强化扶贫管理体制建设的思考，本文主要内容关键词为：管理体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
由于对扶贫资源的松散型管理，形不成合力，导致扶贫效果、资金效能、管理机制等不尽合理，影响了扶贫工作成效。目前存在的主要问题有：
扶贫项目和资金安排公共化不突出。国家在不断增加对农村扶贫开发资金投入的同时，逐步采取措施加强财政扶贫资金管理，实行“四到省”原则，将资金拨付给地方合理使用，规定了相对较为宽泛的资金使用范围，这无疑给地方增加了使用的灵活性，但也使扶贫公共投资更多地流向直接生产领域，甚至有些地方过多地将扶贫资金用于兴办各类企业，而不是致力于改善贫困地区的环境和条件，提高贫困群体的自我发展能力，结果使扶贫资金使用重点不突出、效果不明显，有些地方甚至为此背上了债务包袱，干部积极性受挫，群众中引发埋怨情绪。
多头管理、资金分散，形不成合力。财政扶贫资金由发展资金、新增财政扶贫资金、以工代赈资金、财政贴息资金和其它财政扶贫资金组成，不同类型的资金由不同的部门管理。资金的多头管理和交叉，使得扶贫项目和扶贫资金难以有效结合，难以把有限的扶贫资金集中投放在最迫切需要的具体地区和具体项目上。多部门管理，也导致基层各地向上争取资金多头申请，既增加了基层的工作量，也使有些项目重复安排，影响了财政扶贫资金管理和使用效率的提高。
扶贫项目运行及资金监管缺乏整合机制。财政部门管资金，计划、民委部门管项目、定项目，扶贫、民委等部门定计划、拿工作方案，由于缺乏整合机制，使各部门间不能及时沟通，造成资金到位晚，项目在申报和审批过程中受到多方面的干扰；各部门和不同级别的不定期的检查和抽查，也造成重复检查，使基层穷于应付，以致严重影响到正常的项目管理工作。
注入式的扶贫项目较难激活贫困人口和基层组织的积极性。大多数扶贫资金项目是由项目组织单位通过行政系统或行政手段确定的，并依靠这些部门通过行政手段层层往下推进，较少由群众和基层组织（村社）参与，整个操作是在行政机构封闭状况下进行的，立项前很少征求村民委员会或群众的意见，项目实施过程中，一些基层组织和群众并不清楚项目实施的目的、资金使用方向、项目与谁有关等问题，从而无法吸引他们主动地、创造性地参与到扶贫项目建设中。
扶贫对象的选择政策存在缺憾。国家为使贫困地区早日脱贫，以集中物力、人力、财力的办法来支持区域脱贫工作，列出了国定贫困县、省定贫困乡，但从西部地区的实际看，处在同一地区的县与县、乡与乡之间的贫富差距是不太明显的，而由于“一刀切”政策的实施，使一些不是国定贫困县、省定贫困乡的地区享受不到扶贫政策，因而引起基层干部的意见，也使群众对乡、村社干部产生抵触情绪。
国家扶贫贷款政策导向与银行商业经营相矛盾。由商业银行发放政策性贷款，银行要考虑自身的效益和利益，必然出现扶富不扶穷、扶川不扶山、扶工不扶农的倾向，使真正急需资金扶持的贫困户难以享受到国家政策性扶贫贷款。
据此，从扶贫开发的长期性和艰巨性出发，必须采取措施，调整和改革扶贫管理体制和管理方式，以提高扶贫资金的使用效率和效果。其建议是：
增强扶贫管理部门的职能，整合扶贫管理机制
1.有效配置扶贫资源，使扶贫机构真正成为扶贫攻坚的前沿指挥所。扶贫任务重的地区的扶贫机构不应撤并，而应单设，并强化其工作职能；给基层下放权力，建立扶贫管理“直通车”制度，使扶贫规划，项目申批、实施，资金使用等由扶贫管理部门统一协调，实施一揽子计划，做到责、权、利相结合，避免多头管理、职能交叉重复、责任不清、相互扯皮现象发生。
