引进外资金融机构中存在的问题和对策，本文主要内容关键词为：引进外资论文,金融机构论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国改革开放的深入，我国金融市场开放逐步向广度和深度发展，外资金融机构已成为我国金融业的一支重要力量。1979年，日本输出入银行率先登陆中国在北京设立办事处，成为改革开放后第一家叩开中国大门的外资金融机构。其后，英国、美国、香港地区和欧洲等地外资金融机构纷纷来华布点设阵。1982年，香港南洋商业银行在深圳设立分行，是开放后第一家被中国政府批准的外资营业性金融机构。1985年，第一家中外合资银行厦门国际银行诞生。1993年，美国花旗银行率先将中国区总部从香港迁至上海。到目前为止，各类外资金融机构在中国内地设立的代表处已达544家，其中外资营业性金融机构173家，包括外国银行分行142家，中外合资银行7家，外资独资银行5家， 外资财务公司7家，外资保险公司分公司8家。目前中国已有23个城市和海南省允许外国银行设立营业性分支机构。伴随着我国引进外资金融机构的进程，我国先后颁布了多个法律文件以加强和完善对外资金融机构的监管。1994年2月我国颁布了《中华人民共和国外资金融机构管理条例》；1995 年颁布的《商业银行法》和《保险法》等同样适用于外资金融机构；《中外合资基金管理办法》、《外资保险机构管理办法》、《外资参股中资保险机构管理办法》等也在抓紧制定并将陆续出台。这些法律文件就外资金融机构在市场进入、经营范围、财务控制以及人员聘用等多方面作出了具体规定，中国人民银行依法对外资金融机构实行监督管理。但是我国目前的金融管理体制还不能完全适应引进外资金融机构的需要，开放国内金融市场给我国金融业造成的冲击也不容忽视，外资金融机构的进入对我国的宏观金融调控政策等带来了许多的问题。
总之，我国对外资金融机构的管理尚有一个不断完善的过程。如何充分、正确地认识引进外资金融机构中存在的问题，以便积极与稳妥地开放中国金融市场，推动中国经济、金融的发展和金融改革的深化，本文希望能为此提供一个有益的思路和解决方案。
一、引进外资金融机构中存在的问题
我国对外资金融机构开放本国金融市场，作为经济体制改革和对外开放政策的一部分，一直是通过实践在逐渐摸索，整个开放过程就是一个试验的过程。在摸索过程中，难免会出现这样或那样的问题，正是通过发现和解决这些问题才使得引进外资金融机构的工作逐步完善起来了。我们认为，目前我国在引进外资金融机构中存在如下几个主要的问题：
1.金融市场对外资金融机构开放的进度与国内金融体制改革的进度不均衡。
总的说来，我国引进外资金融机构在不断扩大和深化的同时，国内金融体制改革却相对缓慢，两者之间的矛盾日益突出。我国旧的金融体制是在高度集中的计划经济模式下建立起来的，实行行政式管理。经过十几年的改革，已经取得了较大的成绩，但与金融市场对外资金融机构开放的步伐相比较，两者存在着较大的差距。就国内金融机构改革而言，国有银行纷纷打破原有的业务界限和区域分工，采取多元化发展战略，股份制银行、政策性银行纷纷成立。到1996年末，我国国内金融机构已有政策性银行3家，国有独资银行4家，其他商业银行14家，城市合作银行18家，信托投资公司244家，证券公司96家，财务公司69 家和保险公司21家，一个基本的金融市场构架正在形成。然而，在管理体制上，我国国内金融机构依然难以从根本上摆脱行政体系的干预，国有独资银行商业化转轨仍是步履维艰，银行的信贷规模、信贷条件、信贷利率等都缺乏自主权，又不得不担负繁重的政策性业务，在市场竞争中往往处于不利地位。
