深化财政改革建立公共财政基本框架，本文主要内容关键词为：公共财政论文,框架论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放20年来，我省经济和社会各项事业都取得了长足的发展，综合实力明显增强，人民生活有了较大改善。在经济发展的基础上，全省财政收支实现了快速增长，财政收入由1978 年的11.76 亿元增长到1998年的410亿元（含上划中央“两税”），年平均递增19.4%， 高于同期经济增长速度8.5个百分点；同期财政支出从18.28 亿元增加到325亿元。财政收支规模的不断扩大，有力地促进了全省经济和社会的发展。回顾20年财政发展的历程，走过了一段积极进取、勇于探索的改革之路。实践证明，改革是财政发展的动力，改革是克服财政困难、振兴财政的根本途径。
一、“八五”以来财政改革取得了突破性进展
“八五”以来，国家对财政体制和税收制度进行了一系列重大改革。我省从实际出发，在财政体制、财政管理等方面也进行了一系列改革，并取得了显著成效。
（一）实行分税制，调整和规范地区间的利益分配关系。根据省委、省政府确定的“巩固基层、稳定优先”的原则，我省在与中央实行分税制的同时，从1994年到1996年，省对地州实行了过渡期的财政体制，过渡体制保证了地州的既得利益，保持了财税政策的连续性，实现了新旧体制的顺利对接。从1997年起，我省正式实施省对地州的分税制财政管理体制。通过体制调整和实行“以奖代补”政策，省级财政增加对地县的补助，增强了县级活力，充分调动了地县发展经济、开辟财源、增收节支的积极性。
（二）改革国有企业的利润分配制度，规范财政与企业的分配关系。在实施“两则”、“两制”的基础上，企业所得税统一实行33%的税率；取消税前还贷，建立统一规范和合理的企业所得税税基；采取多种形式收取国有资产投资收益；取消“两金”。按照“抓大放小”的要求，开展了建立现代企业制度的试点，优化资本结构试点、控股公司试点，企业集团试点以及产业结构调整和企业组织结构调整等，积极落实所得税返还，贷改投，增资减债、帮助企业解困等优惠政策，有力地支持了企业改革。
（三）改革事业单位财务会计制度，规范事业单位财务行为。根据财政部颁布的《事业单位财务规则》，我省事业财务制度改革迈出了重要步伐。一是取消原制度中规定的全额、差额和自收自支三种预算管理形式，统一实行“核定收支，定额或定项补助，超支不补、结余留用”的预算管理办法。二是改革事业单位收入管理，将事业单位预算外收入和其他收入统一纳入财务核算，克服预算内外“两张皮”的现象。三是改革了事业单位财务会计报表体系。
（四）改革预算外资金管理制度。预算外资金是凭借国家赋予的行政和社会管理权力取得的，与预算内资金同样属于财政资金。针对预算外资金征收主体多元化、资金分散、单位截留、坐支现象严重等问题，我省于1996年由省人大颁布实施了《云南省预算外资金管理条例》，严格规定了行政事业性收费、基金等项目的立项和审批，将预算外资金逐步纳入财政专户，并按照“规范财政分配，强化财政职能和强税弱费”的原则进行管理，加快了预算内外收支统筹使用的步伐。从1998年起，开始实施了预算外资金按比例统筹纳入财政预算管理，这对提高预算外资金使用效益，缓解我省财政困难，促进财政平衡起到了积极的作用。
（五）积极参与和支持各项改革。1、我省各级财政部门从1994 年起逐步成立了社会保障财务管理机构，积极参与社会保障制度改革，加强社会保障财务管理，保证了社会保障制度的平稳运行，一是将企业职工养老保险和失业保险基金纳入财政专户，实行收支两条线管理，保证基金的安全；二是认真贯彻中央确定的“三三制”原则，积极筹措资金，解决国有企业下岗职工基本生活保障和支持再就业工作；三是积极参与和支持建立城镇居民最低生活保障制度。2、 积极支持和促进粮食流通体制改革。我省各级财政部门认真贯彻国务院“敞开收购、顺价销售、封闭运行”三项政策和深化粮食流通企业改革的精神，积极参与全省粮改方案的调查研究工作，为省政府决策提供可靠的依据；建立了粮食风险基金，保证了改革的顺利进行；参与清理核实粮食财务挂账，为消化挂账和新体制的运行奠定了基础。
当前，我省经济发展进入关键时期，改革进入攻坚阶段，财政也由高速增长时期转入低速平稳增长时期，面临着新的困难和矛盾，主要表现为收入增长乏力和支出需求膨胀之间的矛盾突出，财政平衡十分困难。这些困难和矛盾与过去的困难不同，是前进中的困难，是财政收支规模较大基础上的困难。只有按照党的十五大精神，通过深化财政改革，才能解决当前我省财政面临的困难和矛盾，实现振兴财政的目标。
二、进一步深化财政改革，逐步建立公共财政基本框架
