行政许可法是一部规范政府行为的重要法律，本文主要内容关键词为：行政许可法论文,法律论文,政府论文,是一部论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《中华人民共和国行政许可法》(以下简称行政许可法)已于2003年8月27日经十届全国人大常委会第四次会议通过，将于2004年7月1日起施行，这是我国社会主义民主法制建设的一件大事。行政许可法是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法之后又一部规范政府行为的重要法律，学习好、实施好这部法律是各级行政机关的一项重要责任。国务院法制办公室主任曹康泰同志在温家宝总理主持的国务院第二次学习讲座会上，曾就行政许可法有关问题作了介绍。为帮助各级监察机关更好地学习、实施这部法律，提高依法行政的意识和能力，本刊特邀请曹康泰同志撰写了这篇文章。
一、行政许可法的立法背景
行政许可，是一项重要的行政权力。它涉及政府与市场，政府与社会，行政权力与公民、法人或者其他组织的权利的关系，涉及行政权力的配置及运作方式等诸多问题。行政许可法将“行政许可”界定为：行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。
制定行政许可法，是全面推进依法行政，实现政府行为法律化、规范化、理性化的必然要求，具体来讲，主要有三个方面的理由：
第一，制定行政许可法，是规范设定、实施行政许可行为的需要。行政许可作为一项重要的行政权力，是政府管理社会政治、经济、文化等各方面事务的一种事前控制手段，在我国行政管理中被广泛运用，对于保障、促进经济和社会发展发挥了重要作用。但是，由于缺少法律约束，实践中存在不少问题，有些已经成为生产力发展的体制性障碍，比如，行政许可范围不清，行政许可事项过多；行政许可的设定权不明确、随意性大；行政许可环节多、周期长，群众办事很难；重许可、轻监管或者只许可、不监管的现象比较普遍；利用行政许可乱收费、将行政许可作为权力“寻租”的手段；权责脱节等。这些问题的存在，严重影响了政府职能转变，影响了社会主义市场经济的健康发展，在某些方面引起了人民群众的不满。因此，迫切需要对行政许可行为依法进行规范。
第二，制定行政许可法，是深化行政审批制度改革的需要。针对行政许可实践中存在的问题，从1998年开始，我们通过行政审批制度改革，取消了一批行政审批项目，取得了显著成效。但是，要想从根本上解决行政许可中存在的问题，必须以法律的形式，确立适应社会主义市场经济体制的行政许可制度。
第三，制定行政许可法，是适应加入世贸组织新形势的需要。我国已经成为世界贸易组织的成员，按照世贸组织协定的要求和我国对外承诺，行政许可应当以透明和规范的方式实施，行政许可的条件和程序对贸易的限制不能超过必要的限度。这在客观上对行政许可法的出台也提出了迫切要求。
二、行政许可的原则
总结实践经验，借鉴国外好的做法，行政许可法确立了行政许可必须遵循的六项原则：
第一，合法原则。就是设定和实施行政许可，都必须严格依照法定的权限、范围、条件和程序进行。
第二，公开、公平、公正原则。就是有关行政许可的规定必须公布，未经公布的，不得作为实施行政许可的依据；行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开；对符合法定条件、标准的申请人，要一视同仁，不得歧视。
第三，便民原则。就是行政机关在实施行政许可过程中，应当减少环节、降低成本，提高办事效率，提供优质服务。
第四，救济原则。就是公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。
第五，信赖保护原则。就是公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可，除非行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，确需依法变更或者撤回已经生效的行政许可。但是，由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。
第六，监督原则。就是县级以上人民政府必须建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为。同时，行政机关也要对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督，发现违法行为应当依法查处。
行政许可法根据上述原则，确立了一系列重要制度，从行政许可的设定、实施以及监督与责任等环节对行政许可进行了全面规范。
三、行政许可法确立的主要制度
