谁来填补改革后的管理真空——关于取消行政审批事项后的监管问题，本文主要内容关键词为：谁来论文,行政审批论文,真空论文,事项论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
精简行政审批事项，规范、约束审批行为，是审批制度改革的重要内容，但不是唯一内容。要建立起与社会主义市场经济体制相适应、相衔接的行政审批制度和行政管理体制，另一个重要内容是国家对不再审批的事项（取消或转出审批事项）进行有效的后续监管。这关系到能否真正建立起与市场经济体制相适应的行政管理体制。而这个问题目前却很少有人研究，也可以说是一个“真空”。
2000年初，北京市政府结合市级党政机构改革进行了第一轮清理精简行政审批事项、改革行政审批制度的工作。经过3个多月时间的清理，认定市政府50个部门和8个具有行政审批职能的市属企事业单位共承担1304项行政审批事项。2002年4月，在第一次保留的850项行政审批事项的基础上再次取消了133项。对其中部分取消事项提出了转交社会中介机构等单位的处理意见。通过两轮行政审批事项的精简，也暴露了精简后的一些问题，而这也正是下一步深化行政审批制度改革、加强完善后续监管需要解决的重点、难点问题。
取消行政审批事项后的管理真空
转交给行业协会、中介机构的行政审批事项并未落实。
在北京市两批精简的行政审批事项中，属于资格资质类应交行业协会等中介组织管理的审批事项47项，其中有9项已作为先行试点。从试点情况看，一些应转交由行业协会等中介组织承担的行政审批事项并未真正转交出去。一方面，政府部门交不出去。许多行政审批事项的设立，都是上级国家部门要求设立的，明文规定由地方政府部门承担，作为地方政府部门，想交给中介机构又不符合上级部门的规定，感觉很难办。另一方面，现有的行业协会、中介机构管理体制和运行机制并不健全，也很难承担起政府移交过去的管理职能。目前大部分行业协会的行业代表性差，会员大部分集中在国有企业，尤其集中于原系统的国有企业；行业协会功能不健全，作用不明显，行业协会政会不分问题突出，不少中介机构是从政府行政管理部门中分离出来的，虽然形式上独立，但仍与行政部门保持特殊关系，形成“中介不中”的现象。这些因素严重影响了审批事项向行业协会和中介组织的转交。
已取消和拟取消的行政审批事项缺乏后续监管，有些实际上已形成管理工作上的“真空”。
第一批行政审批事项取消后，当时曾明确：凡是取消了的审批事项，后续监管问题仍由原审批部门负责，由该部门制定取消行政审批之后的监管办法。有关部门也对取消后的审批事项监管形成了一个初步考虑。但在随之而来的党政机构改革中，所取消的行政审批事项的职能、岗位一般都是各部门精简的重点，结果原负责审批事项的机构、人员裁撤后，对原来加强监管的“初步考虑”也就随之消亡。加之，机构改革后的政府部门人员总体上只有过去的1/2，需要履行的审批事项和其他正常工作都更加繁重，也很难再顾及已取消或下放的审批事项的监管工作，实际上形成了“不审批也就不管了”的局面，出现了管理上的“真空”。
一边精简，一边增加。
北京市从2000年开始，大幅精简行政审批事项，但同时又在不断增加新的审批项目，截止目前，已新增审批项目40余项。从全国来看也是如此。这恰恰说明了正是因为没有一套好的监管办法，才造成了一边精简、一边又陆续增加的问题。由于食品、药品、服装、日用品、房屋的产品质量问题层出不穷，小煤窑、网吧等事故接连不断，群众缺少消费安全感，强烈要求政府有关部门用行政办法直接去管理和干预出问题的领域。政府不得不又重新拾起得心应手的老办法，成立专门办公室，增加审批、发放许可证等，以加强对这一领域的监督管理。看来，检验行政审批制度改革的效果如何，不能单看减了多少审批项目，更重要的是看是否通过改革实现了职能转变和制度创新。