2.改革扶贫规划制定的程序，使扶贫规划由上到下转变为由下到上，以便协调统一，有效落实。要使制定的规划能够得到上下认可，成为指导各地扶贫工作的纲领性文件，必须从两个方面入手，一是将贫困地区和扶贫工作列入农村发展规划中，真正赋予贫困地区和贫困农民持续发展的机会；二是做好以村级规划为基础的扶贫规划工作，统筹兼顾，既要考虑到各个村脱贫与发展的项目资金需求，又要考虑到扶贫资金供应的可能，既要照顾到贫困村的贫困程度，又要考虑群众的意愿及规划的质量，以及实施规划的条件成熟程度。同时，要积极发动群众参与扶贫规划的制定，并参与规划的实施、管理、监测和评估。
3.给基层组织一定的项目审批权限。基层组织是扶贫任务目标的制定者、责任的承担者、群众的组织者，扶贫规划要靠他们组织落实，而扶贫项目到村到户，限定了项目不可能太大，但项目数量将会增加。因此，有必要将部分扶贫资金直接落实到县，给县一定的项目审批、管理权限（除一些跨县的项目外），这既可调动地方的积极性，又可使责任、目标、任务落到实处，避免多环节的项目层层申报和审批，避免因不了解基层具体情况而产生的“瞎指挥”现象。同时应鼓励私人和民间组织参与扶贫项目的实施，通过竞争来提高项目的实施效率。
4.理顺关系，加大改革力度，建立新的扶贫管理体制。一是扶贫任务重的地区，应成立扶贫委员会，扶贫项目的申报、审批、资金使用方向等由扶贫业务部门和宏观管理部门确定；二是集中财政扶贫资金，由省扶贫委员会统一负责，尽量不给各部门在资金分配上的灵活性，使其能把主要精力放在项目的管理和监督上。
5.调整扶贫项目和资金的投向，把公共化放在突出位置。贫困地区致贫的因素很多，但主要是交通、能源、通讯、科技教育、文化卫生、计划生育、人畜饮水等公共基础设施落后，尤其是西部地区及少数民族地区更为突出。因此，今后应将扶贫项目和资金的投向调整到改善贫困地区基本生产生活条件、加快信息传递与交流、提高文化卫生水平、进行科技技能培训等为重点的基础设施建设上，创造脱贫致富的环境，增强贫困地区脱贫致富的信心和能力。
加大中央财政对地方扶贫专项资金的安排力度
现行的因素法分配资金还很不完善，因素的确定有待进一步拓展，比如在因素中要考虑贫困人口的数量、贫困程度、扶贫成本、地方财政情况、气候环境、民族比例等。青海省贫困面大、贫困程度深，按新的标准，青海省有贫困人口143万人，占农牧民总人口的近三分之二；贫困人口中少数民族所占比重又远远大于少数民族占全省总人口42％的比重。因此青海省的贫困问题在很大程度上是少数民族的贫困问题，特别是青南牧区由于特殊的自然环境和地理位置，以及目前的贫困状况，建议将其列入国家特别贫困地区，享受和西藏地区一样的优惠政策，重点加以扶持。根据青海贫困地区大都在高寒山区，人们维护基本生活所需的消费和热量大大高于平原地区的特点，应适当提高解决温饱问题的标准，使绝对贫困人口都能享受到国家的扶持。在制定资金政策时，牧区应该适当提高贷款额度，延长贷款期限，至少在2年以上。此外，要建立和完善财政转移支付制度，适当调整税收和转移支付因素，扩大转移支付规模，加大对中西部地区的转移支付力度。对于贫困地区，要合理分割各级财政的负担，在给农民“减负”的同时，还要考虑给贫困地区的政府“减负”。
加大扶贫资金监管力度
1.建立责任明确的检查监督体系和举报制度。层层建立由各级人大、审计、纪检监察、财政部门组成的检查监督主体，对扶贫项目和资金使用情况进行定期不定期的检查监督，并召示举报制度，发动群众进行监督。财政部门要严格实行财政扶贫资金报帐制管理办法，县级审计部门负责对工程项目的财务决算审计并提供审计报告，纪检监察部门负责对举报、查处有问题的项目和资金的责任人进行依法调查和处理，人大及人大代表要通过定期不定期的检查监督项目执行和资金使用情况。