(一)行政许可的设定制度
行政许可的设定，是指有关国家机关依照法定权限、范围创设行政许可的行为。它属于立法行为的范畴。这个问题的实质，是哪一级国家机关有权通过什么形式设定行政许可，哪些事项可以设定行政许可，哪些事项不能设定行政许可。
1.行政许可的设定范围
明确行政许可的设定范围，是行政许可法需要解决的重要问题之一。所谓行政许可的设定范围，就是根据设定行政许可应当遵循的价值取向，确定在立法上什么事项可以设定行政许可，什么事项不能设定行政许可。行政许可法对设定行政许可的范围作了两个方面的规定。
第一，可以设定行政许可的事项范围。根据行政许可事项的性质、功能和适用程序，行政许可法规定以下六类事项可以设定行政许可：
一是直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项。比如，有关集会游行示威、爆炸物品生产运输经营等直接关系国家安全、公共安全的活动；药品、食品等直接关系人身健康、生命财产安全的产品、物品的生产、经营活动等。这类许可事项的特征是：对从事这类活动法律并不禁止，但必须符合法定条件；一般没有数量限制；设定许可的目的主要是防范危险和保障安全；这类许可与被许可人的自身条件有关，一般不能转让。
二是有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。比如，国有土地使用权的出让、无线电频谱的分配等。这类许可事项的特征是：一般都有数量限制；申请人取得许可应当依法支付一定的费用；这类许可可以依法转让。
三是提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具有特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项。比如，律师、会计师、医师、建筑施工企业、医院等职业、行业的资质、资格。这类许可事项的特征是：从事这类职业、行业往往需要具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能；一般要通过考试、考核并根据考试、考核结果由行政机关决定是否给予认可；一般没有数量限制；这类许可与申请人的身份密切联系，不能转让。
四是直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项。比如，电梯安装的检测、消防验收，出入境卫生检疫，防洪工程设施验收等。这类许可事项的特征是：从事这类职业往往需要具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能；一般要通过考试、考核并根据考试、考核结果由行政机关决定是否给予认可；一般没有数量限制；这类许可与申请人的身份密切联系，不能转让。
五是企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项。这类许可事项的特征是：未经登记就没有从事某种活动的主体资格；一般没有数量限制；这类许可不能转让。
六是法律、行政法规规定的其他事项。也就是说，法律、行政法规可以对上述五类事项以外的其他事项设定行政许可。
第二，可以不设定行政许可的事项范围。行政许可法规定，在可以设定许可的事项中通过下列方式能够予以解决的，可以不设行政许可：
一是公民、法人或者其他组织能够自主决定的。二是市场竞争机制能够有效调节的。三是行业组织或者中介机构能够自律管理的。四是行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。
2.行政许可的设定权
行政许可的设定权，是指哪一级国家机关有权设定行政许可、以何种形式设定行政许可、设定行政许可有哪些限制以及设定行政许可需要遵循哪些规则。行政许可法对此从四个方面作了规定：
第一，行政许可的设定主体，就是有权设定行政许可的国家机关。行政许可法规定，全国人大及其常委会，国务院，省、自治区、直辖市人大及其常委会，省、自治区、直辖市人民政府，依照行政许可法规定的权限可以设定行政许可。其他国家机关，包括国务院部门，一律无权设定行政许可。
第二，行政许可的设定形式，就是什么样的规范性文件才能设定行政许可。行政许可法规定，法律，行政法规，国务院的决定，地方性法规，省、自治区、直辖市人民政府规章，在行政许可法规定的权限范围内可以设定行政许可；其他规范性文件，包括国务院部门规章，一律不得设定行政许可。
第三，行政许可设定权限。行政许可法对设定行政许可的权限作了三个方面的规定：
一是凡行政许可法规定可以设定行政许可的事项，法律都可以设定行政许可。
