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[中图分类号]D36 [文献标识码]A [文章编号]1006-6470(2014)05-0107-06 习近平在中纪委十八届三次全会上发表重要讲话中强调：强化监督，重点是要加强和改进对领导干部特别是一把手行使权力的监督，深刻地阐明了党内监督的重点指向。立足于党内监督的目的和使命，着眼于对党内监督的现实考量，党内监督的重点指向理应是承担最重要职责的领导班子的主要负责人和作为权力行使逻辑起点的决策权。突出党内监督对领导班子主要负责人这个重点对象指向和决策权的行使这个重点内容指向，对于确定党内监督机制的运作重心，以使党内监督达到“纲举目张”之效，具有重要的现实意义。 一、突出监督重点对象的指向，着力强化对领导班子主要负责人的监督 《中国共产党党内监督条例(试行)》明确规定：“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。”领导班子主要负责人所处的地位、发挥的作用、掌握的权力、承担的责任决定了他必然也必须是党内监督对象中的重中之重。目前，对于各级领导班子主要负责人的监督来说，由于上级监督“太远”、同级监督“太软”、下级监督“太难”，因而成了党内监督中的薄弱环节，甚至成了党内监督中的“禁区”和“盲点”。与此相关，领导班子主要负责人中的违规违纪、权力腐败问题却一度升温，对党的形象和党的事业造成了严重的损害。作为党内监督中的重点、难点，作为监督机制的运作重心，解决好对领导班子主要负责人的监督问题已刻不容缓。 (一)以扩大干部工作中的民主为基础，强化对领导班子主要负责人自下而上的监督 民主是监督最深厚的基础。《中国共产党党员权利保障条例》中明确规定：每个正式党员都享有选举权和被选举权(受留党察看处分的党员除外)；党的各级代表大会的代表和委员会的产生，要体现选举人的意志：参加选举的党员有了解候选人情况、要求改变候选人、不选任何一个候选人和另选他人的权利，任何组织和个人不得以任何方式强迫选举人选举或不选举某个人。[1]确立党员群众对干部选用、管理的影响权、决定权，把领导干部的去、留、升、迁权真正交由党员群众，这是加强自下而上对领导干部特别对领导班子主要负责人监督的根本。为了真正落实群众公认原则，提高选人用人公信度，必须按照宪法和党章的有关规定和程序，在坚持党管干部原则的前提下，努力改进党管干部的方式方法，提高广大党员和人民群众对干部工作的知情权、参与权、选择权、监督权，使权力的委托和行使最大程度地反映权力委托者的意愿和要求。 一是深入推进领导干部选拔任用方式改革，严把领导班子主要负责人的“入口关”。选拔任用领导班子主要负责人不仅要具备《党政领导干部选拔任用工作条例》所规定的基本标准和条件，还应有更高的要求，对领导班子主要负责人的任职资格条件、标准素质要求要作出专门的规定。要严格落实党内选举制度，不断扩大选举制干部的范围、比例。《中国共产党章程》明确规定：党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。为此，要坚决防止和克服对选举制干部实行任命制或变相任命制的做法，强化党员群众对领导班子主要负责人的选择权，促使领导班子主要负责人把对领导机关负责与对党员群众负责有机统一起来。积极推行公开选拔、竞争上岗等符合时代要求和民主导向的干部选拔任用方式，引入竞争机制和优胜劣汰机制，使领导班子主要负责人在竞争压力下更自觉地接受党员群众的监督。 二是完善选用领导班子主要负责人的民主推荐和考察制度。《党政领导干部选拔任用工作条例》明确规定：选拔任用党政领导干部，必须经过民主推荐；缺乏民意基础，群众公认度不高的，不得列为考察对象；考察对象一般应当多于拟任职务人数。为此，要充分尊重干部选拔任用中的民意，深入推行差额考察和考察公告制度，考察对象人数应多于拟任职务人数，使党员群众有选择的余地，对列入考察对象的，考察前要进行公告，以更好地听取党员群众的意见。 