广东公共财政制度变迁及其效应：政府建设与职能转型，本文主要内容关键词为：广东论文,职能论文,公共财政论文,效应论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、广东公共财政制度变迁的历程和路径
(一)广东公共财政改革的历程：三个阶段。
第一阶段(1995—1998年)，初始阶段。
改革目标：通过政企分开、收支两条线等举措，主要解决政府与市场的关系。改革主要内容和措施：(1)使党政军公检法司与经商办企业脱钩，解决政府部门利用手中权力资源牟利的问题，取消政府部门直接配置资源的权力。(2)财政改革重点是通过“收支两条线”等集中财权财力、规范收支行为的办法，治理政府“三乱”问题(指乱集资、乱收费、乱罚款包括乱摊派)，重点保障公用经费来有效遏制以权牟利和权力寻租的问题。
改革动因：改革开放初期的“放权、搞活”政策，在调动地方政府发展经济积极性的同时，也导致各级政府部门纷纷经商、办企业、部门行政事业收费“三乱”问题，严重破坏了社会经济秩序，大量腐败现象滋生，政府部门不务正业，社会公共服务受到严重影响。
造成这样严重后果的原因就在于计划经济的财政分配制度事实上是一个资本财政性质，大量的财政资金用于了投资办企业，从而使得财政资金供养不起社会公共部门，采取包干体制以后，经费不足的问题得不到解决，迫使公共部门不得不乱用手中权力。比如，一些地区行政事业单位的行政事业各项收费在改革初期分别实行“自收自支、收支监管”，“收支监管、比例上缴”和“委托征收、计提手续费”三种管理办法。其结果是部门收益不同，即使是政府部门内部的分配都已经出现严重的不公平现象。而且，干部福利问题成为部门领导的沉重负担，也成为部门以权牟利的借口。部门之间互相攀比，愈演愈烈。这些问题，严重阻碍了社会主义市场经济体制的建立。因此，改革势在必行。
1995年，中央开始遏止政府办企业：1996年开始实行“收支两条线”制度。所有行政收费，一律上缴财政，撤销部门的“小金库”，部门的行政费用由政府根据各部门的实际情况，审查核定，由财政拨给。这些措施在促进政府廉洁行政的同时，有效解决了机关部门之间收入不平衡所造成的同级别干部收入悬殊的问题，为政府改革铺平了道路。比如，顺德市政府当时就在这些改革推动下，顺利实施了机构改革。但在更多市县，本阶段只是为公共财政改革的实施做好准备，政府开始退出投资办企业，一般竞争性领域回归于市场。
第二阶段(1998—2000年)，构建公共财政制度框架。
本阶段改革目标：主要解决财政与市场的关系和建立公共财政的基本框架。主要改革内容包括：(1)财政退出一般竞争性领域，划清财政与企业的关系。(2)初步建立财政监督体系。(3)建立公共财政基本框架。
改革动因：随着社会主义市场经济体制的建立，计划体制下的政府职能必须转型，改革市场经济体制建立过程中的政府职能缺位、越位现象。而造成社会秩序混乱的主要原因在于财政投资办企业。要转变政府职能，财政就必须退出一般竞争性领域，加上之前国内金融秩序混乱银行不良资产对财政的转嫁，以及1997年亚洲金融危机的教训更促成了财政必须加速退出经营性领域；同时，财政投办企业不仅造成经济、社会秩序混乱，而且也带来了财政管理体制上的混乱，财政部门的职务犯罪大幅度上升。促使财政部门不得不对财政资金的安全问题给予高度重视，进而开始建立财政资金监管体系。为规范财政收支行为，转变政府职能，适应市场经济体制的要求，1998年中央政府正式提出了用3年时间建立起公共财政基本框架的任务目标。
本阶段主要采取的改革措施：(1)停止财政投资办企业，停止和清理财政周转金，清理财政涉及竞争性领域的支出。(2)通过源头上防止腐败，加强财政制度建设，使得公共财政基本框架的建立有了强大的推动力，也是财政监督体系建立和强化的动力。(3)建立一系列公共财政制度——部门预算制度、国库单一账户制度、政府采购制度，构建公共财政基本框架。(4)实施综合预算，进一步强化“收支两条线”制度。(5)实行公务员统发工资等一系列改革措施。
第三阶段(2001年至今)，建立、健全公共财政制度。
改革任务和目标：全面实施公共财政制度，深化改革，以建立和完善公共财政体系。