二是对可以设定行政许可的事项，尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。必要时，国务院可以通过发布决定的方式设定行政许可，实施后，除临时性行政许可事项外，应当及时提请全国人大及其常委会制定法律，或者自行制定行政法规。
三是对于可以设定行政许可的事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规，因行政管理需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府可以设定临时性的行政许可。临时性行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人大及其常委会制定地方性法规。但是，地方性法规、地方政府规章不得设定应当由国家统一确定的有关公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可，不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。
第四，设定行政许可应当遵循的规则。为了提高设定行政许可的合理性、可行性，行政许可法规定设定行政许可必须遵循下列规则：
一是设定行政许可，应当明确规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限；二是起草法律草案、法规草案和省级人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况；三是行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价，对于随着形势的发展不再需要实施行政许可的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修、改或者废止。
(二)行政许可的实施制度
行政许可的实施，是指国家行政机关和有关组织依法为公民、法人或者其他组织具体办理行政许可的行为。这是重要的行政执法行为。针对行政许可实践中存在的行政许可实施主体比较混乱、缺乏程序约束以及实施行政许可乱收费等问题，行政许可法对实施行政许可的主体、程序以及费用等作了明确规定。
第一，实施行政许可的主体。行政许可作为一项重要的行政权力，原则上只能由行政机关实施。行政许可法规定，行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。同时，从我国目前的实际情况出发，行政许可法又作了两点补充性规定。一是法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可；二是行政机关在其职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。
另外，为了方便群众，提高行政效率，根据行政管理体制改革的精神，行政许可法对行政许可的实施体制还作了三个方面的规定：一是相对集中行政许可权，二是“一个窗口”对外，三是统一办理、联合办理或者集中办理。
第二，实施行政许可的程序。行政程序是保证行政权力正确行使的关键。行政许可法按照公开、效能与便民的原则，对行政许可的申请、受理、审查、决定等程序和时限作了明确规定。归纳起来，主要是两个方面：
一是有关方便申请人的程序。比如，规定申请人可以通过信函、电报、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出申请，不必事事都亲自到行政机关去申请等。二是有关确保行政机关及时、公正地办理行政许可的程序。
此外，行政许可法还针对不同种类的行政许可的特点，规定了相应的特别程序。
第三，实施行政许可的费用。针对行政机关利用行政许可乱收费的问题，行政许可法规定，行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查不得收取任何费用，除非法律、行政法规另有规定。即使按照法律、行政法规规定要收取费用的，也要按照公布的法定项目和标准执行，所收取的费用必须全部上缴国库，并严格执行收支两条线的规定。
(三)行政许可的监督与责任制度
针对行政许可实践中存在的行政许可实施机关重许可、轻监管或者只许可、不监管，不该准予许可的乱许可或者该许可的又不许可等问题，行政许可法确立了行政许可的监督与责任制度。
第一，关于监督检查制度。行政许可法规定，上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为。同时，针对一些行政机关重事前审批、轻事后监督的现象，行政许可法着重对实施行政许可之后的监督检查作了四个方面的规定：