2.建立项目验收制度。由县级主管部门组织财政、计划、审计及上级有关部门组成检查验收组，按程序和要求，以科学的态度、端正的思想实事求是地总结和验收，对于到户的项目，必须附有村民的花名册和村民的签字，并复印张榜公布，征求群众意见，群众在1个月内无针对性意见的项目才能通过。
3.严格执行公示制。通过自上而下、自下而上双向的项目及资金公示，将项目的实施和资金使用置于项目受益人的监督之下，增强资金使用的透明度，有效防止项目工程虚报及财政资金被挪用的现象发生。
4.国家政策性扶贫贷款的发放要增加透明度。由发放银行提供扶贫贷款户及金额、用途名单，由扶贫、财政、计委审查并予公布，保证扶贫贷款的发放、使用公开化，便于基层组织和群众的监督。
5.引入新机制，加强扶贫宣传。要通过各种媒体广泛进行扶贫宣传，使贫困地区干部和群众，特别是贫困地区基层组织更加深入地了解国家的扶贫政策，了解参与扶贫或接受扶贫的方式，主观上增强参与扶贫的意识，主动地参与扶贫，为解困解贫打下思想基础，同时也为群众监督扶贫工作创造条件。
扶贫项目要具有鲜明的针对性、多样性
农村贫困地区扶贫攻坚战略，应在进一步加强物质救济和区域发展援助的基础上，逐步改变扶贫投入集中于生产性投资的资源配置格局，从单纯通过区域开发或县域发展解决贫困问题的思路转到全面改善贫困地区的基本生产、生活条件，向贫困人口提供粮食、衣物等最基本的生活必需品和人畜饮水、卫生设施、健康服务、基本住房、教育设施以及广泛的实用技术培训，以迅速缓解贫困，相应促进贫困地区社会发展结构的优化。同时，强调绝对贫困人口直接参与社会服务计划，如基本农田建设、乡村道路建设、人畜饮水设施建设、教育培训设施建设、卫生设施建设，为其提供更多的收入机会，保证贫困人口在参与经济建设中实现收入增加，并不断激发贫困人口产生新的需要和追求，从而逐步形成一种能够使贫困人口发挥自身潜能的发展模式。
要增加对贫困地区基本卫生基础设施的经费补助，提供专项经费用于培训贫困乡村医务人员，建立和完善县乡村三级卫生服务网络，为发展极为缓慢的县、乡村医疗卫生单位配置急需的医疗设备，援助贫困地区恢复农村合作医疗保险制度。为村级卫生员发放工资补贴，为贫困农户病人免费提供基本药品和医疗服务，为贫困农户的产妇提供新法接生费用，为贫困农户的婴儿免费提供免疫服务，在贫困地区免费提供计划生育用具等。
认真落实扶贫政策
1.扶贫战略中要继续强调“以人为本”。要严格控制人口数量，尽力减少人口超载对自然资源和生态环境的压力，不断提高人口质量，合理调整人口结构，实现人口与社会其他因素之间的相互适应与协调发展。要强调以人口“能力本位”为核心，以人的全面发展为目标，提高人力资本积累水平，充分发挥贫困人口的自身潜能与活力，真正把政府、部门、社会的单一扶贫行为转化为政府、部门、社会和贫困人口共同参与的脱贫行动。
2.加大科技扶贫力度。要帮助贫困地区建设初级技术服务体系，培训一批有热情、懂业务的基层技术人员。要选择适合贫困地区的技术，让贫困农牧户直接受益。要建立农户间的技术传递组织、协会、科技服务队等。
3.加强贫困地区金融服务体系建设。对于投资期比较长、回报率比较低的小型基础设施，应安排政策性的中长期优惠贷款；对于投资少、见效快，有收益的种养加项目，要提供不附加任何条件的小额信贷。
4.积极稳妥地扩大贫困地区劳务输出，推进自愿移民搬迁。适当调整财政扶贫资金的使用范围，支持贫困地区进行劳动人口的劳务技能培训，加大劳务输出力度。要把劳务输出作为经济发展的一项战略任务来抓，作为一个产业去开发，引导贫困农村劳动力合理有序流动。积极推进自愿移民搬迁，从法律、法规和政策、制度上去研究贫困人口搬迁过程中可能遇到的问题，把贫困人口搬迁与发展小城镇建设、发展农业产业化项目结合起来，统筹安排其他支农资金与财政扶贫资金，保证自愿搬迁的贫困人口能“移得下、稳得住、能致富”。