情况下，就更不用说成功建立基金制了。而与此同时，其它有关制度建设和发展目标也未能实现。
首先，从管理体制的情况看，虽然目前我国的养老保险制度改革绝对可以认为是一种政府行为，但政府却一直没有一个统一的机构来统领全国的养老保险制度改革，地方性、行业性以及职业性养老金计划纷纷繁繁、千人千面，各政府机构及其职能部门也各有主张，各行其是，出现了严重的管理分散和政策不统一问题。这一方面妨碍了劳动力的合理流动，另一方面也使得管理成本居高不下，与整个市场取向的经济体制改革背道而驰。
问题尤为突出的是，由于相关立法不健全和政府管理机构的缺失造成管制措施的遗漏、滞后、扭曲和失灵，其最直接的后果是使得整个缴费性养老金计划缺乏统一的管理标准、技术标准和各种本属必不可少的法律依据，因此普遍存在着养老基金管理不善甚至被挤占、挪用的现象，另外，腐败行为也时有发生。
制度建设的另一主要目标是全面扩大养老保险的覆盖面，对各种所有制类型建立一体化的社会养老保障体系。但由于需要弥补国有企业老职工的养老金负债，参加目前的养老金计划对非国有经济部门来说，存在着明显的贡献与收益不对等。养老保险制度仍然主要覆盖国有经济部门，绝大多数其它经济成份的企业都未进入该体系。事实上，在长期的低工资高福利体制下，国有企业职工的养老金权益都已转化为过去的政府收入，并凝固在国有资产当中，真正对老职工的养老负有责任的是政府和公有制经济体系本身。因此，通过扩大覆盖范围由当期缴费统筹解决老职工的养老问题与一般意义上通过统筹实现转移支付和风险分担并不相同，前者存在着明显的负担转嫁特征。
另一方面，对于非国有企业来说，参加养老保障体系一般都要先尽义务。目前需要抚养的退休人员几乎都集中于国有经济部门，参加统筹意味着增加其劳动力成本，更为关键的是这种投资的收益究竟可靠与否尚不得而知。在这种情况下，除非能明确保证养老基金的产权属个人所有，任何他人或团体都不得侵犯，否则很难把扩大覆盖面的工作做下去。
（四）1997年的改进措施及其局限性
1995年改革以来职工养老保险体系运行过程中出现的问题及面临的危机已受到社会各界的广泛关注，纷纷建议采取改进措施。由劳动部、国家体改委等政府职能部门协商形成的改进方案经国务院批准后于1997年8月公布。
该方案将目前各地不同的具体方案统一成一个方案，统一后方案的要点是：按职工工资的11%建立个人帐户，其中个人缴费率当年不得低于本人工资的4%，以后每两年提高一个百分点， 最终达到个人缴费工资的8%，个人帐户的其余部分由企业缴费划入。 随着个人缴费比例的提高，企业划入的部分要逐步降低至工资的3%； 老职工的养老金由企业缴费形成的社会统筹资金解决。企业缴费率由省、自治区、直辖市人民政府确定，一般不得超过企业工资总额的20%（含划入个人帐户的部分）。
养老金的支付分为两个部分，一是基础养老金，其标准为当地职工上一年平均工资的20%；二是个人帐户养老金，标准为个人帐户累计储存额除以120。个人缴费年限累计不满15年的， 退休后不享受基础养老金待遇，其个人帐户储存额由其本人一次性领取。
围绕上述基本框架，该改革方案还提出了其它一些措施，主要包括逐步扩大覆盖面、提高统筹层次以及改善基金经营、监督和管理等。
从统一制度、改善管理的角度看，较之于以前多种具体实施方案并存，该方案显然有所进步。然而，从基本的养老制度模式看，仍然不准备补偿国家对老职工的社会保障欠帐，而是企图继续用“社会统筹”的方法来解决。因此，该统一方案仅仅是对以前较为混乱的养老保险制度的一种修补方案，从其确定“社会统筹”与“个人帐户”二者的比例看，则是方案一和方案二的折衷。