一是书面监督检查制度。行政机关对被许可人的监督，原则上应当采取书面监督的方式，就是通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督责任。行政许可法还规定行政机关应当将监督检查情况和处理结果的记录签字归档，供公众查阅。这对增强行政机关工作人员的责任心，促进被许可人诚实守信具有重要作用。
二是实地监督检查制度。行政机关对于通过书面监督方式难以达到监督效果，需要进行实地检查、核验、检测的，应当进行实地检测。
三是属地管辖制度。一般来说，作出行政许可决定的行政机关负有对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查的责任，也就是通常所说的“谁审批、谁负责、谁监管”。但是，如果被许可人在作出许可决定的行政机关管辖区域外从事行政许可事项活动，作出许可决定的行政机关就不便对其直接进行监督。行政许可法针对这种情况明确规定，被许可人在作出行政许可决定的行政机关管辖区域外违法从事行政许可事项活动的，违法行为发生地的有关行政机关应当依法查处，并将被许可人的违法事实、处理结果抄告作出行政许可决定的行政机关。
四是举报制度。个人和组织发现违法从事行政许可事项的活动，有权向行政机关举报，行政机关应当及时核实、处理。
第二，关于法律责任制度。行政许可法按照权责一致的原则，对行政机关违法设定、实施行政许可的行为规定了严格的法律责任，主要有三个方面：
一是违法设定行政许可的法律责任。行政机关违法设定行政许可的，有关机关应当责令设定该行政许可的机关改正，或者依法予以撤销。
二是违法实施行政许可的法律责任。行政许可法规定：对于行政机关违反法定程序实施行政许可；办理行政许可、实施监督检查，索取、收受他人财物或者谋取其他利益；违反法定条件实施行政许可，该许可的不许可，对不该许可的乱许可；违反规定乱收费等违法行为，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。同时，行政许可法还规定，行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损失的，还应当依法承担赔偿责任。
三是实施许可后不履行监督职责的法律责任。行政机关不依法履行监督职责或者监督不力，造成严重后果的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
四、行政许可法对政府管理的影响
行政许可法是一部规范政府行为的重要法律。这部法律的贯彻实施，将对政府管理工作产生重大而深远的影响。概括起来，这种影响主要体现在三个方面：
(一)贯彻实施行政许可法，将促进政府管理理念的更新
行政许可法的颁布施行，有利于进一步转变传统的管理理念和思维方式，树立适应建立完善的社会主义市场经济体制的现代管理理念，最重要的应当进一步树立以下四个管理理念：
1.以民为本的管理理念
树立以民为本的管理理念，意味着政府管理要从以往的管制型转变为现代的服务型。政府的全部工作要以保障公民的基本权利、促进公民权利的实现为根本出发点和落脚点，要倾听公民的呼声，为公民参与和救济等方面权利的实现提供必要的途径。
以民为本的管理理念，实质上就是民主行政的理念。行政许可法的颁布实施，是实践“三个代表”重要思想、坚持执政为民的具体体现，行政许可法的有关规定使得民主行政的内涵增添了许多新的内容。比如，在行政许可的设定方面，行政许可法规定，起草法律、法规草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况等。这些规定，都体现了民主行政的新内涵。这表明，民主行政不仅是在目的上要为人民服务，更重要的是在过程上要让人民参与行政。同时，也使得民主行政进入了制度化的阶段。这就要求我们必须进一步树立以民为本的管理理念，在政府工作中真正做到情为民所系、权为民所用、利为民所谋。
2.公开透明的管理理念
民主行政，是以透明和开放为基本特征的。从民主行政的角度来看，知情权是公民的基本权利，也是公民其他权利能否得到保证和实现的一个基本前提。政府部门掌握着大量的信息资源，如果这些信息资源被社会充分、有效的利用，无疑会创造出更多的社会财富。
在政府工作中进一步树立公开透明的管理理念，不仅仅是改进工作作风的需要，更重要的是保障宪法规定的人民当家作主权利的基础和前提。政府工作人员、特别是领导干部一定要从保障宪法规定的人民当家作主权利真正实现的高度充分认识进一步树立公正、透明管理理念的重要性。
行政许可法通过规定行政许可依据、实施和结果公开，行政许可信息共享，设定与实施行政许可需要依法举行听证等方面的制度充分体现了公开透明这一重要原则，对于减少“暗箱操作”、防止行政权力滥用，提供了重要的制度保障。因此，学习、贯彻行政许可法，就必须切实树立公开透明的管理理念，提高政府工作的理性化水平。
