中国农地非农化政策调控：理论分析框架的改良设计，本文主要内容关键词为：农地论文,中国论文,框架论文,理论论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号F301 文献标识码A 文章编号1002-2104(2010)11-0096-06
发展与保护始终是资源优化配置必然面对的难题，这也为中国农地非农化的政策调控提出了挑战，即应当建立怎样一种政策调控框架，才能在不影响社会经济发展的前提下，合理有效地实现农地非农化的优化配置。处于不同经济发展阶段的国家，受经济发展水平和城市化状况等因素的影响，所采取的农地非农化调控政策各不相同。欧美国家的城镇化、工业化已经进入成熟期，土地利用结构急剧变动的时期已经过去，土地利用系统处于相对稳定状态，加上有关农地保护的法律法规比较完善，因而调控措施多以经济性规制和关注农地生态价值的社会性规制为主，如：强制税/影响费/减免条令(Impacting Fee/Mitigation Ordinances)[1]、可转让税(Transfer tax)[2]、使用价值评估(UVA)[3]等，以响应土地数量保护、质量改善和土地景观生态的维护。而在人多地少的亚洲，尤其是经济发展较快的日本、韩国、印度尼西亚等国，伴随经济腾飞，农地资源大量非农利用，农业生产下降、生态环境退化，其政策取向由农地数量保护转向农地质量保持与提高，政策调控措施多以经济性规制为主，如：购买农地保持权[4]、可交易农地开发权[5]、税收分享政策[6，7]等。同时值得注意的是，国外资源配置的市场机制相对成熟，农地非农化调控大多建立在土地私人所有制基础上，将农地保护视为一种公共产品，以弥补市场配置的失灵问题。这与中国农地非农化过程中土地公有制背景、资源配置市场发育迟缓、地方政府操纵等实际情况存在较大差异，因而国外农地非农化的调控政策体系难以在中国简单套用。20世纪80年代中后期以来，中国政府采取了一系列实践行动，以期改善经济发展与资源利用的“两难”困境，如制定了土地管理法、基本农田保护条例，实施了耕地总量动态平衡、土地用途管制、农地征用管制等等，但这一系列政策措施并没有达到预期的实施效果，更甚之，可能蜕变为滋生寻租的土壤[8]。为什么目前的政策体系不能形成有效的激励和约束机制？符合中国经济社会发展阶段特征的农地非农化政策调控框架应该如何？目前政策调控体系有哪些亟待改善的地方？本文拟以此为切入点，分析中国农地非农化过程及其特点，试图把握现行政策调控体系的症结所在，并为改良现行政策调控框架提供理论依据。
1 中国农地非农化过程、配置方式及其效率损失分析
1.1 中国农地非农化过程及其配置方式
农地非农化是农地资源从农业部门向非农部门转移的过程，也是农地资源重新配置与利用的过程。从理论上讲，农地非农化配置的基本手段有两个：一是市场，二是政府。一般的市场经济国家，在土地私有制的产权关系下，通常采用市场机制作为农地非农化配置的基础性手段，政府只在其中发挥协调和辅助作用。而在中国，农地非农化实行“征用制+批租制”的制度安排。农地非农化过程首先从国家征用农村集体土地开始，主要途径是国家将土地所有权转为国家所有，然后再由地方政府代表国家以划拨或出让方式将土地使用权转给用地者，同时完成农地向建设用地的转化过程(如图1所示)。至此，中国农地非农化过程共有2大类、5亚类市场和5种土地价格存在，其配置方式、交易形式、价格形成机制、市场竞争度均各不相同(详见表1)。
图1 农地非农化的基本过程图
Fig.1 The structure of the farmland conversion market
1.2 中国农地非农化的配置方式与效率损失