三是严格执行任用领导班子主要负责人党委集体票决制和“一报告两评议”制度。市(地、州、盟)、县(市、区、旗)党委、政府领导班子正职的拟任人选和推荐人选，一般应由上级党委常委会提名并提交全委会无记名投票表决；全委会闭会期间急需任用的，由党委常委会作出决定，决定前应当征求全委会成员的意见，防止“由少数人选人、在少数人中选人”的现象。地方党委常委会每年向全委会报告工作时，要专题报告年度干部选拔任用工作情况，并在一定范围内接受对本级党委干部选拔任用工作和新提拔任用领导干部的民主评议。严格实行党政领导干部任职前公示制度，增加任用领导班子主要负责人的透明度，自觉接受党员群众的监督。 四是确立党员群众对干部的评价权和处置建议权。《中国共产党党员权利保障条例》明确规定：党员有权向所在党组织或者上级党组织提出罢免或者撤换不称职党员领导干部职务的要求。要深入落实领导干部定期述职报告制度，党员群众民主评议、民主测评干部制度，强化党员群众对领导班子主要负责人的考核评价与监督；建立和实行弹劾制度、罢免制度，强化党员群众对违规违纪、渎职失职及不称职领导班子主要负责人的监督处置建议权，对不按照人民群众的意志行使权力，甚至以权谋私、腐败堕落的领导班子主要负责人，党组织要根据民意和民主程序坚决、及时地予以清除。 (二)以落实干部监督责任制为抓手，强化对领导班子主要负责人自上而下的监督 一是认真贯彻落实干部监督工作领导责任制，实行责任连带。把干部监督工作特别是对领导班子主要负责人的监督情况，作为党的建设和政权建设的重要内容，纳入对领导班子和干部考核的目标体系，切实落实好上级领导班子主要负责人对下级领导班子主要负责人的监督责任、上级领导对自己分管的下级领导班子主要负责人的监督责任、主要领导对本单位各部门领导班子主要负责人的监督责任。这样一环连一环，一环扣一环，形成自上而下对领导班子主要负责人监督的责任连带机制。 二是不断完善巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖。要认真执行《中国共产党巡视工作条例(试行)》，突出巡视工作重点，改进巡视工作方式，增强发现问题能力，加强巡视成果运用。要把对下级党组织领导班子及其成员特别是领导班子主要负责人的监督作为巡视工作的重点，加强上级党组织对下级党组织领导班子特别是领导班子主要负责人的直接监督，真正达到王岐山在中央第二轮巡视工作动员部署会上要求的那样：哪里问题集中就巡视哪里，谁问题突出就巡视谁，巡视过后再杀个回马枪，给党员干部以警示，发挥更大威慑力，根本上改变那种对下级领导班子主要负责人监督中存在的“管得着的看不见”的被动局面。 三是改革纪检工作领导体制，为强化自上而下监督提供体制支持。按照十八届三中全会提出的关于全面深化改革的要求，“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”[2]。全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，实行统一名称、统一管理。派驻机构对派出机关负责，履行监督职责。 四是改进干部考察、考核工作，加大对领导班子主要负责人的监管力度。把届中考察、届满考察与经常性考察有机结合起来，使领导班子主要负责人的行为表现和用权行为始终置于动态监控之下。健全、落实领导干部特别是领导班子主要负责人的重大事项报告制度，述职述廉制度，回复函询制度、谈话制度，个人收入及家庭财产申报制度，经济责任审计制度。深入推行干部定期轮岗、异地交流和回避制度、辞职制度、诫勉制度、不称职干部调整制度，防范和减少领导班子主要负责人问题的发生。进一步拓展监督空间，在加强对领导班子主要负责人“工作圈”实施监督的基础上，注重对其“生活圈”“社交圈”“家庭圈”的监督，真正做到领导班子主要负责人的权力行使到哪里，领导活动延伸到哪里，党组织的监督就实行到哪里。 五是加强对领导干部选拔任用工作的监督，严格实行责任追究制。