《中华人民共和国中国人民银行法》等法律的颁布实施，使得金融宏观调控在法律上得到承认，这是我国金融体制改革取得的一项重大成就。它表明中国人民银行宏观调控能力在逐步加强，央行的金融宏观调控手段正由直接行政调控为主逐步向直接调控和间接调控相结合、以间接调控为主过渡，货币政策中介目标从主要依赖信贷规模逐步转向货币供应量。目前，利率政策、存款准备金、再贷款、公开市场操作、再贴现率等间接调控工具都已经建立并在工作。但由于金融市场的发育还不完善，长期以来，信贷规模、资金计划等直接调控工具一直是主要的调控工具。1998年1月1日起，人行取消对国有商业银行贷款限额限制，在推行资产负债比例管理和风险管理基础上实行“计划指导，自求平衡，比例管理，间接调控”的新的管理办法。从1998年开始，央行对国有商业银行不再下达指令性贷款指标，而改为按年（季）下达指导性指标，作为央行宏观调控的监测目标，供各商业银行编制资金计划时参考。同时，央行的宏观调控方式也将作重大改革。改革后的央行从依靠贷款规模指令性计划控制转变为根据国家确定的经济增长、物价控制目标和影响货币流通的各种因素，综合运用存款准备金、再贴现等货币政策工具，间接调控货币供应量，以保持币值稳定和促进经济增长。这一重大举措为我国金融市场的对外开放创造良好的宏观环境。
2.对外资金融机构缺乏有效的监管。
我国对外资金融机构的监管应该说已经有了较大的进步，特别是《中华人民共和国外资金融机构管理条例》及其《实施细则（试行）》的颁布，改变了长期以来对外资金融机构没有全国统一的法律规范的情况。但是，四年前颁布的《条例》相对于我国外资金融机构的发展现状而言，还是太过简单了。该《条例》中对外资金融机构的合规性的内容规定很多，而对其风险性内容规定几乎没有。由于一些配套的补充规定及检查手册尚未制订公布，其实际可操作性大打折扣。目前对外资金融机构还没有形成有效的稽查制度，监管检查仅停留在对会计报表的审核上，甚至连这一点都无法保证，更谈不上对外资金融机构的全部经营状况的监督检查了。外资金融机构难免就会利用我国的管理漏洞进行违法经营，如转移利润逃避税收，调出资本、营运资金和境内存款等。同时，我国对外资金融机构的种种违法经营行为也缺乏严厉的处罚措施，往往仅限于警告和批评教育，这无疑会助长外资金融机构违法行为的发生。
3.外资金融机构税收等方面的超国民待遇。
目前我国国内金融机构与外资金融机构的税收待遇差别很大。从国内银行来看，四大国有银行、三大政策性银行和人保公司的税率均为55%，其他国内金融机构为33%。外资金融机构按照《外商投资企业和外国企业所得税法》规定，原本应缴纳33%的企业所得税，但在经济特区和浦东新区设立的外资金融机构可以减按15%缴纳企业所得税，同时还可享受“一免二减”的优惠待遇。尽管法律上对上述减免优惠都冠以“可以”或“经批准”的字眼，但各地政府为了引进外资，实际上几乎都给予外资金融机构减免税优惠。另外，在经营范围方面，虽然某些业务尚未对外资开放，但外资金融机构却可合法经营另一些国内金融机构不能经营的业务。如根据商业银行法规定，商业银行不可经营投资业务，而依照现行法规，外资金融机构则可从事外币投资业务。
二、引进外资金融机构的具体对策建议
1.加强和完善对外资金融机构的监管。
加强和完善对外资金融机构监管的目标，就是要建立起一个有效的风险防范机制。巴塞尔委员会关于《银行业有效监管核心原则》针对目前国际金融业发展的新趋势，提出了关于国家金融机构监管的指导性原则，这对于我国加强对外资金融机构的监管有着重要的参考价值。
首先，应建立全方位的风险控制机制，将风险管理领域扩展到金融机构运行的整个过程。从我国目前的情形看，对外资金融机构的监管更多地集中在开业标准和审批开业申请方面（事前监管），而对外资金融监管业务运作的监管（事中监管）则十分粗糙，对财务指标的审查（事后监管）则更加薄弱。加强对外资金融机构的业务监管，包括对资本充足率、流动性、资产质量等方面的监查，是完善风险控制机制的关键。