去年全国财政会议提出，财政改革的目标模式是逐步建立公共财政基本框架。这是适应社会主义市场经济体制和政府职能转变的客观需要。在市场经济体制下，政府的职责是保证市场作用的充分发挥，并矫正市场作用的偏差，因而政府职能必须从直接微观管理向间接宏观调控转变。财政职能由政府职能决定，财政收支必须体现政府的活动范围和方向。随着政府职能的转变，财政模式也要从传统的“生产性财政”或“建设性财政”模式转到“公共财政”模式上来。国际经验表明，公共财政模式最能切合市场经济的内在要求，是迄今为止唯一成功地实现了与市场经济相兼容、相互促进的财政模式。
公共财政应遵循以下原则：一是保证公共支出应当作为财政的首要任务，在财力有限和需求不断增长的条件下，应当合理确定公共支出的范围，该管的要管好，不该管的不要去管。二是依法保证公平分配。通过立法，运用税收、公共支出、转移支付等政策手段，依法实施财政监督，缩小过大的收入分配差距和各地区之间公共服务的差距。三是国家主要通过预算、税收、国债等参与调节宏观经济，促进国民经济稳定发展。四是纠正市场配置资源所产生的偏差，体现产业政策，推动资源优化配置。
目前我省财政预算收支范围、支出结构、管理方式同建立公共财政基本框架的要求相比，还有许多不适应的地方，表现在一是一些本应纳入财政预算管理的资金纳不进，预算外资金规模过大，形成财力、财权分散，削弱了财政职能；二是财政供给“越位”和“缺位”的问题并存。一方面财政供给范围过大，包揽过多，许多应按市场经济原则办的事都要财政拿钱，特别是向竞争性和生产性领域延伸过多，远远超过了政府职能范围；另一方面，应由政府承担的一些社会公共需要却无力保障或保障程度较低。
为了适应政府职能转变和建立社会主义市场经济体制的要求，克服当前的财政困难，必须按照建立公共财政基本框架的要求，进一步深化各项财政改革，调整优化财政支出结构。
（一）强化预算管理，使预算明确、全面地反映政府的活动范围和方向。凡是以政府名义或凭借国家权力取得的一切收入，都要纳入预算管理。主要措施：一是实行费改税，这是今年财政改革的重点。按照中央的统一部署，对不合法、不合理的收费、基金继续进行清理整顿，坚决予以取消；对体现政府职能，具有税收性质的收费和基金，用相应的税种取代，并列入预算；对现有收费中一些不再体现政府职能，属于市场经济行为的收费，转为经营性收费，并依法纳税；对符合国际惯例，确需保留的少量规费，继续予以保留，实行财政“收支两条线”管理。鉴于目前在车辆、道路收费、基金征收过程中存在的乱收费问题非常突出，将车辆、道路的收费（基金）改革作为突破口率先规范，在调查研究，进一步完善办法后出台。随后在调查研究的基础上，对农村收费改为税收。二是实行预算外资金财政统筹管理。由于部门利益的趋动，预算外资金不断膨胀，预算外资金的使用浪费严重，甚至成为产生腐败和不正之风的土壤。为了提高预算外资金的使用效益，更好地解决当前社会的重点、难点、热点问题，我省研究出台了预算外资金统筹办法，今年必须严格按此办法执行，同时，根据执行中反映的实际问题，认真研究，进一步完善这个办法。三是实行收支两条线管理，对确需保留的一些规费收入，如工商行政收费、罚没收入等，严格实行收支两条线管理，即收入必须足额上交财政，并纳入预算管理，支出通过预算安排，并且实行罚缴分离制度，即缴款单位和收款单位必须分开，以杜绝收费过程中的违法违经行为。通过以上措施，强化预算管理，使预算收支能够更好地体现政府的事权范围，使政府能够集中财力办一些大事。
（二）改革预算编制办法，积极推行零基预算。所谓零基预算，就是不承认历史形成的各部门的预算基数，而是根据当年的财力水平，以零为起点，按照新的定员定额标准和规范的评审程序编制年度预算的一种方法。通过实行零基预算，改变部门（单位）的支出只能上不能下的状况，剔除多年来形成的财政支出基数中的不合理因素，有利于增加预算编制的透明度，有利于调整优化支出结构，从而使财政支出逐步向公共财政转变。实行零基预算是建立公共财政基本框架的重要措施，今年省级已经实行零基预算，明年起全省各级都要推行，各级要搞好调查研究，认真分析测算财力，制定切合实际的定额标准，按法律法规确定预算编审程序，制订出切实可行的方案。实行零基预算必然会触动一些部门、单位的利益，从省级今年试行的情况来看，阻力主要来自旧的思想观念，各部门、各单位都找出各种理由要求保基数保增长，而打破基数正是零基预算所要达到的目的之一，因此，实行零基预算，不仅是预算编制方法的改革，更重要的在于思想观念的更新，只有提高认识，统一思想，才能推动此项改革，达到改革的目标。
