经营城市和发展循环经济的新思路，本文主要内容关键词为：新思路论文,发展循环经济论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国城市化进程的加快，城市发展的战略正由传统的建设导向转入经营导向。经营城市作为一个全新的理念，得到各地政府和有关专家的高度重视，成为21世纪中国城市发展的重点课题。随着认识和研究的深入，对经营城市问题的讨论也相继出现了“整合经营”和“生态经营”等新观点，使经营城市理论在探索中不断前进。
循环经济的提出，是人类对难以为继的传统发展模式反思后的创新，是对人与自然界关系在认识上不断演进的结果。循环经济是对物质闭环流动型经济的简称，它把经济活动重构组织成一个“资源—产品—再生资源”的反馈式流程，是以“低开采、高利用、低排放”为特征的循环利用模式。发展循环经济要求按照生态规律利用自然资源和环境容量，实现经济活动的生态化转向。循环经济所遵循的3R原则，即减量化(Reduce)、再利用(Reuse)、再循环(Recycle)，已成为社会经济活动的行为准则。减量化是循环经济的首要原则，旨在减——消费过程的物质量，也就是从源头就注意节约资源和减少污染。再利用原则旨在提高物品的使用效率，要求产品和包装容器以初始形式多次利用，防止物品过早成为垃圾。再循环旨在促使物品的资源化，要求物品完成使用功能后，重新变成再生资源。3R原则不仅适用于工业、农业、商业等生产和消费领域，还可以给城市建设和经营活动带来新的启示，即如何以最小的资源代价发展城市经济，以最小的经济成本保护生态环境。所以说，发展循环经济是经营城市的必然选择和重要保证。
一、科学规划 提升城市整体功能
城市规划是经营城市的灵魂，一个科学的总体规划本身就是最大的资源和财富。现代城市规划已不再仅仅局限于城市空间的机械布置和物资构建，而是把城市发展与自然生态的结合以及可持续发展的原则更多地溶入城市规划之中，使城市的环境、建设、保护、整治等问题在规划中应有充分的体现，并充满规划的每个层次，所有环节。具体表现在：
1.经济层面。以发展循环经济理念指导规划，必须在注重“技术规划”的同时，加强“经济规划”的研究和探索，发挥城市规划的财富功能。通过合理规划对城市的发展方向、功能分区、公用设施、重点建筑等进行明确定位，实现土地资源利用效率最大化、最优化。在城市规划时还应注意构思好概念、营造好热点，形成城市独特的风格，提升城市整体价值。在城市工业布局和环境基础设施建设中，运用城市生态控制原理，解决好经济发展与环境保护、资源利用与循环再生、污染整治与源头控制等关键性问题，使人类经济尤其是工业活动对环境的污染最小，对资源的利用最合理，实现“绿色的经济增长”，充分展示规划在推动城市经济发展和实施资源综合利用中的积极作用。
2.环境层面。制定城市生态环境规划，首先要突出对自然环境的保护。由于城市生态环境具有有限性的特点，包括空间有限（对人的容量）、资源有限（对人的物质需求满足程度）、调节能力有限（对污染的自然调节）。因此，在规划时要把城市看作天、地、人共同作用的有机整体，从城市人口规模、用地范围等方面进行科学评估，保持自然生态系统的平衡畅通和良性循环。其次要注重人工环境的营造。从构建生态建筑系统、城市绿地系统、基础设施系统、生态景观系统等方面入手，多功能、全方位、立体化的进行生态环境的规划和设计。并且要注重生态、美观、民族特色和现代风格的完美协调，实行保护与开发的相辅相成，使城市空间布局既科学合理，又丰富多彩；城市设计与细节处理既和谐统一，又高雅大方，达到园林化、艺术化的最佳效果。
3.社会层面。城市规划不仅体现在物质文明建设方面，也要体现在精神文明建设方面，如城市建筑既是物质产品，也是文化产品。房屋建筑不等于钢筋加水泥，通过设计师的手笔可以发掘历史的渊源和传统，塑造楼宇的个性和品位，渲染高雅的艺术氛围和情操，创造优美的生存环境和质量。而对文化、教育、体育、卫生和旅游等资源的合理规划和综合开发，完善了城市功能，提高了城市品位。通过社区建设、广场及主题公园设计中所映射出的社区文化、广场文化和休闲文化，使人们于享乐之中自觉接受精神文明的熏陶，进而提高市民的素质，形成平等、自由、健康、祥和的社会环境。
