#183;民族教育与法规保障#183;——浅谈“未实行区域自治少数民族”的教育问题，本文主要内容关键词为：浅谈论文,少数民族论文,民族论文,法规论文,区域自治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、“未实行区域自治少数民族”概念的提出
“未实行区域自治少数民族”是相对“实行区域自治少数民族”的概念提出来的，因此，首先有弄清这个概念的必要。我国是一个多民族的国家，民族区域自治制度是我们党和政府处理民族问题的一项基本国策，是国家的一项重要政治制度。早在中华人民共和国成立以前，我们党以马克思列宁主义理论作指导，并根据历史的和现实的情况，创造性地确立了在少数民族聚居的地方实行民族区域自治这一处理我国民族问题的基本制度。
1984年5月31日， 在第六届全国人民代表大会第二次会议上通过了《中华人民共和国民族区域自治法》。这是我国民族生活中的一件大事，它以法律的形式进一步确立了我国“平等、团结、互助”的新型的社会主义民族关系。
民族区域自治制度在《民族区域自治法》中得到了全面的体现。我国自实行民族区域自治制度以来，到目前已建立自治区5个，自治州30个，自治县122个，共157个民族自治地方。建立这么多的民族自治地方，充分赋予实行民族区域自治的少数民族自己管理自己的自治权，是中国历史上从没有过的。
然而，中国的民族分布情况是很复杂的，并不是某一个民族就聚居在某一个县，或州，或自治区，而是小聚居，大散居。除了自治区、自治州、自治县三级较大的民族聚居区外，还有民族乡（镇），以至更小的民族聚居区；大散居在我国是一个普遍现象，55个少数民族散居在广大农村和城市的各个角落。因此，除了在实行民族区域自治地方的自治民族，享受到民族区域自治制度所规定的权利之外，还有相当一部分少数民族人口未能或不具备条件享受《民族区域自治法》中所规定的权利。根据宪法所规定的各民族一律平等原则，未实行民族区域自治的这些少数民族也应该享受到相应的法律保障。
所以，在《民族区域自治法》颁布以后，给没有建立起自治地方实行民族区域自治的少数民族制定一部法律，来保障他们的权利和利益的工作，便摆到了民族立法工作的议事日程上来。事实上，从1986年开始，全国人大民委就着手这一法律的起草工作。
在这里，必须弄清楚“实行区域自治少数民族”这一概念的确切含义。“实行区域自治少数民族”的含义，在《民族区域自治法》第二条第一款规定得很清楚：“各少数民族聚居的地方实行区域自治。”跟着第二款规定：“民族自治地方为自治区、自治州、自治县”。具体地说，实行区域自治的少数民族必须具备：⒈以聚居为基础，它既可以是一个民族的聚居地方，也可以是两个或两个以上民族的聚居地方；⒉无论是多少个民族聚居的地方，都必须达到县或县以上范围，才能建立民族自治地方，行使宪法和有关法律赋予的自治权。县以下范围的民族聚居区，不能建立民族自治地方和行使自治权。即使是在民族自治地方内，也只有享受到自治权的民族，才能被称为“实行区域自治少数民族”。
“实行区域自治少数民族”是一个法定概念，指建立了自治地方、享有自治权的那一部分少数民族。我们可以说，有44个少数民族建立了民族自治地方，但不能说建立了民族自治地方的44个少数民族是实行区域自治少数民族。因为这里所说的44个少数民族，他们当中有的人可能居住在民族聚居区，并建立了民族自治地方，享受到了自治权；有的虽然也居住在聚居区，却由于聚居区的范围比较小，达不到建立自治地方的条件，因而不能享受到应该享受的权利；还有一部分，因为各种原因迁徙到了城市或其他地方，不能象已建立了民族自治地方的本民族同胞一样，享受到法律给予他们的权利。所以，建立了民族自治地方的少数民族和实行区域自治少数民族不是同一个概念，不能混淆。
显而易见，“未实行区域自治少数民族”，便是“实行区域自治少数民族”不能包含的所有少数民族了。给这一部分少数民族制定一部权益保障法，既是宪法赋予给他们的权利，也是他们的强烈要求，同时，也是当前社会主义市场经济条件下，社会稳定和发展的需要。
二、“未实行区域自治少数民族”概念的含义