主要改革内容：(1)进一步从制度上规范财政与各部门单位的账户、资金、工资津贴和行政事业单位财产管理的关系。(2)通过公共财政制度向市县、乡镇一级的延伸，公共服务向农村延伸，贯彻落实农村税费改革，取消农业税，切实推行农村义务教育，更加注重社会公平。(3)广泛利用信息化技术手段，推进财政改革，加强财政管理和财政监督。(4)2004年，制定并实施激励型财政转移支付政策。(5)2003年，开始试点绩效预算和绩效评价。2005年全面推开了省级部门预算单位财政支出项目自我绩效评价工作，进一步规范项目支出预算管理和推进绩效预算改革。(6)完善部门预算制度，实施综合预算，进一步强化了“收支两条线”。
本阶段的改革动因：(1)制度具有路径依赖性。计划经济体制导致了政府财权的分散，也导致了政府资产产权管理的分散，由于各部门掌握的财权和资产资源的不同，统发工资也依然不能解决政府公务员之间的收入分配不公的问题。同时，在某种程度上增加了反腐败的难度。因此，必须从制度上、从财政源头上反腐败，并推进部门预算、国库统一账户、政府采购招、投标制度，从而进一步推进单位财权和资产管理权的改革。(2)公共财政的本质是公共选择，是民主财政，因而具有依法理财和民主理财的内在要求。(3)计划经济体制下的财政是一个城乡二元分配的财政，可以说财政所提供的公共服务基本上不能覆盖到农村，带来了城乡分化日趋严重的问题，导致“三农”问题日益激化。即使在城市，财政分配也是重物不重人、重效率不重公平的问题，带来城市低收入阶层的生存状态的恶化，影响了社会的稳定，阻碍了经济的发展。(4)公共财政制度的建立离不开信息化技术手段的支撑。“阳光财政”、民主理财也离不开信息化网络技术。
(二)广东资本财政向公共财政演变的路径：三条主线。
从上文所述的公共财政改革阶段性总结中，我们可以从时间纬度上观察到公共财政制度变迁的历程，下面我们从三条主线视角上考察这一制度变迁路径。从不同视角的观察，有助于我们更准确地了解公共财政制度变迁轨迹，为我们后面的分析做出铺垫。
主线一：财政(预算)管理体制变革。
作为地方财政，广东财政管理体制演变的路径是：
1.1979年前，中央“统收统支体制”下的分级财政体制与政治体制保持一致，经历了从集中到较为分散(1959年的下放财权)再回到集中统一的历程。省级财政直接与财政部发生财政关系，下一级的市、县、乡镇财政收入全部上缴，支出由上级政府统一拨付。建立统一的预算审计会计制度和严格的财政监察制度，一切财政收支都纳入国家预算管理。
2.1979—1993年的财政包干制下，从1980年的“划分收支、分级包干”、1985年的“划分税种、核定收支、分级包干”到1989年的6种不同的财政收支包干体制，目的是通过权力下放，使政府职能分散化，提高地方政府组织收入的积极性和在预算中的重要性。中央对地方实行补助体制。广东在1980年享有更多财政自主权，实行“划分收支，比例上缴”的体制。其间，预算、预算外和自筹资金三类资金的收支在县和乡镇财政报表中并存，表明非预算收支已成为政府财政行为。
3.1996年，广东省对市县实行了“分税分成，水涨船高”财政体制改革，地方财政预算中有分税后的地方固定收入和中央地方共享收入、转移支付类收入。过渡期中，原体制的补助、上解和一些结算事项继续运转。财政预算程序和范围混乱，一些政府活动未列入预算，而一些非政府活动仍停留于预算内。不符合公共财政的要求。改革后，省级财政财力增强，但事权下行，不利于政府职能转型。
4.1998年开始的公共财政框架下不断完善的预算体制：实施部门预算，从基数预算转向零基预算。内容上：从“收支两条线”开始，到部门预算、政府采购、综合预算，更符合科学理财。同时，逐步开展人大对预算的实时监督，试行预算绩效评价。在民主理财的同时，提高预算管理效率。
主线二：财政对国有企业财务管理体制的变革。
从“统收统支”体制下的财政投资办企业，到1979年后实行的扩大国有企业财权的改革，比如“利润留成制”，1983年和1984年的两步“利改税”，将企业利润上缴改革为企业向财政部门缴纳所得税。但最终因改革设计不完善和实施企业承包经营责任制，变成极不规范的“保税”格局；同时，企业投资由银行为主，演变为在证券市场上融资并存；1993年，财政部制定“两则”(会计准则和财务通则)规范企业财务管理；之后，预算中取消财政周转金，财政逐步退出一般竞争性领域；国有资产管理局从财政部门取消。这一过程伴随着国有企业改革的不断深化，资本财政(经济财政)逐步削弱，转向公共财政。