科学界定行政审批概念
目前我国对行政审批的概念缺乏明确的法律界定。尽管很多行政部门涉及大量的审批事项，几乎天天与行政审批工作打交道，但对行政审批的真正概念和含义并不十分清楚。对于什么是行政审批，各级政府、同级政府的不同部门理解也不尽相同。从北京市第一次精简审批事项中各单位上报的行政审批事项内容，就可以看出这一问题。有的部门将下属部门甚至单位内部的一些工作请示性的审批，也当成行政审批事项报了上来。所以，开始各部门上报的行政审批事项达2398项。这说明很多政府部门对什么是行政审批在概念上是混乱的。
从全国来看，对行政审批的概念及分类划分标准比较模糊混乱，给行政管理的规范带来很大问题，也对审批制度改革成效的判断带来一定的影响。对此，国家应从法律上确立统一的、科学的行政审批要领和分类划分标准，从根本上规范全国的行政审批行为。
不仅如此，在目前的行政管理体制条块分割的情况下，地方行政审批改革再往下深入进行就会遇到体制上的障碍。虽然国家有《立法法》，但该法对政府行政系统的行政审批事项似乎没有约束。目前，各省市通过行政审批制度改革留下来的审批事项，除了国家立法和行政法规以外，基本上都是中央和国务院各部委出台的部门规章和各种“红头文件”要求设立的行政审批项目。这里牵涉到两个问题：一是要重新合理划分事权，哪些审批事项是应由全国人大常委会和国务院确定的，哪些是应由国务院各部委确定的，哪些是应由地方政府确定的，应进一步明确。通过明确的事权划分，来进一步确立上下级政府、同级政府不同部门之间的职责和权限，相应确定其行政审批事项。这样，行政审批设立才能科学、合理、规范。主要是国务院各部委行政审批制度改革步伐相对滞后，改革力度较小，带来了上下级政府改革不同步，使地方政府行政审批制度改革的深化受到一定的影响。如省市区政府拟取消的一些审批事项或应转交给行业协会中介组织的一些审批事项，因为国务院有关部委有文件，有命令，明确要求地方政府的相关部门保留甚至强化审批职能，致使省市区政府拟实行的改革措施无法往下进行。
规范审批事项和执法行为
我国的一些法律、法规以及政策措施，在制定过程中，从指导思想到条文设置、解释权的设定以及在执行中的裁决等各个环节，都存在着一种过大的裁量空间。第一，在立法和制定政策的程序上规定得不严谨、不周密，造成在执行过程中的解释权过大。第二，解释权过大有可能造成政策多变，朝令夕改，变更和修改政策太随意。第三，有意搞一些“袖口”政策，不拿到桌面上，喜欢一对一地进行谈判，给一些特殊政策。更有甚者，政策根本就没有书面文字，就是口头指示或电话通知，使执行机关实际上变成了政策的确定机构。第四，对有些政策的解释和把握过于宽泛。政策制定机关和执行机关没有一套解释权决策程序和约束机制，而是由具体执行人按照个人的理解随意解释，执法尺度过松，自由度过大。
就行政审批制度改革来说，必须从三个方面入手改变这种状况。一是在立法和制定政策环节要严谨、严密，不留或少留“空档”，堵塞漏洞。不成熟可以不立法或不出台政策，一旦立法或出台政策，不要朝令夕改，随意变更、补充或删减条款，在牵涉到行政审批的条件和执法标准时，应尽量列全所应提交的文件种类，不用或少用类似“其他需要提交的文件”、“其他应具备的条件”或“其他情况例外”等字样来代替。二是要建立一套针对自由裁量的集体决策程序，采用集体讨论决策来制约裁量权可能带来的弊端，自由裁量权不能任由个人（具体执行人或其主管负责人）随意把握。三是加强监管，建立健全对行政部门的监督制约机制，开通行政当事人对不当行政行为的申诉渠道，同时加强对行政人员的教育培训，提高素质和执法水平。要转变政府的服务理念，树立“公共服务”和“有限行政”的理念，避免钻入无限行政和狭义服务的圈子里去。