在前面的论述中已提到能够实行民族区域自治的民族聚居地方只能是自治区（相当于省）、自治州（相当于地区行署）、自治县（旗），而县以下范围的民族聚居区不能实行自治，如民族乡、民族村。民族乡的行政地位在县（自治县）一级之下。宪法第30条规定：“县、自治县分为乡、民族乡、镇。”民族乡不是民族自治地方，而是县以下的基层行政组织。之所以民族乡不能实行自治，是因为区域太小，人口太少，事实上不能行使自治权，不宜设立自治机关，它是在相当于乡一级的民族聚居区建立起来的基层行政组织，是为保障不能建立民族自治地方、享受自治权的一部分少数民族的平等权利，加强党和国家对这类地区的领导，体现我们国家的民族政策得以深入贯彻而采取的组织上的措施。民族村也是一种民族聚居的形式，只不过聚居的范围比民族乡更小，小到连基层政权组织都不能建立，只能建立村一级群众组织。另外，在城市里的民族区、民族聚居的街道，都不能建立自治地方或设立自治机关。这些不能享受到自治权的部分少数民族，由于各种原因，往往被忽视，他们的经济、文化、教育等方面的发展水平，大多低于当地汉族发展水平。在我国辽阔的土地上，历史上形成的各民族分布格局，既有一定的聚居区域，又有杂居、散居的情况。加上《宪法》、《民族区域自治法》明确规定了民族聚居区域必须相当于县或县以上范围，才能实行自治，这就使得分散居住的少数民族情况更加复杂。那么，如何对这样一些分散居住的少数民族在概念上作一个科学界定，便摆在了民族立法工作者的面前。
在新中国建立以后，对我国的民族分布状况，一些文件里用了“聚居”、“散居”、“杂居”三个词来概括其特点，而人们在习惯上，往往把少数民族居住人口比较多的地区叫“聚居”，几个民族住在一起，且人口相对来说比较少的地区叫“杂居”，分散居住在城市或者乡村的少数民族叫“散居”。但仔细推敲起来，“聚居”、“散居”、“杂居”的内涵和外延都无法作出准确的界定，不是法律用语，很难作科学的解释，而且每一个人可以从不同的角度进行理解和解释，容易造成概念上的混乱。可是，以法律形式出现的规范性文件中的条文、内容以及法律本身所使用的名称，是不允许有这种混乱概念出现的。
在《民族区域自治法》中对“实行区域自治少数民族”作出了科学的界定，这就给我们制定保障“未实行区域自治少数民族”权益的法律提供了依据。笔者认为“未实行区域自治少数民族”是一个法定概念，有其确切的含义，它包括：11个没有条件建立民族自治地方的少数民族，除此之外，还应当包括居住在民族自治地方以外的其他少数民族，以及居住在民族自治地方以内，但不是实行区域自治的少数民族。自然，民族乡、民族镇、民族村的少数民族也包括在“未实行区域自治少数民族”的范围里。
三、“未实行区域自治少数民族”的状况
根据第四次全国人口普查统计，我国少数民族人口总数共有9120万，在5年后的今天，估计总人口将超过1亿，其中70%的人口实行了民族区域自治，建立了自治地方，还有30%的人口分散居住在全国各地。现在，全国95%以上的县（市）都有少数民族人口分布。随着各民族之间政治、经济、文化的交流，在汉族人口从内地向边疆大量流动的同时，一些少数民族也从边疆向内地流动。这些分散居住在全国各地的少数民族无论在经济、文化和风俗习惯、心理素质等方面，都仍然不同程度地保持着各自的特点，有不少民族其特点还很显著。建国46年来，特别是党的十一届三中全会以来，“未实行区域自治少数民族”工作取得了很大成绩，但同“实行区域自治少数民族”工作相比还是比较薄弱的，存在不少问题，需要加以解决。
目前存在的主要问题有：由于“未实行区域自治少数民族”所具有的分散居住的特点，在各地方总人口中所占比例小，他们的困难和问题往往不被重视，得不到解决。农村散居少数民族大都住在边远山区、偏僻地区和其他自然条件差的地区，经济发展缓慢，贫困面积大。例如全国1500多个民族乡中，比较富裕的只有150多个，只占10%左右； 基本解决温饱问题的500多个，占35%， 人均收入和口粮均在贫困线以下的尚有800多个，竟占50%以上。受经济发展的制约， 农村散居少数民族教育落后，适龄儿童的入学率、巩固率、合格率都比较低，青壮年中的文盲、半文盲很多。因此，在一些地区，有不少民族乡没有或很少有少数民族脱产干部，有的民族乡甚至找不到少数民族干部当乡长。城市中的散居少数民族和汉族相比，也有教育相对落后的问题，同时还存在如何充分尊重他们的风俗习惯这样一个经常遇到的问题。最近几年，在少数民族人口不多的内地省市发生的民族纠纷较多，很多是因为违反党和国家的民族政策和宗教政策，不尊重少数民族的风俗习惯和宗教信仰，甚至侮辱、歧视少数民族以及忽视、侵犯他们的正当利益引起的。