不同的配置方式对农地非农化配置的影响是不同的。据曲福田等(2005)[9]，在经济发展过程中存在两种完全不同性质的农地损失：代价性损失和过度性损失。农地代价性损失是指在市场功能完整的条件下，区域经济增长中必需的农地非农化数量。而农地过度性损失是指在经济增长过程中，由于市场失灵和政府失灵引起的本可以避免的农地资源消耗，又分为过度性损失Ⅰ和过度性损失Ⅱ。过度性损失I指存在市场失灵，即没能将农地利用中的生态环境、食物安全等非市场价值纳入成本效益决策而使得农地价值低估造成的过多的农地占用或损失；过度性损失Ⅱ是指由于政府失灵，即扭曲土地价格，排斥市场机制对农地的配置而导致对土地资源过度需求而引起的损失。本文以此为依据，探讨不同资源配置方式可能引发的配置效率损失：
1.2.1 中国农地非农化的市场机制与效率损失分析
农地非农化的市场机制是指市场经济对农地资源非农转化配置起基础调节作用。在传统经济学框架下，农地资源如同其他稀缺资源一样，市场价格信号决定农地资源的优化配置。然而，农地资源利用具有明显的外部性，表现为农地资源利用产出(主要是食物)的社会性和农地价值(生态、社会、经济价值)的多样性。随着经济的快速发展，农地非农化进程的加快，农地资源配置的负外部性特征日趋显著。而资源配置的传统经济学理论体系难以解决由市场决定的“农地优化配置”过程中的外部性问题。另一方面，中国正处在计划经济向市场经济的过渡时期，农地资源短缺日渐突显，与之相对，中国资源配置的市场机制建设刚刚起步，对资源约束的自动干预能力依然有限，尚难以形成有效的资源配置自动均衡机制。这意味着中国的农地非农化市场不仅面临一般市场体系的外部性问题(市场失灵Ⅰ)，同时还饱受市场机制自身缺陷的困扰(市场失灵Ⅱ)。两者共同作用，资源配置的市场失灵问题可能出现扩大化趋势。
以图2为例进行说明，图中，AC为农地需求曲线，MSC为农地非农化的边际社会成本，MPC为农地非农化的边际私人成本，
、
分别为考虑私人成本和社会成本时的均衡价格。在市场失灵I与市场失灵Ⅱ的共同作用，农地非农化价格将进一步降低甚至低于，则农地非农化量将大于
，由此导致的农地非农化效率损失大于仅由市场失灵Ⅰ作用下的农地非农化效率损失量(-
)及社会总福利损失EE'F'。由此引发的农地损失称之为农地非农化过度性损失Ⅰ[10]。而这种扩大化态势的发展程度又取决于政府力量干预的程度，这实际上增加了市场机制在资源配置中的不确定因素。
由此可见，在中国农地非农化过程中，由市场机制引发的效率损失分为两种：①由市场失灵Ⅰ引发的过度性损失Ⅰ：指由于市场本身存在难以克服“外部性问题”的缺陷所引起的失灵，主要表现在市场仅能反映农地的经济价值，而对农地的非经济价值(社会价值和生态价值)的显现失灵，进而导致市场主体行为无法向包含“外部性成本”的社会总成本靠拢，并引发农地非农化效率损失和社会总福利损失。②由市场失灵Ⅱ引发的过度性损失Ⅰ：指由于市场机制不健全，或者说缺乏公平高效的市场环境所导致的失灵。这种失灵通常存在于市场经济发育初期的资源配置市场，导致市场机制本应具有的许多资源配置功能(如：市场准入、收益分配调节)无法发挥或者不能有效发挥，进而引发农地非农化效率损失和社会总福利损失。
1.2.2 中国农地非农化的政府干预与效率损失分析
图2 农地价格与农地非农化关系图
Fig.2 The relationship between the farmland price and the farmland conversion
农地非农化配置的市场失灵问题为政府介入农地非农化配置提供了必要条件。但从多年的实践来看，政府干预在资源配置中的作用也面临诸多问题，主要表现在：①政府的过度干预可能影响市场配置资源的有效性，即政府干预的过度性(政府失灵Ⅰ)。中国农地非农化过程实行“征用制+批租制”的制度安排，具有强制性及补偿标准规定性的特点。政府的征地价格是既定的，低于征地社会成本的征地价格和出让价格往往会导致征地方在经济利益驱动下征用更多土地，从而使征地量超过社会最优量，造成农地过度非农化。②政府干预并未真正解决市场失灵问题，即政府干预的无效性(政府失灵Ⅱ)。中央政府与地方政府的农地非农化目标存在差异。中央政府存在着多元目标，有些目标是地方政府所忽视的，如粮食安全、生态环境保护等，但受中国土地产权制度不完全的影响，层级政府治理结构产生了资源的垄断效应，为地方政府追逐自身利益最大化提供了契机，由政府作用导致的农地过度非农化量和社会福利损失远远超过由市场作用的结果。