认真贯彻执行《关于加强干部选拔任用工作监督的意见》《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法(试行)》等党内法规和制度，强化对领导班子主要负责人选人用人和选拔任用下一级领导班子主要负责人工作的监督，全面推行领导班子主要负责人推荐干部人选材料署名制度，建立健全干部选拔任用全过程实录制度，对违反规定、用人失误失察造成严重后果的，追究相关责任人特别是领导班子主要负责人的责任，坚决防止领导干部特别是领导班子主要负责人“带病提拔”“带病上岗”现象，防止和克服选人用人上的不正之风。[3] (三)以落实好集体领导制度为重点，加强领导班子内部对领导班子主要负责人的监督 在谈到领导班子内部监督的作用时，邓小平曾讲：“上级不是能天天看到的，下级也不是能天天看到的，同级的领导成员之间彼此是最熟悉的”，因此，“对领导人最重要的监督是来自党委会本身”，“这个监督作用可能更好一些……我们要重视党委内部的互相监督作用这个问题”[4]。就目前实际情况来看，这一监督渠道并没有发挥好应有的作用，关键在于没有全面正确地认识和贯彻落实集体领导与个人分工负责相结合的制度，没有使这一制度具体化、程序化。王岐山在中纪委十八届二次全会的工作报告中强调：要认真落实党内监督条例，严格执行民主集中制，扩大党内民主，强化党委全委会决策和监督作用，加强对领导干部特别是主要领导干部的监督。集体领导与个人分工负责相结合制度是体现民主集中制原则的党的基本领导制度，也是防止权力专断和异变，加强对领导班子主要负责人监督的重要制度保障。为体现这一制度的监督功能，根本的是要加强集体领导，充分发挥领导集体对个人特别是对领导班子主要负责人的监督作用。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，要规范各级党政主要领导干部职责权限，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务。为此，要重点解决好两个问题：一是摆正个人与领导集体的关系。要通过制定各种具体议事制度、工作规程、决策程序，对何种范围的问题应在何种范围内讨论和决定做出明确规定，坚持以少数服从多数的原则形成决议，对班子集体作出的决定，包括领导班子主要负责人在内的任何个人无权擅自改变，防止和避免假集体领导之名行个人意见之实。二是要摆正班子中领导班子主要负责人与班子其他成员之间的关系。班子的每个成员都能充分、平等、自由地表达个人的意见，避免那种变相命令或被他人意见所左右的现象。在坚持集体领导的前提下，还要强化个人分工负责制。实行严格的分工负责制，不仅可以保证领导班子集体决定的有效落实，而且便于对班子成员个人的表现和履行职责的情况进行有根据的评价和监督，同时也便于班子成员从各自分工的角度全面、深入地评价和监督领导班子主要负责人，在一定程度上克服人权、事权过于集中而不利于横向监督的弊端。 二、突出监督重点内容的指向，着力强化对决策权的监督 党内监督的内容涉及党内政治生活的方方面面，但对决策权的监督是最为紧要的。毛泽东曾讲，政治路线确定以后，干部就是决定的因素。这里他强调的就是决策与用人的重要性。从路线决策讲，党的领导、执政主要是通过政策的制定与实施来实现的，因而决策的正确与否对党的领导、执政具有全局意义，决策上的错误或失误造成的损失和影响，比官员腐败更可怕，而且由于各种因素的作用，权力腐败现象往往与决策制定、实施中存在的问题以及对决策监督的薄弱有着千丝万缕的联系。从用人决策方面看，党的路线方针政策是靠人来贯彻执行的，由什么样的人来贯彻执行，结果不一样，因而关键是把人选准用好，使权力牢牢地执掌在忠于党和人民的人手中。吏治的腐败是最严重、最恶劣的腐败。如果用人上出现了问题，不仅会对党的事业造成不可估量的损失，甚至会改变党和国家的“颜色”，关于这一点，邓小平同志曾有过深刻的告诫。