二、统筹安排 提高资源利用价值
城市资源构成了城市发展的载体，也是经营城市的直接对象。城市资源主要由城市自然资源（如土地等）和城市社会资源（如基础设施、文化遗产、城市形象等）构成。政府对城市资源进行有效聚集、重组和市场化运营，可提高资源利用价值，保证城市可持续发展。在经营实践中，重点要用好三类资源。
1.土地资源。土地是政府掌握的最大城市资产，它作为不可再生和不可移动的稀缺资源，是调节城市经济社会有序发展和保证市民生活工作环境的决定性要素。因此，经营城市首先要经营好城市土地。一是强化土地管理。土地的供应状况直接关系到土地的价格，进而影响城市的发展。政府必须加强对土地一级市场的垄断，实行“一个龙头出水”和非饱和适度供应。通过建立和完善土地储备制度，采用土地征用、收购、收回、置换等方式，由政府集中储备和开发整理。政府应将规范二级土地市场作为重点，加强土地使用权转让管理，杜绝土地隐性交易，确保土地市场有序发展。二是扩大土地收益。土地交易市场化运作是实现土地升值的重要途径，通过引入竞争机制，在土地使用权出让中，大力推行公开招标、拍卖和挂牌交易，尽可能减少协议出让的比例，创造更高的土地经营收益。三是调整用地结构。充分运用级差地租原理，采用“退二进三”、“腾笼换业”等方式，优化土地利用结构，将低附加值产业占据的土地转给高附加值产业使用，让已使用土地通过再开发升值，形成土地转换过程中的级差收益。
2.基础设施资源。城市基础设施是生产和生活必需的公共物品，是城市价值的重要体现，也是提高城市竞争力的有效途径。以循环经济模式经营城市基础设施，必须注意以下几点：
一是资源利用集约化。在城市供水、供电、供气、供热等项目的建设和运营中，通过资源利用的源头控制，物质、能源的多层次分级利用，废弃物的循环再生，从而达到最佳运行效率。据测算，城镇供水的80%转化为污水，经收集处理后，其中70%可再循环使用。这意味着通过污水回用，可以在现有供水量不变的情况下，使城镇可用水量增加50%以上。二是垃圾处理资源化。城市垃圾的综合利用，可以采用原级资源化（将废弃物生成同种类型的新产品）和次级资源化（将废弃物生成其他类型的新产品）两种形式。通过废旧物资的分类回收和循环再生利用，不仅可实现产品报废和更新的动态平衡，而且依靠高科技、精加工，废弃物同样能生产出高质量的产品。三是运行管理智能化。研究和推广循环经济所必需的技术，诸如水重复利用技术、能源综合利用技术、废弃物回收和再循环技术、环境监测技术以及网络运输技术等，为城市基础设施项目开发提供技术支撑。并将信息技术广泛应用于城市智能交通、市政设施运营、环境质量控制、居民社区服务等领域，使之保持安全高效的运行状态。四是价格定位科学化。从市场的角度看，基础设施多是为社会提供服务的公共产品。然而仔细分析其利益状况，相当一部分公共产品具有一定的收益性，可以引入价格机制，发挥其平衡供需、调节社会资源的功能。根据基础设施的不同性质、资源的稀缺程度、消费者的供需状况，制定科学的产品价格，促进资源的优化配置。
3.无形资源。城市无形资源分布领域广、增值潜力大，经营好这些资源可以获得巨大的经济效益。为此，首先要重视城市形象的塑造。城市形象是城市历史文化积淀的客观反映，是以城市物质环境外貌为载体的各种信息的综合体现。可以通过城市形象的设计、市容环境的优化、服务功能的完善、文化品位的提升，以此突出城市的特色和灵魂，在国内外创出有深厚的文化底蕴和价值内涵的城市品牌。其次要强化经营权资源的经营。特许经营权是按特定的程序许可而获得的对政府垄断性资源经营的权利。如公交车经营、环卫经营、道路收费、户外广告设置等都是政府特许经营权的范围。政府将已建成的自来水、污水处理、垃圾处理等项目的经营权转让，不仅可以使城市国有资产变现，回收大量资金，而且在一定程度上开放了政府垄断性投资领域，将竞争机制引入这些行业。政府还可以通过对户外广告发布权、路桥冠名权等进行招标拍卖，使城市的无形资产转化为有形资产，产生附加价值。