对于必然出现的空帐问题，有关方面设想通过提高个人和企业缴费逐步将空帐“充实”，很显然，在目前企业已不堪重负，并且体制内抚养率迅速提高的情况下，这只能是一种不切实际的幻想。除此之外，还有不少寄希望于扩大统筹的覆盖面，将实施范围扩大到目前职工年龄结构相对年轻的非国有经济领域以降低抚养率。这一思路最大的问题表现在两个方面：其一，如前所述由于明显存在负担转嫁的特征，这种努力很难实现；其二，即使使用强制手段使各非国有经济部门进入统筹，一个必然存在的问题是，在非国有经济部门的职工陆续进入老年后，政府则必须兑现对他们的养老金承诺，届时亦不可避免会出现支付危机。而且将是更大的危机，因为养老保险体系的负债会较目前有很大幅度的增加。因此，这种思路其实质只是将危机发生的时间推迟。事实上，一个更为现实的问题是，这一方案究竟能够支撑多久？
二、对我国养老保险制度改革症结问题的探讨
（一）关于对老职工养老金债务的补偿问题
前文说过，国有企业老职工的养老保险金权益已经转化为过去的政府收入，并凝固在国有资产当中，真正对老职工的养老负有责任的是政府和公有制经济体制本身。很显然，在这个问题上，我们是不可能向历史追偿的，唯一的办法就是通过各种筹资手段将这个缺口给补上。可选的方案有债券融资、税收融资和公共资产转移等手段。当然，筹资手段的选择和搭配将决定着养老保险制度对经济增长、对过渡费用、对利益在代际和代内的分配等方面所产生的影响。
首先是债券融资。通过扩大国债规模的方式来吸收和消化在人口老龄化背景下和经济转轨压力下过重的社会保险未决债务，从而将隐性的政府债务显性化，这有利于在一定程度上解决养老金保险新旧模式对接过程中的资金缺口问题。在这方面，智利1981年和美国1983年养老保险改革的实践均提供了一些有益的借鉴经验。就我国的情形而言，在经济转轨时期，扩大国债规模的思路有助于吸收部分未决养老保险债务和为这一时期过旺的养老保险需求提供资金支持。
而事实上，由于我国现行的国债结构还不尽合理，结合社会保险事业的发展，发行以养老保险基金为对象的、期限在10年以上的公共债券亦存在可行性。它一方面有利于我国国债市场的发展和完善，同时也为我国养老保险基金的缺口弥补和保值、增值提供了现实的途径。
第二是税收融资。就我国目前的情况而言，可采取一种“准指定税”的变通办法进行融资，即在总的财政税收收入中，按照一定的比例拿出一笔专款，定期划入养老保险专项基金当中，用以弥补政府以前的欠债。之所以这样安排是与我国养老保险改革以及财政、税收制度改革的现实状况分不开的。
在现行的养老保险计划中，采取的是面向企业统筹缴费和个人缴费相结合的原则进行融资的，无疑这属于强制性缴费的范畴，但强制的程度还非常低，仅仅是依靠行政命令进行实施而缺乏必要的法律支持。因而，现行的这种融资方式不是十分可靠的。在这种情况下，如果进而向高收入者征收社会保障指定税，势必将不利于建立中的养老金计划的发展。相反，如果采用非指定税的方式融资，由于在税收支出上显得不象指定税那样具有明确的指向，所以操作上可能要容易得多。说到弥补资金缺口这个问题，为使负担转嫁做得更加“隐蔽”一些，我们只好采用“准指定税”这样一种变通形式。
当然，这种“准指定税”的税收融资方式在一定程度上只适用于全国性的养老保险计划，因为如果地方政府采用了，则往往容易造成地方财政风险的增加，只有将它放到全国范围中去进行统筹，才能发挥其预期效果。
再看公共资产转移。这种做法主要基于这样一种认识：既然负债已转化为公共资产，那么公共资产理应用于弥补这笔债务。对此，国内已进行了很多的探讨。而事实上，在企业制度改革过程中，将国有资产的一定份额划入社会保障基金，存在着内在的关联性和可行性。当然，这远不止单单涉及养老保险制度一项改革的问题。如果养老保险改革能与国有企业改革的步伐及时相协调，公共资产转移不失为弥补养老基金缺口甚至对养老基金融资的一个较好选择。它不但补上了资金缺口，解决了养老资金的供求矛盾，甚至对防止国有资产的流失也一样具有重要的意义。