3.诚实信用的管理理念
市场经济应当是信用经济，一个信用缺失的政府无论如何是无法建立起完善的市场经济体制的。行政行为缺乏稳定性和可预期性是当前一些地方和部门行政管理中存在的突出问题。其结果不仅降低了政府的公信力，背离了政府管理目标，而且损害了行政效率，影响了政府的权威和形象。它所带来的损失不仅是短期内的经济损失，更是长远的信誉损失。行政许可法确立了信赖保护原则及相应的制度、措施，我们贯彻实施行政许可法，就是要增强行政机关的信用意识，树立诚实信用的管理理念，加快政府信用建设。
4.权责一致的管理理念
在现代法治社会，有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿，是依法行政的基本要求。行政机关行使权力的过程，同时也是履行职责的过程；有多大的权力，就应该承担多大的责任；没有无权力的责任，也没有无责任的权力。行政许可法按照权责一致的原则，对行政机关违法设定、实施行政许可以及实施许可后不履行监督职责都规定了严格的法律责任，并明确规定由此造成公民、法人和其他组织利益损害的，要依法承担赔偿责任，这对于进一步树立权责一致的管理理念，建设责任政府意义重大。
(二)贯彻实施行政许可法，将促进政府管理方式的创新
我国传统的行政管理方式，主要是以权力导向型管理为特征的。过多、过滥的行政许可，正是这种传统管理方式的集中体现。
在市场经济条件下，行政管理方式应当由权力导向型向规则导向型转变。其具体要求是：在直接管理和间接管理之间，重在间接管理；在静态管理和动态管理之间，重在动态管理；在事前管理和事后监督之间，重在事后监督；在管理与服务之间，强调服务。
按照行政许可法的规定，行政机关在对经济、社会事务的管理方面，只要通过公民、法人或者其他组织自主决定、市场竞争机制、社会自律管理以及事后监督等能够解决的事项，就不要实行行政许可。这就是说在社会主义市场经济条件下，行政许可作为一种重要的行政管理方式，应当是行政机关不得已而为之的选择。适应这一要求，需要改变那种一出现问题就要强调审批、发证，以及“以批代管”、只“批”不“管”等行政管理方式，进一步推进政府管理体制和管理方式的创新。因此，我们要根据党的十六届三中全会的精神，结合行政许可法的规定，研究制定推进政府管理创新的方案、措施、办法。一方面，按照行政许可法的规定，继续下决心取消一批行政许可事项，真正把政府不该管的事交给企业、市场、行业组织和中介机构，减少政府不必要的事前审批。另一方面，需要研究建立和完善适应社会主义市场经济体制的新的行政管理方式、机制，对应当由政府管理同时又不宜实施行政许可的事项，要认真研究取消行政许可后加强后续监管的措施、方法。正如温家宝总理在全国贯彻实施行政许可法工作会议上强调指出的，贯彻实施行政许可法，要求我们进一步加强和改进、而不是削弱和淡化政府的行政管理。政府该管的事情，必须真正管好，不能出现“管理真空”。政府不该管的事情，要下决心交给市场、企业和社会中介组织，同时加强对它们的监管。这样，才能全面正确地贯彻实施好行政许可法，也才能真正加强和改进政府工作。
(三)贯彻实施行政许可法，将促进政府职能的根本性转变
加快转变政府职能，建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，是十六届三中全会提出的重要改革任务，是新世纪、新阶段完善社会主义市场经济体制的内在要求，也是全面建设小康社会的客观需要。
贯彻落实党的十六届三中全会关于转变政府职能的要求和部署，就必须通过法律的手段规范政府的行政权力，限定政府规制的范围，建设法治政府。过去，政府管理的误区之一就是管事太多，许多不该政府管的事都要经政府审批、许可。这样做势必影响市场机制的形成和发展，影响公民、法人和其他组织积极性、创造性的发挥。行政许可法通过确立行政许可的基本原则，明确设定行政许可的事项范围，规定了什么事项可以设定行政许可，什么事项不可以设定行政许可。在政府管理与公民、法人或者其他组织自主决定的关系上，确立了公民、法人或者其他组织自主决定优先的原则；在政府管理与市场竞争的关系上，确立了市场优先的原则；在政府管理与社会自律的关系上，确立了社会自律优先的原则。这些制度和原则要求我们必须下大力气解决政府的行政权力对社会经济生活和公民个人生活干预过度的问题，培育社会自律机制，发挥行业组织、中介机构在社会生活中的作用；同时，又要解决在某些方面管理不到位的问题。从根本上促进政府职能转变，使政府职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。经过努力，使政府行为真正实现法律化、规范化、理性化，把各级政府建成比较完善的法治政府。