其次，应建立健全和实施基础性监管制度，增强监管人员素质，提高监管的可操作性和监管质量。由于制度的不完善和监管人员自身素质的问题，我国对外资银行业务经营的监管往往流于形式，难以形成有效监督作用，这种局面必须得以改善。目前我国对内资金融机构监管中采取的定期报表制度、监管档案制度、信息通报制度、现场检查制度等，经过适当改进，也应该可以适用于外资金融机构。
第三，加强与外资金融机构母国监管当局的合作，实现对外资金融机构的有效统一监管。东道国与母国相互合作，构筑有效统一的国际监管体系，共同防范和化解国际金融风险，这是巴塞尔委员会等国际金融组织所倡导的基本精神，也是对国际金融机构形成有效监管的基本保证。通过与母国监管当局的合作，可以获得更多也更全面的关于外资金融机构的信息，避免孤立地评价外资金融机构的在华表现，从而在更大范围内提高监管的实际效果。这也要求我国在制定有关外资金融机构监管法规时，应充分考虑到与母国监管机构分享信息和监管合作等因素，尽量消除与国际监管合作要求相冲突的法律障碍，为实现有效统一监管营造良好的法律环境。
2.深化金融体制改革，增强国内金融机构的竞争力。
从根本上来讲，国内金融机构竞争力的增强，依赖于其自身提高管理、服务、融资技术等各方面的水平，但由于我国尚处于金融体制全面改革的进程之中，真正的商业银行体系并未形成，通过进一步深化金融体制改革，创造一个有利于国内金融机构成长的外部环境，对于增强他们的竞争力同样至关重要。
首先，必须改革国内金融机构的现行运行机制，建立一整套适应市场经济体制需要的商业性金融机构运行机制。这要求尽量减少政府部门对国内金融机构的直接干预，政府应从微观经济活动中退出，以法律、税收、产业政策等间接手段为主实现对国内金融机构的管理，使他们能按现代企业制度运营。同时，加强央行的金融宏观调控，改进和完善调控手段，建立以间接调控为主的宏观调控体系。同时，应及时改革央行对国有银行的管理办法，采取8 %的国际惯例推行严格的全面风险管理，以提高其风险防范能力和经营管理水平。
其次，应尽量消除国内金融机构的一些不平等待遇，如逐步取消在华外资金融机构在税收上的优惠。实际上税收优惠并不是吸收外资金融机构尤其是著名国际性金融机构来华开展业务的真正动因，这种优惠弊大于利。
第三，进一步协调国内银行和企业的关系，减轻国内银行的负担。国内银行政策性业务太多，历史包袱太沉，不良债权太多，这是影响其竞争力的一个重要因素。这里问题的关键在于如何正确处理国有企业与国有银行关系，国有企业的现代企业制度改革也为国内银行按市场机制运作提供了基础。建立政策性银行以解决国内银行政策性业务过多问题是一个有益的探索，我国目前已建立了三家政策性银行，取得了一定的效果，但要彻底分离政策性业务仍需作进一步的尝试。另外，在国企改革过程中，政府包括央行妥善解决历史遗留下来的银企之间的债权债务关系，保护国内金融机构的利益，也有助于提高国内金融机构的竞争力。
第四，为国内银行的发展创造一些有利条件。在银行业务中，国际结算业务成本低、风险小而收益高，一直是外资银行主攻的重点。对于国内银行来讲，由于受国有企业效益不佳的影响，人民币业务收益较低，而其国际结算业务虽然从业人员和信贷规模所占比重不高，但所创造的利润却占有相当大的比重，因而被作为提高效益的增长点。由于外资银行在国际结算业务上具有很大的优势，国内银行的国际结算业务大量流失到了外资银行。我国商业银行法规定，外资银行的进出口结算限制在外商投资企业的进出口结算以及经批准的非外商投资企业出口结算和放款项下的进口结算。这样规定虽然在一定程度上减少了国内银行的国际业务流失，但因为外商投资企业进出口规模大，国内银行受到的冲击仍很严重。例如1993年外资银行出口结算额占总出口结算额的比重在上海为37%左右，深圳为40%，而厦门则高达50%以上。建议有必要进一步对外资银行国际结算的最高数额作出规定，如规定最高限额不得超过其境内贷款额的一定比例，既控制其国际业务量，同时又诱导外资银行从事放款业务。