（三）优化支出结构，改革支出管理。要按照建立公共财政的要求，采取有保有压的办法，大力调整优化支出结构。一是财政要逐步退出生产性和竞争性领域，在上述领域财政一律不投资。二是压缩与市场经济不相适应的财政补贴项目，减少补贴数额。三是应由社会和个人负担的开支，财政一律不安排。四是要把非公益性单位和经营性事业单位推向市场。财政支出的安排要重点保证党政机关工作的正常运转，保证农业、教育、科技投入按法定要求增长，提高对社会公共需要的保障程度。对于应由财政保障的支出，必须采取改革措施，加强支出管理，硬化预算约束，使之节约有效地使用财政资金。具体改革思路是：对核给单位的正常经费，实行包干使用，结余的40%可用于职工奖励，60%留给单位用于补充下年经费；对行政经费，实行逐级定额考核奖惩办法，通过逐级下达定额考核指标，一级抓一级，以控制行政经费和行政人员的过快增长；对一些个人生活和工作待遇性的支出，逐步实行货币化分配，如对住房取消实物分配，实行住房补贴，对公务用车，也要在试点的基础上，逐步取消实物配车制，实行交通费补贴制；对一些重点支出项目，实行重点控制，如对电话费实行定额包干，对大型会议费、购置费、修缮费，实行总额控制，集中审批。通过这些措施，切实加强支出管理，严格控制不合理开支，提高支出效益。
（四）积极推动事业单位管理体制改革。事业管理体制改革是整个经济体制改革的重要组成部分，党的十四届六中全会决议和十五大对深化文化体制、科技和教育体制改革指明了方向。总的精神是充分发挥市场和社会需求的导向作用，打破计划经济体制下形成的国家包办一切社会事业的格局，逐步形成国家保重点、鼓励社会兴办文化事业的发展格局，按照区别情况、分类指导的原则，理顺国家、单位和个人之间的关系，调动事业单位和个人的积极性和创造性，增强事业单位的活力。按照上述要求，应通过制定正确的财政政策，改革事业单位经费拨款办法，促进事业单位深化改革。要以“公共需要”为标准，对事业单位进行清理，划分类型，确定供给范围和标准，对公益型事业单位，财政要保证基本需要，尤其是义务教育、基础研究，以及对社会经济发展有重大作用的科学研究和推广应当积极予以支持；对半公益性事业单位，财政给予定额或定项补助；对经营性事业单位，一律推向市场，实行自收自支，照章纳税。对事业单位全面实行财务收支统管，将预算外资金全部纳入财务收支计划，预算内外统筹安排，综合管理。今年开始，省级机关附属的培训中心、疗养院、招待所、报刊杂志社逐步推向市场，财政停拨或减拨经费，两年减拨到位。除此以外，还要进一步研究其他事业单位拨款改革，从而减少一般性事业支出，提高对重点单位、重点项目的保障程度。
（五）推行政府采购制度。多年来，财政对政府采购资金的管理是采取把资金拨给单位，由单位自行采购，年终向财政报账核销支出。这种办法由于分散、批量小而造成采购成本高，而且对采购行为缺乏有效的监督，存在着吃回扣等现象。为加强对政府采购的管理，节约财政资金，必须改革过去的分散采购的办法，建立政府采购制度，即通过立法或制定政府规章制度，规范政府采购活动；实行集中采购，公开招标，公平竞争，从而达到降低采购成本，提高服务质量，节约财政资金的目的同时，政府还可以运用政府采购，对国民经济进行宏观调控，如规定采购国内产品以促进国内经济发展等。省政府已批准成立了省级政府采购中心，并已开始运作，先将专控商品和设备类商品纳入集中采购范围，逐步扩大。各地、州、市也应建立政府采购制度。通过政府采购制度的建立和完善，把财政管理从资金管理延伸到实物管理，提高资金使用效益。
（六）进一步深化社会保障制度改革。今年社会保障制度改革的重点是建立城镇职工医疗保险制度，实行社会统筹与个人账户相结合。必须开展大量的调查研究工作，摸清参与医改的人数，分析前几年的医药费开支水平、确定医疗保险用药目录等，在此基础上才能制定出切实可行的实施方案。
与此同时，继续搞好养老保险制度改革，进一步提高统筹层次，将企业职工基本养老保险基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理；今年年底以前，要在全省建立城镇居民最低生活保障制度。
（七）认真总结公务用车改革经验，积极稳妥地推进公务用车改革。我省于1998年底推出了公务用车改革办法，今年上半年先在省教委、省机械厅和楚雄州直机关开展试点。公车改革的目标是逐步实现公务用车社会化、市场化和货币化，达到廉政节约的目的。公车改革是大势所趋，是市场经济的客观要求，我们要在认真总结试点经验的基础上，进一步完善改革办法，既要达到改革目标，又要符合云南省情。
以上各项改革都直接或间接地对财政分配产生重大影响，能否搞好，关系到市场经济体制的建立和完善，关系到公共财政基本框架的建立，必须发扬开拓进取精神，坚持改革方向，大胆进行改革试验，同时坚持实事求是的思想路线，从云南的实际出发，把握好改革的时机、方法和步骤，正确处理好改革、发展、稳定的关系，通过扎实、深入细致的工作，把各项改革顺利推向前进，逐步建立公共财政基本框架，实现振兴财政的目标。
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