在存在的主要问题中，对于“未实行区域自治少数民族”来说，最重要的是发展自己的经济和文化教育问题。无论是居住在城市还是乡村的这些少数民族，之所以发展比当地汉族落后，究其根本原因，就是文化教育跟不上当地汉族的发展水平。我们对城市、乡村的散居少数民族做了大量调查，发现居住在城市的少数民族的外部条件与汉族没有多大差别，但由于历史的原因和自身的因素，其所从事的职业和所受教育的程度与汉族存在相当的差距，以至影响到各层面，形成总体上的相对落后。乡村散居少数民族的情况千差万别，比较好的民族乡、民族村，大多是居住环境比较好且文化教育与当地汉族发展水平相当或有过之；比较差的民族乡、民族村，大多数居住环境恶劣，文化教育的发展低于当地的其他民族，形成恶性循环，无法走出落后的圈子。
四、“未实行区域自治少数民族”的教育中存在的问题
我们党和政府在注重“实行区域自治少数民族”文化教育的同时，也非常注意“未实行区域自治少数民族”的文化教育。特别是十一届三中全会以来，更加重视。1979年中共中央、国务院批转国家民委党组《关于做好杂居、散居少数民族工作的报告》，强调要积极发展“未实行区域自治少数民族”（因杂居、散居不是科学的法定概念，本文不采用）的文化教育，恢复和办好民族中小学和民族师范学校，民族师范毕业的学生要分配到少数民族地区，农村教师要尽量在当地知识青年中选拔；高等院校招生时，要适当照顾少数民族，力求每年有一定数量的少数民族学生进入大专院校；办好城市和农村的民族文化馆、站和电影队，活跃文化生活。根据这一精神，各地进行了落实，一些省市还陆续制定了民族工作条例，特别对“未实行区域自治少数民族”的文化教育做了详细的规定。例如：《山东省民族工作条例》用了七条的篇幅，对少数民族办教育的条件、设备、师资、录取学生等等进行了规定。有的省甚至规定得很具体，象广东省在《广东省杂散居少数民族工作若干规定》中规定：“普通中学招收少数民族学生，应适当降低十至十二分”。“中等学校定向招生、定向分配的少数民族学生可免收学费。”这些政策和措施，对分散居住的少数民族提高自身文化教育水平起到一定的保护和促进作用。
在总结过去经验的基础上，经国务院批准，由国家民委发布了《民族乡行政工作条例》和《城市民族工作条例》，其中都对“未实行区域自治少数民族”的文化教育做了专门规定。《城市民族工作条例》第九条规定：“城市人民政府应当重视发展少数民族教育事业，加强对少数民族事业的领导和支持。……城市人民政府应当采取适当措施，提高少数民族教师队伍的素质，办好各级各类民族学校（班），在经费、教师配备方面对民族学校（班）给予适当照顾，并根据当地少数民族的特点发展各种职业技术教育和成人教育。……地方招生部门可以按照国家有关规定，结合当地实际情况，对义务教育后阶段的少数民族考生，招生时给予适当照顾。”《民族乡行政工作条例》的第十四条规定：“县级以上地方各级人民政府应当在师资、经费、教学设施等方面采取优惠政策，帮助民族乡发展教育事业，提高教育质量。……民族乡根据实际情况，可以兴办小学、中学和初级职业中学；牧区、山区以及经济困难的民族乡，在上级人民政府的帮助和指导下，可以设立以寄宿制和助学金为主的学校。……民族乡的中小学可以使用当地少数民族通用的语言文字教学，同时推广普通话。使用民族语言文字教学的中小学，其教育行政经费、教职工编制可以高于普通学校。……民族乡在上级人民政府的帮助和指导下，积极开展扫盲工作。……县级以上地方各级人民政府可以根据当地实际情况，在有关大中专院校和中学中设立民族班，尽可能使民族乡有一定数量的学生入学。”尽管《民族乡行政工作条例》不能覆盖民族村以及分散居住的少数民族，但这些规定是非常好的。如果能切实执行，“未实行区域自治少数民族”的教育状况将会得到很大改变。