需要指出的是，可投入转移的国有资产应该是可出售的非生产性资产，其中首当其冲的应是医疗、住房、学校幼儿园、食堂等非生产性和福利性设施。这样，转移出来的这一部分非生产性国有资产将彻底从企业中分离出来，实现社会化经营和管理。当然，这涉及国有企业的医疗、住房、基础教育和职业教育等体制的改革，因此，必须制定一个一揽子的改革方案，以使各项制度的改革相协调，使改革取得整体成本最小的最优效果。假使这个设计能够行得通的话，就可以成为对债券融资或税收融资的一个有力的补充甚至潜在代替。这样一来，将会保证国有企业改革在整体上取得最优效率。
（二）关于养老基金的保值、增值问题
在养老保险制度改革的目标、模式甚至更为具体的政策组合都比较清晰后，改革成败的关键无疑取决于改革的管理体制是否有效，尤其是能否确保基金被有效的使用并能保值、增值。这一问题不仅直接涉及到投保人的切身利益和整个养老保险体系的安全，还关系到融资债券以及转入的国有资产的保值、增值，甚至还会对整个经济体制改革和政治、经济、社会的可持续发展产生影响。
从中国近些年对极其有限的养老金管理的实际情况看，一直存在着严重的问题，远远不能适应整个养老保险制度改革的需要。对此，笔者的看法是：
第一，必须培育高效率的基金经营机构。在这方面智利等国家所提供的经验是：基金交由多家非政府部门进行经营并引入竞争机制。由世界银行完成的一份全面的研究报告显示：在全世界范围内，由民营机构经营的养老保险金其收益率普遍高于由政府部门经营的养老金。除美国、马来西亚、新加坡等少数国家外，绝大部分国家由政府部门经营管理的养老金其收益都是负值。之所以会出现这种结果，一方面是政府部门自身的运营效率往往不高，甚至会出现腐败问题；另一方面是由政府部门管理的养老金常常不能投资于股权、不动产和国外资产，甚至被迫购买政府债券，或以很低的名义利率向亏损的国有企业贷款，从而使风险过于集中。此外，采用政府部门管理方式，基金还往往会成为政府部门专用资金的来源，使其运用服从于政治目标而非经济效益。这不仅无助于基金的保值、增值，还会有助长消费、鼓励赤字的危险。
上述经验是值得充分研究和借鉴的，根据中国目前的情况，可考虑对一些大致具备经营条件的金融、保险机构进行改造以承担基金经营任务。但无论如何，一定要注意引入竞争机制。
第二，必须健全行政管理和监督体系。首先，必须要有严格的法律体系。有关机构不仅要依法行政，其自身也要依法接受监督，真正体现法制原则。在此基础上，还应建立统一、高效的管理机构，将目前分散于劳动、人事、民政、卫生等部门的管理职能统一到一个专门机构下，比如成立一个专门的社会保障部。该部门作为政府机构依法行使各种管理、监督及指导职能，并对不同内容的保险和保障进行协调。作为管理者，该机构不参与各种形式基金的经营活动。当然，对于过渡基金的筹集与养老金负债的偿还工作，可在有效监督的前提下交由该机构执行。此外，为了使监管体系本身具有制衡机制，还应发展其它监督机构，如由缴费人、受益人和其它相关人士组成的非官方监督机构等。
对养老基金经营机构进行监控的重点应是集中于金融和财务监控方面。为防止舞弊行为，要建立基金经营的法定资本金制度以及财务公开、效绩评级和严格的经济处罚制度等等。此外，为保障投保人的利益，还必须有指数化的投资回报率。
第三，积极推进金融市场的发育和发展，为基金经营机构提供相应的涉及投资范围、投资方式以及有关风险化解的政策条件和环境条件，从而促进基金投资收益的提高。
目前，我国金融市场的发育水平还不高，很多在发达国家已经充分发展的金融工具尚待开发和完善。因此，在实施基金积累制的初期，可以将基金投资范围定得窄一点，随着我国金融市场的发展和成熟以及基金规模的扩大，再逐步对此作灵活的调整。
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