3.循序渐进开放我国金融市场，引进外资金融机构。
（1）有选择地对外资金融机构开放国内金融市场。
对外资金融机构准入资格进行选择的目的是提高引进外资金融机构的质量，更好地防范风险和发挥外资金融机构的作用。我国应有限选择资金实力雄厚、信誉卓著、管理水平高、营运状况良好的国际性金融机构。为此，必须建立一套外资金融机构评价指标体系，对申请来华开业的机构进行评价，认真考察其整体的资本充足率、内部管理机制、经营风格、盈利水平、管理海外分支机构的制度以及管理经验等因素，综合分析后作出决策。
外资金融机构进入之后能否对我国经济发展发挥较大的作用也是遴选的标准之一。为了更好地吸引大型跨国公司来华投资或为已在华投资的跨国公司提供更好的服务，应考虑选择来自这些国家或地区的金融机构；为了更好地引进金融技术和管理技术，应选择那些技术先进的金融机构。至于是否应该针对其他国家对我国开放金融市场的情况对等地开放我国金融市场，我们认为可以作为参考，但不是主要决定因素。因为从我国金融国际化的阶段来看，“走出去”尚不是目前的重点。
另外，选择性对外资金融机构开放国内金融市场还包括对已进入我国的外资金融机构进行选择，以确定进一步开放业务范围。在进一步放宽对外资金融机构业务范围限制时，应根据一定标准进行考察，如在华经营年限、在华经营期间的业绩和对当地经济发展的贡献等，为此应制定在华外资金融机构的质量评价指标，如资产总额、风险控制、经营效益等。
（2）逐步扩大金融市场开放的地域，向中西部适度倾斜。
在金融市场开放地域问题上，我国经历了从经济特区到沿海经济开放城市，再到内地城市的逐步扩展过程，这与我国经济发展和对外开放的战略部署是相一致的。为了解决日益突出的东西部经济发展差异问题，促进经济平衡发展，实现全国范围内合理的资源配置，我国对外开放政策的重点逐步转向了中西部地区。在中西部大中城市引进外资金融机构，可以改善当地投资环境，加快当地金融市场的发育，促进外商直接投资，并能辐射周边地区，带动中西部经济发展。目前中西部只有石家庄、西安、武汉、成都、重庆等城市对外资银行开放，有必要将引进外资金融机构的区域进一步扩大到中西部地区的一些大中城市，以配合中西部地区的开放政策。具体措施上可以适当放宽外资金融机构进入中西部地区的市场准入限制，同时对其经营限制更严格些，对当地国内金融机构可进行适当的保护。基于中西部地区较东部沿海地区金融市场发育程度低的情况，可以适当降低外资金融机构的申请条件或注册资金规模，在土地、水电、建材等方面给予一定优惠，但同时应加强对中西部地区国内金融机构的保护，对外资金融机构业务范围、经营规模的限制应更加严格一些。
（3）选择适当的引进外资金融机构形式。
我国引进外资金融机构，除了代表性机构外，营业性机构有外资银行、外资财务公司、外资保险公司、外资信托公司、外资租赁公司等形式。从股权安排看有独资、合资以及分公司（分行）等方式。从维护我国的利益和充分发挥外资金融机构作用的角度出发，以中外合资方式引进外资金融机构更为有利。与其他股权安排方式相比，合资金融机构有利于我国更直接地学习国际先进的经营方式和管理经验，并可以通过外方在国外的分支机构了解到国际金融业务的发展状况，熟悉并掌握新的金融工具等。另外，中外合资金机构通常是由中方控股，中方对经营方向、资金运作等重大决策有更多的发言权，这也有利于我国经济、金融的宏观调控。
（4）谨慎扩大外资银行人民币试点，加强业务引导。