但是，通过两年多的实践，有的规定在一些地方得到执行，且执行得比较好，更多的是执行不甚好，或者停留在纸上，因而，大多数“未实行区域自治少数民族”无论是居住在城市，还是农村，其教育状况仍无多大改变，缺乏师资、设备、场地、经费等等，不一而足。有的地方的少数民族的经济发展和文化教育水平，与当地汉族或其他少数民族的差距越拉越大，由此形成的心理失衡甚至影响到当地的民族团结和社会安定。
之所以存在这样的问题，究其原因是多方面的，但从我们所了解到的情况看，主要有以下几个：第一、《义务教育法》颁布以后，地方政府实行分级负责的办法，即村管小学、乡管初中、县管高中，行政事业经费包干，这就给财政本来就困难的县（市）带来了更重的负担，一方面县以上地方政府出于多方考虑，难以对贫困县给予财政倾斜，那么它也无力给所管辖下的民族村的小学、民族乡的初中或民族班以经费上的倾斜，心有余而力不足；另一方面，由于历史的原因，民族村、民族乡处在相对偏僻、落后的地方，经济发展落后，没有财力支持教育，以至形成恶性循环。第二、当地政府的领导重视不够，如城市的民族教育落后于当地的汉族，即是属于此种情况。有的县（市）下辖只有一个民族乡或几个民族村，民族乡的中学、小学，民族村的小学或民族班并不多，其实所需经费十分有限，只要县（市）领导稍稍重视，给这些地方开点小灶，不难把民族乡、民族村教育搞上去并摆脱经济落后的桎梏，但实际是“一刀切”，发达的更发达，落后的越落后。还有一些地方只做锦上添花的事，不做“雪中送炭”的“善举”。第三、法律意识淡薄。这可以从两个方面来看，一方面《义务教育法》及有关法律明确规定的不按照执行，使法律形同废纸，尤其是《民族乡行政工作条例》和《城市民族工作条例》颁布以后，两个条例对“未实行区域自治少数民族”的文化教育问题规定得很具体，执行起来不难做到，但是，从两年来的实践看，实际是大打折扣，与未颁布这两个条例以前没有明显的变化，说明两个条例的法律权威性不够；另一方面是“未实行区域自治少数民族”不太了解法律所给予他们的权利，因此也不知道怎么用这些权利，使自己摆脱愚昧、贫困。第四，缺乏有力的监督。我们虽然有很多好的法律、好的政策，但能不能认真贯彻执行，关键在执行者自身的重视，如果执行者的境界高，法律意识强，那么法律和政策的执行效果就比较好，反之就比较差，执行得差的，也没有有力的制约机制使之能改变自己的做法。没有强有力的监督机制，即使是世界上最好的法律、政策，也不会得到很好的贯彻执行，当然也就收不到相应的社会效益。
五、应当重视“未实行区域自治少数民族”的教育问题
“未实行区域自治少数民族”是我国民族大家庭的一部分，我们不应当厚此薄彼，只注意“实行区域自治少数民族”的经济、教育等的发展问题而忽视“未实行区域自治少数民族”。“未实行区域自治少数民族”与“实行区域自治少数民族”有着千丝万缕的联系，他们的发展与否，是跟民族自治地方息息相关的，从国际上来说，“未实行区域自治少数民族”起着窗口的作用，体现了我国优越的社会制度、平等的民族关系，于国内起着典范的作用。如果“未实行区域自治少数民族”的经济文化发展起来了，对搞好民族团结极为有利，否则，就会是社会的不安定因素之一。所以，我们不能忽视“未实行区域自治少数民族”的经济文化的发展问题。
从发展“未实行区域自治少数民族”的文化教育来看，鉴于所存在的几方面的问题，笔者认为：首先各级地方政府根据自己的实际，给少数民族教育以真正的倾斜，而不是停留在口头上。其次，各级领导应认真贯彻执行法律及法规性文件里所规定的内容，认识到发展“未实行区域自治少数民族”教育的重要性，使少数民族的经济文化发展能够与当地其他民族的发展持平。再其次，加强法制宣传，使干部和群众都懂法、执法，遵守法律的规定，完善法律的监督机制，树立起法律的权威性，还要根据市场经济体制的变化，完善有关的民族立法，做到事事有法可依。
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