三、积极引导
构建循环经济社区
循环经济的内涵是生态经济，它要求将生态思维贯穿于经济活动全过程。不仅体现在技术层面上的清洁生产和绿色制造，而且在产业领域上应大力发展生态工业链，把不同的工厂连接起来形成共享资源和互换副产品的产业共生组合，实现资源最佳配合，废弃物有效利用。循环经济活动在消费领域表现在，通过废旧物资的再生利用，实现消费过程中和消费过程后，物质和能量的循环。这就要求在全社会倡导可持续的家庭消费观念，必须改变公民的消费方式，不再以大量消耗资源、能量求得生活的舒适，而是在不降低消费水平（减少产品或服务的消费）的前提下，把人们的消费心理和行为引向崇尚自然，珍惜资源，爱护环境的崇高境界。为此，应提倡理性消费和清洁消费，把消费过程纳入循环系统。一是节约资源。注意采购有节能、节水标志的家用电器、卫生设备等，在使用时避免出现灯长明、水长流的浪费现象。二是垃圾减量。居民应培养绿色消费习惯，认定带有绿色标签的商品。三是主动回收。城市居民应积极配合社区将日常生活垃圾进行分类回收，特别是要加强对废电池等严重污染环境的废物的集中安全处置。四是反复利用。延长日常生活用品的使用年限，尽量做到反复使用和多次使用。自觉采纳物美价廉的再生资源、再生材料和再生产品，为物质、能源的循环利用创造市场机会。
发展循环经济更重要的是提高社会公众的参与意识和参与能力。政府必须运用各种手段和舆论传播，加强对循环经济的社会宣传，鼓励每个人为建立循环经济社区做出努力。一方面要抓好基础性工作。将循环经济的理念纳入各级学校教育，尤其是对儿童从小就进行资源有限、资源珍贵、资源利用的宣传教育，并开展各种有意义的活动。如曼谷推出了“垃圾银行”，组织社区少年儿童收集垃圾，再将垃圾分类存入“垃圾银行”，由此所得的利息不是现金支付而是学习用品，这种“寓教育于垃圾”的做法值得借鉴。在我国，自1996年底开展了中国少年儿童手拉手地球村活动，小村民们通过回收废物、易拉罐等积攒的资金，在贫困地区修建手拉手环保小学，这些有意义的活动的开展，使学生从中接受生态文明教育。另一方面要开展普及性工作。在广大居民中进行各种形式的宣传教育，可以印制形象生动的宣传品，向社区居民介绍垃圾处理和再生利用的知识，在市民中树立废弃物零排放或低排放的环保意识，并鼓励居民积极参与废旧资源回收活动。综上所述，建立循环经济社区的现实意义在于，将循环经济的思想从经济领域辐射到广泛的社会领域，在公众中真正引发一场走持续发展的社会革命。
四、充分论证 完善政策法规体系
在发展与环境发生冲突中，市场失灵的存在（包括公共物品，外部效应，市场的不完全和信息的不对称）为政府发挥作用提供了潜在空间。政府通过研究和制定环境导向的社会经济政策，如能源政策、资源政策、产业布局、投资倾斜政策、环保科技政策等从环境污染和生态破坏的源头实施调控，避免走先污染后治理的老路，必须重视以循环经济模式，实现跨越式发展。为此，政府应借鉴国外经验建立和完善相应法规体系，为循环经济的发展提供法律保证。
通过立法促进废弃物的回收和综合利用，是国际社会通行的做法。德国于1991年和1996年颁布的《包装条例》、《循环经济和废弃物管理法》中，规定了废弃物处理的顺序首先是减量，然后才是循环使用和最终处理。并建立了配套法律体系，明确规定自1995年7月1日起，玻璃、马口铁、铝、纸板和塑料等包装材料的回收率全部达80%。法国提出2003年应有85%的包装废弃物得到循环使用。美国7个以上的州规定新闻纸的40%-50%必须使用由废纸制成的再生材料。欧盟规定到2003年报废汽车的回收利用率达到总量的85%。为了建立循环社会，日本颁布了《促进建立循环社会基本法》，明确了政府、地方主管、企业和公众的责任。鼓励人人为建立循环社会做出努力。在我国，尽管已通过了《清洁生产促进法》、《固体废物污染防治法》等相关法律，但有些条款仅为原则性表述，尚未形成实施性细则。现行的有些环保法律制度，还是沿用传统经济末端治污的产物，未能体现以循环经济模式从源头限制污染物的产生。因此，需要展开充分论证，修改和完善相关法规，建立完整的我国循环经济发展的法律体系。