作为防错纠偏的政治控制机制，党内监督最主要的任务就是防止和克服决策错误或决策失误，保证决策权的正确行使。目前，党内监督的实际作用点很大程度上放在了反腐败方面，这固然是特定形势下解决党内突出问题的需要，但应当明确，“强化监督有反腐败的实际功效，却不仅仅是为了反腐败而监督。党内监督的第一要义是为了防止党的路线、方针、政策在决策和实行中出现错误”[5]。当今时代，执政党的决策更具有复杂性、专业性、风险性的特点，靠一个人或几个人实现科学决策是不现实的，必须依靠广泛的民主参与和民主监督。十八大强调，要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力，坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，建立决策问责和纠错制度。新的历史时期，新的发展阶段，就必须把党内监督的重点内容放在对决策权的监督上，以推进决策的民主化、科学化、法治化。 (一)推动决策活动法治化，为实施决策监督提供规制性依据 作为公权力，决策权的行使必须遵循一定的原则和规则，要放在制度的笼子里。决策法治化是通过党规党法和宪法、法律来规定和约束决策主体的决策行为过程，并使决策权的行使得到有效的监督。为此，一是规范党内决策主体及其决策的权限范围。党的代表大会、党的委员会及其常委会、党的纪律检查委员会都是决策的主体，都可以经过相应的程序形成不同等级的决策。由于党的各级组织、各级领导机关具有层级性，因而其决策事项及决策权限范围有所不同。要在理顺党内决策主体相互关系的基础上，对何种决策主体可以做出何种决策作出明确的规范，以使决策主体的决策权限与决策主体的职能性质、职责权限相符合。决策主体及其决策权限的明晰化，既为决策监督提供了对象化依据，又可以防止和避免因不同性质、不同层级的决策权在行使中的混淆和滥用而导致决策错误或失误。二是规范决策程序和决策方式，这是实施决策监督的紧要性依据。决策的法治化，必须要有决策的程序化。按照科学合理的程序作出决策，既可以减少决策成本，也可以减少决策的主观随意性，进而减少决策的失误。不同层级的决策在什么情况下需要通过什么样的方式、遵循哪些程序来形成，必须要有法定性规范。对违反规定程序和方式的决策，要通过监督坚决加以制止和纠正。三是完善决策责任追究制度。权力和责任是统一的、密不可分的，要行使权力就是承担相应的法律或政治责任。责任追究是决策法治化的重要内容，也是最好的决策监督形式，它可以造成巨大的监督压力。要对谁来承担责任、承担什么样的责任作出明确规定，按照权责一致的原则，明晰划分集体责任与个人责任、领导责任与直接责任，为实施决策监督、执行监督处置提供依据，对于违反既定权限、程序、方式进行决策，或决策错误、失误造成严重影响的，由决策主体承担后果和责任，特别对一些重大决策，要实行终身追责制，坚决克服那种因脱离责任和义务而无人为决策错误、失误埋单的现象，使决策监督真正成为民主决策、科学决策的有力保障。要强化决策监督责任，对决策监督的主体、程序和方式作出明确规范，为实施决策监督提供良好的制度环境，保证党内决策监督机制的有效运行。 (二)推动决策活动公开化，为实施决策监督奠定民意基础 十八大强调：要推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度。[6]十八届三中全会进一步指出：坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。要推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。公开、透明既是监督的前提，也是一种监督的力量。没有决策内容、程序、原则、过程、结果等方面的全面公开，就无法对决策进行监督；缺少公开、透明，决策权的行使中就容易滋生消极腐败问题。