外资银行开展人民币业务试点是我国金融市场对外开放的一次战略性的突破，标志着我国金融国际化进入了一个新阶段。目前获准进行人民币业务试点的九家外资银行，按规定可以我国境内外商投资企业为主要对象，遵照中国人民银行总行制定的利率，从事存款（不包括境内个人的人民币储蓄存款）、贷款、结算、担保、国债及金融债券投资等全部或部分业务。对外资银行全面放开人民币业务符合国际金融国际化的大趋势，也是我国金融市场开放的必然结果。它极大的扩张了外资金融结构的正面影响，但负面影响同时也在增加，尤其是对我国金融政策和国内银行提出了更为严峻的挑战。面对外资金融结构对国内经济冲击加大，我国必须采取相当谨慎的态度，应坚持将我国金融制度的完善和国内金融结构竞争力的提高作为进一步开放的必要前提。对外资银行开放人民币业务带来的尤为突出的问题是国际游资可能冲击我国金融市场，影响人民币利率和汇率，扰乱金融秩序。国际游资的危害性与我国金融制度的不完善结合在一起，势必给我国金融发展造成严重的危害。为此，我国应该为人民币的开放创造必要的条件：加强中国人民银行宏观调控能力，提高公开市场操作、再贴现、存款准备金等货币政策工具的比重；可以短期货币市场为基础，通过扩大人民币公开操作市场的规模，率先在短期货币市场上实现人民币利率的市场浮动；建立全国性的票据清算中心，促进人民币同业拆借的规范性，打击投机性资金对汇价的冲击，同时改进现行结售汇制，在允许企业保留一定经常项目外汇收入的前提下，逐渐建立企业间用售汇交易的二级外汇市场，从而加大市场对人民币汇率的形成作用，增强人民币汇率在资金跨国流动下的稳定性。
在逐步对外资银行放开业务限制的同时，应加强对其业务的引导。例如在产业政策方面，可通过法律规范或政策倾斜将外资银行的信贷资金引导至我国需优先发展但资金缺乏的部门或领域，如高新技术产业、社会基础设施建设、国有大中型企业的技术改造等。
（5）适度加大保险业和证券业的开放力度。
信贷市场一直是我国金融市场的主体，发展较成熟，对外资金融结构开放的条件也较成熟。相对而言，保险业和证券业在我国起步较晚，均是在80年代才开始形成，在短短十几年时间，虽然发展异常迅速，但仍然不很成熟，因而相对于信贷市场应给予更多的保护，对保险业和证券业的开放必须保持适度。我国保险市场潜力巨大，据世界银行预测，中国保险业保费总收入到2000年前将有可能突破2000亿人民币，其市场潜在规模高达2500亿元人民币。我国保险费1980—1992年间平均每年以30%以上的速度增长，据预测未来5年中我国保险业年增长速度将在10%以上。正是巨大的市场诱惑使得国际保险业大亨们纷至沓来， 抢滩登陆，目前已有来自10多个国家的80多家保险公司在我国设立了180 余家代表外，而我国国内大大小小的保险公司加起来也不过20余家。从保险市场结构看，我国寿险市场滞后于非寿险市场，发展十分落后。我国寿险市场还处在“拓荒时期”，国内市场潜力非常大，而且很多业务尚属空白，国内保险公司寿险业务竞争力很差。基于此，我国引进外资保险公司切忌盲目求快。就当前的情况看，可以适当将开放地域扩大到其他一些保险市场发展较成熟的大城市：应严格控制外资保险公司的业务范围，继续坚持将外资保险机构的产险限制在三资企业，对寿险应加强对中资保险公司的保护，只允许外资保险公司做个人营销业务。同时，应加强培育中资保险公司，重点放在发展中资寿险公司上。
我国证券市场相对于保险市场、信贷市场而言是发展得最快的一个市场，已经形成了一定规模。在人民币业务实现经常项目可自由兑换之前，我国就已经向外资金融机构开放了部分证券市场。如近几年，境外一些金融机构参与了我国的债券以及H股、N股的发行工作，还有一些外资金融机构在沪深两地交易所获得了相当数量的B股席位。 随着我国证券市场与国际证券市场的逐步接轨，人民币可兑换程度的进一步提高，可考虑试点性地开放人民币业务，允许某些符合要求的外资金融机构尤其是中外合资基金进入A股市场。
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