政府除了采用法制的约束外，政策的鼓励同样是至关重要的。政府可推行财政信贷鼓励政策、税收优惠政策，对采用清洁生产和绿色制造企业，从事再生资源加工利用企业给予政策倾斜，为这些企业创造良好的投资环境。政府也可以制定奖励政策，对具有创意、有实用价值的突出绿色技术的新工艺、新产品的研究开发者，进行必要的支持和奖励。对于积极参与资源回收的社区、市民和学生给予恰当的奖励。政府还可以执行优先购买政策，促进有再生成分的产品在政府采购中占据优先地位。此外，政府还可以建立征收环境税费制度，违规处罚制度，用行政手段引导企业和公民合理利用和保护环境资源。
五、开拓思路 健全投资融资体制
用循环经济模式经营城市，必须从城市生态平衡的角度出发，综合考虑资源的合理开发、环境的有效整治、公共物品的优质供应、物质的循环使用和城市功能的优化配置等一系列涉及城市可持续发展的重大问题。近年来，尽管我国政府加大了环境保护投资的力度，但是城市环保基础设施主要靠国家投资的现行体制，造成资金投入不足，难以实现城市基础设施的扩大再生产。从本质上讲，这些基础设施很大一部分是属于公共物品，按照公共财政理论，政府提供的公共服务具有共同消费性质，分为纯公共品与准公共品。纯公共品如行政、国防、外交、司法以及基础教育等关系国家安全和国计民生的重要领域，由于消费的非排它性与消费的非竞争性，只能通过税收形式由全社会强制分摊生产费用；准公共品具有公共消费和私人消费的双重特点，受益范围和程度在社会成员之间存在差异，可以按照有偿服务原则收取使用费。因此，对于诸如公共交通、园林绿地、垃圾处理、中水利用等准公共物品，政府应利用市场机制，放开城市基础设施、市政公用产业、生态产业等投资领域，运用出让经营权、BOT等方式吸引企业、外商或者个人等投资主体参与环境基础设施的建设和运营。改以往政府“一方投资”为“多方聚资”，政府“一方独管”为“全民共管”的局面，形成多元化的投资体系。
拓展城市环境基础设施建设融资渠道，为经营城市提供充足的资金，是一项繁重而紧迫的任务。为此，应结合实际，广开思路，形成多样化的资金来源渠道。
一是以地生财，盘活土地存量。一方面进行科学合理的规划，使城市土地和空间升值。另一方面放开搞活土地市场，通过出租、置换、储备等土地运营方式，使土地收入成为经营城市重要的融资渠道。
二是精心组织，完善经营方式。根据项目性质、投资规模的不同，对于高速公路、桥梁、污水处理厂等项目可以采用BOT（建设—经营—转让）、TOT（转让—经营—转让）等方式，吸引外资或私人资本投入这些项目的建设和运营。
三是不拘一格，开放空间资源。通过对国有资产资源的重组、拍卖、租赁、转让、抵押、有偿使用、冠名等经营手段，最大限度地盘活城市存量资产。比如，日前，青岛市对29个城市基础设施和公共服务设施的冠名权、养护权和经营权进行公开拍卖，最终有24个项目被来自山东省内外的18家企业和3位市民买下，青岛市政府“坐收”7132.7万元。据了解，如此大规模对城市资产进行集中拍卖在国内尚属首次。
四是发行彩票，吸纳社会资金。彩票是从社会无偿筹集的资金，用于社会福利性比较强的事业。环境保护本身属于社会公益性很强的事业，采用发行环境彩票方式是合乎情理的。这种方式集资是取之于民、用之于民的良好途径，应向公众做好宣传工作，使之得到人们的理解和支持。
五是积极探索，开拓资本市场。(1)股票市场融资。由于环境基础设施的特殊性质，政府应对环保企业上市给予适当的优惠政策，使之能及早顺利上市。目前，在我国证券市场上，已有几家环保企业以良好的业绩，形成了有一定影响力的“环保板块”，为更多环保企业的上市创造了条件。(2)基金市场融资。这是吸引民间资金投资环境基础设施领域的，有益尝试，应根据实际对契约型或公司型、开放型或封闭型基金方式进行选择。(3)债券市场融资。采用发行市政债券、公司债券等形式，可以为环保项目融通资金。这实质上是一种以政府为担保的地方债券形式，具有期限灵活、信用等级高等优点，是一种具有发展前途的融资方式。
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