毋庸讳言，现行党内决策中，不同程度地存在着决策的透明度不够高、“灰箱”甚至“暗箱”操作的现象，导致了决策行为的神秘化，使党的基层组织特别是广大党员群众因不知情而无法对党内决策进行有效的监督，同时也影响了党员群众对这种情况下作出的决策的认同感和理解度，这种现象必须努力加以克服。凡是关系到党的整体利益和广大党员群众切身利益的重要决策，必须从决策目标的确定、决策信息的收集、决策方案的研究设计、决策方案的选择、决策的审批到决策的实施和评估等方面，最大限度地全过程、全方位地向党员群众公开，以保证党员群众的知情权，自觉接受党员群众的监督。这不仅是对党员群众参与和管理党内事务民主权利的尊重和保障，也是调动广大党员群众的积极性、主动性，对党内决策进行监督的有效举措。 为此，一是健全和完善决策听证制度。听证制度是在作出重大决策时，听取利益相关人意见的一种制度安排，它给利益相关人主张的机会，限制决策的随意性；听证是扩大决策参与、增加决策透明度和公开性的一个重要途径，也是对决策权行使进行监督的有效形式。近些年来，各地的实践充分证明，决策听证制度对于党的方针政策更好地体现人民群众的利益，对于决策的民主化、规范化、科学化具有十分重要的意义。二是健全社会公示制度。重大决策社会公示制度，也就是将决策理由、程序等向社会公开，使一些民众关心又需要民众理解、支持和配合的重大决策在公众的监督之下，使决策民主化通过这项制度落实在治国理政实践中，从而避免或减少决策偏差和被动纠错现象的发生。 (三)促进决策活动专业化，为实施决策监督创造宽广空间 决策权的行使要遵循权力运行的一般规律。现代政治生活中的决策，理应具备更大程度的专业性。只有把决策行为建立在科学的、专业的框架基础上，决策监督才能赢得更大的空间。决策，是一个由不同环节构成的动态过程，大致可以分为三个阶段：决策前阶段，包括确定目标、收集信息、研究备选方案；决策中阶段，包括决策咨询、作出决策、决策审批；决策后阶段，包括决策实施、反馈控制、决策评估。与此相适应，决策监督必须贯穿和渗透于这三个阶段，其中对前两个阶段的监督起着防错避偏的作用，对决策后的监督则起着惩戒纠错的作用。 为此，在党内决策过程中：决策前阶段，要建立民意调研制度，健全决策吸收民意机制，尽量扩大决策的参与面，广泛听取党内外各方意见和建议，自觉接受党组织、党代表、党员群众的批评和监督。决策中阶段，要坚持集体决策制度，集体酝酿讨论，根据少数服从多数的原则表决，防止决策上的个人专断。决策后阶段，要建立决策评估制度、反馈纠错制度，通过决策实施的跟踪反馈，及时进行修改和纠错。三个阶段中的决策监督需要以更加专业化的决策过程为条件。 为此，一是完善专家咨询制度。树立现代决策咨询意识，注意在决策过程中充分发挥专家和研究咨询机构的作用，逐步建立独立、中立、规范、权威的各类专家咨询机构，建立多层次、多学科的智囊网络。要充分发挥不受部门利益影响的综合研究部门的作用，改变那种“由于自己决策、自己评价监督，从而很难及时发现决策问题、纠正决策失误”的被动局面。要充实、加强和改革现有的党和政府机构中的研究和咨询机构，使它们真正成为各级党委和政府决策服务的“智库”，这种专业性的决策参与，无疑会为在参与中监督创造条件。二是健全决策论证制度。现代决策事项往往超越了领导个人和集体的知识、经验和能力，为最大限度吸收众人的智慧，必须实行决策论证制度，凡是经过科学论证不可行的方案，领导班子不能再议，这也是对错误决策或不当决策的一种监督和制约。三是健全重大决策执行追踪监控制度，对决策的执行进行追踪调查和效果监督，发现异常变化，及时进行调整，作好追踪决策，尽可能把决策偏差导致的损失降到最低限度。四是深入推行电子政务。电子政务为公众监督政府决策提供了便利条件，借鉴西方发达国家在电子政务建设方面的先进经验，充分利用信息技术、网络技术等现代媒体传播手段，使公众了解政府的决策过程、决策程序、决策效果，表达自己对决策全过程的意见和看法，对决策中的失误提出批评和建议，以实现公众对决策的监督权。标签：党内监督论文; 干部选拔任用条例论文; 领导责任论文; 决策能力论文; 工作责任心论文; 特别程序论文; 时政论文;