主线三：财政对行政事业单位财务管理体制的改革。
在广东，这一改革路径包括：从计划体制下对行政事业单位的统收统支，改革开放后的财政包干制，到1996年意在规范行政事业收支行为的“收支两条线”改革；1998年的部门预算、国库单一账户；2000年开始的“统发工资”；2002年“清理账户”(“四摸清”)；2003年的“统一地方津贴”，同时，开展绩效预算评价，目前，省级已初步形成了项目绩效预算的财政管理新机制；2004年开始的清理行政经营性资产；同年，利用信息化手段，成立省财政会计服务中心，开展省级财务核算集中监管改革具体实施工作，开展对行政事业单位的财务监管，建立并完善财政监督体系。从2006年起，在省级财务核算集中监管系统运行正常情况下，各试点单位不再保留原有财务核算系统；2004年起，人大执行已颁布的《广东省预算管理监督条例》开始对财政国库进行监督，审核预算，并逐步做到对省级财政预算执行情况实时监督。
二、广东公共财政制度变迁的效应
效应一：推动政府规范行政，促使政府依法理财、廉洁行政。
如上所述，我国的财政体制改革在解决政府生存问题过程中，由于过于放权，以及预算内财政财力有限，导致“三乱”现象普遍，权力腐败问题严重。对此，必须从财政源头予以治理。除了“收支两条线”、拆除部门“小金库”、部门预算改革、政府采购招、投标制度、国库集中支付改革之外，广东省还推出了“实时在线财政预算监督系统”、统发公务员岗位津贴堵住了部门“小金库”的出口、清理党政机关事业单位经营性资产堵住了“小金库”的源头、实行财务核算集中监管等财政管理制度，并先后进入试点和推广阶段。广东省委书记张德江在2003年就明确提出，“要改革、对财政预算执行情况的监督”，“每一笔财政支出都要让人大知道”。目前广东省已有5个地级以上市实现了财政部门和同级人大的联网。到2007年，全省21个地市都将初步建成“实时在线财政预算监督系统”。上述举措被形象地比喻为打造“玻璃钱柜”，“玻璃钱柜”也从此成为“阳光财政”的一个重要象征。即：财政支出的方向是透明的，每笔财政资金的使用过程和途径也是透明的。这些改革，历史性地结束了财政预算由财政部门一家独管的状况。
当政府的财政行为有纳税人的代表监督时，政府会自我规范，并在他律的约束下强化自律，朝着依法理财、廉洁行政的方向迈进。当然，这取决于这种监督效力的强度。当前，民主理财已经起步，但布坎南的“公共选择”力仍有待建立与加强。
效应二：政府行为从软预算约束向硬预算约束转变。
广东近几年先后从内外两方面强化财政管理。广东先后开展了加强财政内部控制和管理的改革，除上述通过逐步完善科学预算方法、实施综合预算，堵住“小金库”源头和出口之外，2005年7月开始的财务核算集中监管，确保预算部门“不做假账”。
为了提高财政资金使用效益、缓解财政收支矛盾，有利于政府更好地提供公共服务，自2003年起，省财政开始对财政支出绩效进行评价。先后对14个由省财政扶持的各3000万元的民营科技园建设补助资金的使用效益进行评价。2004年，省级开展了老区小学改造和山区公路建设等项目的绩效评价。2005年，省级全面铺开了部门预算单位对2004年度完成的500万元以上项目或跨年度项目进行自我绩效评价工作，目前，省级已初步形成了项目绩效预算的财政管理新机制。绩效评价是一种结果导向的公共财政管理方式，是新公共管理的组成部分。
在财政外部，主要是建立和加强人大的监督管理。通过与人大联网，建立“实时在线财政预算监督系统”，人大代表可以通过该系统实时查询部门预算中每笔国库集中支付的数据信息，增强了人大对各部门预算执行情况监督的力度，初步实现了民主理财。
这些建立健全预算制度的改革举措，使财政预算在事前(制定)、事中(执行)、事后(考核绩效)都得到了全过程的监督管理，从而使财政内部控制方面得以完善。绩效评价是一种结果导向的公共财政管理方式，是新公共管理的组成部分。由此建立起的财政支出效益问责制，促进预算单位请款用款更加谨慎和规范；在从内、外部强化财政管理，初步实现科学理财、民主理财的同时，也做到了依法理财，使政府的财政行为从软预算约束转向硬预算约束。这将为市场经济提供有序公开、公平的制度环境，也是实现依法治国的基本内容之一。
效应三：逐步实现政府经济职能转型，理顺政府与市场的关系。
回顾广东财政改革历程，可以发现，这是先“放权、搞活”求发展，再以“公共财政”规范求公平的过程，是财政管理制度从计划经济向市场经济体制下适应市场经济发展的变迁过程，也是政府计划经济逐步萎缩、市场经济体制逐步建立与完善的历程。在广东，目前已实施免费进行农村义务制教育、加大对农村的转移支付，珠三角地区大多已为农民提供社保、重大疾病医疗保险制度。随着市场经济体制在珠三角地区的建立和发展，包括公共财政改革的政府改革已经初步完成，公共财政制度已经随着农村税费改革的实施在镇级财政建立起来。当前，随着公共财政制度在广东的建立与完善，穆勒的有限政府经济职能已在广东形成：制定公共资源的使用规则、建设公共设施提供公共产品、主办初等教育等。而上述各项财政改革举措，以及激励型转移支付制度及公平合理的分配制度的建立，尤其是为解决“三农”问题、建设社会主义新农村而加大的财政投入，都将促使政府的经济职能转向保持社会公正和公共利益，保证市场机制顺利运行的正确轨道。
三、结论与建议
通过对广东财政体制改革历程和公共财政制度变迁轨迹的回顾，以及调查中的观察了解，我们可以得出如下结论：
1.广东公共财政改革走的是一条公共管理不断强化，新公共管理开始萌芽的路线：改革从解决政府的生存问题开始，到为了反腐败，开始建立公共财政的基本框架，强调政府行为规范和财政分配的规范，强化财政管理，广泛开展合规监督；随着公共财政制度的建立与完善，改革逐步涉及到公平分配，人大监督开始强化，从而开始注重政府效能和责任，提高政府的财政支出绩效。
2.广东公共财政改革具有以下特点：改革导向明确，态度坚决；改革具有创新精神；改革是谨慎推进(先试点，后展开)、系统推进(按照公共财政体系的要求)、全面推进(改革涉及地方四级财政，内容涉及公共财政体系各个制度)；财政改革步伐快、力度大，在较短的时间内，做了大量的改革工作；改革和发展相互促进。以发展推改革，以改革促发展。
3.广东公共财政改革迅速推进的动力是：中央明确的改革导向和省委、省政府的坚决贯彻；珠江三角洲地区市场经济体制的建立与完善，激发了政府的改革热情；市场经济体制需要呼唤公共财政体制推动着政府不断推进各项公共财政制度的建立；纪律检查委员会的推动，反腐倡廉，财政是源头。“阳光财政”被誉为“腐”底抽薪；省财政的着力推动，带头试点，并支持市县的改革；省人大的支持和鞭策，等等。所有这些都推动着广东财政改革的进程。
4.各项公共财政制度的建立与完善使政府财政收支行为得以规范，政府预算软约束转变为预算硬约束促使政府依法行政、廉洁行政、透明行政。而由经济财政转向公共财政，以及对预算的管理，特别是以结果为导向的绩效评价制度的建立实施将推动政府的公共管理向关注效能、效率和效益(Effect，Efficiency，Economic)的3E型新公共管理转变。这将促使政府在有效发挥有限职能时，在内外监督管理制度的规范约束下，发展成为宏观调控有力的政府。政府公共财政职能的确立与完善，对于当前构建和谐社会、保持社会公正和保护公众利益至关重要，而且意义重大。
5.广东的改革路径表明，政企分开的政府改革引致财政改革的启动，而随着公共财政体制框架的建立与完善，又推动了政府改革，政府经济职能逐步转型。这是一个良性循环的过程。
广东公共财政改革在较短时间内取得巨大成绩的同时，在各项制度建立与完善的过程中还存在各种各样的问题和有待改革的地方。建议在下一步改革中，可以重点开展这样一些工作：继续完善公共财政体系建设；加大民主理财的力度，提升推动改革的动力；加快建立科学的公共政策决策机制；加快建立政府资产风险管理机制。随着加入WTO五年过渡期的结束，公共资产、公共资源风险管理机制的建立势在必行。
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