仍以图2为例进行说明。土地市场价格受某种非市场因素的影响而低于价格，则农地非农化量将大于。如图2中，假定土地价格受管制后为
，则农地非农化量为
，此时农地非农化配置效率最低，社会总福利将净损失EFG，即使对土地使用者总体而言，直接损失也达E'G'G。与社会最优相比，过度非农化量为-，这一过度量是在土地价格过低，市场机制不能正常发挥作用下形成的，它也显著降低了农地非农化配置的效率，称为农地非农化过度性损失Ⅱ。
由此可见，在中国农地非农化过程中，由政府干预引发的效率损失分为两种：①由政府失灵Ⅰ引发的过度性损失Ⅱ：指由于政府过度干预影响市场配置资源的有效性所引起的失灵，主要表现在政府确定的征地价格和出让价格没有体现农地的生态价值和社会价值，而导致征地量超过社会最优量，造成农地过度非农化。②由政府失灵Ⅱ引发的过度性损失Ⅱ：指由于政府无效干预而导致的失灵。主要是中央政府和地方政府行为目标差异导致的行为方式差异，及在土地产权制度不完全情况下中央政府对地方政府农地过度非农化行为监管的困境。
综上所述，无论是单纯的市场机制还是单纯的政府干预都不足以实现中国农地非农化的合理配置和社会福利的最优秩序。如何通过建立正确的政策调控框架，避免或减少市场失灵、政府失灵造成的农地非农化配置效率损失，成为本文进一步探究的焦点问题。
2 中国农地非农化的政策调控框架构建
政策调控类型框架的构建取决于政策分类的标准，根据不同的分类标准，可以得出多种分类结果。而对于某一领域的专项政策研究，应根据特定政策问题，有针对性的选取适宜的政策划分标准，进而建立合理的政策类型框架。中国农地非农化配置过程中存在市场失灵和政府失灵两大类问题，政策调控的类型框架也应根据问题导向分为两类，具体如下：
2.1 内生性政策调控
内生性政策调控是矫正市场失灵的政策调控，由于农地非农化市场主体行为“外部性”引发的农地过度性损失Ⅰ具有内生性特点而得名。目前国内外普遍采用的解决市场失灵的内生性调控政策包括三类：①通过行政性规制确立农地非农化配置的市场制度，如：市场准入、供求关系调节；②运用经济性规制改善农地非农化的利益分配关系，如：奖励满足社会期望目标的土地利用行为，惩罚增加非社会期望的农地转用行为成本；③运用社会性规制显现农地的非经济价值，如：纳入农地生态价值和社会价值的农地保护方法。以上三类规制政策适用于解决中国农地非农化配置的市场失灵Ⅰ和市场失灵Ⅱ(见图3)，故可以综合采用。
2.2 外生性政策调控
外生性政策调控是矫正政府失灵的政策调控，由于政府行为的不恰当干预而产生的农地非农化过度性损失Ⅱ具有外生性特点而得名。目前解决政府失灵的外生性调控政策主要包括两类：①激励性规制，促进中央政府与地方政府之间、地方政府与地方政府之间就农地非农化配置开展互动协作与良性竞争；②放松规制，引入监督机制、注重社会公众参，减少由于利益链接带来的道德风险和寻租问题。以上两类规制政策适用于解决中国农地非农化配置的政府失灵Ⅰ和政府失灵Ⅱ(见图3)。
图3 农地非农化公共政策工具及其作用机理(虚线处为其作用机理)
Fig.3 The instrument and its mechanism of the public policy in farmland conversion
3 中国农地非农化政策调控的作用机理分析
3.1 中国农地非农化内生性政策调控的作用机理
中国农地非农化的内生性政策调控具体包括以下三类：行政性规制、经济性规制和社会性规制。
3.1.1 行政性规制
行政性规制主要为确立和维护市场机制的基本框架和市场经济下微观经济主体的决策框架而设立。以政府的强制性政策为基点，实质是标准管制的运用，重点关注市场机制的培育和市场体系的构建，通过控制市场供求影响市场主体的决策。以图2为例进行说明，制定供应量标准——农地最佳转用量，超过标准进行惩罚或取消资格，强制市场主体的边际私人成本MPC向边际社会成本MSC移动。
3.1.2 经济性规制
经济性规制关注农地非农化配置过程中不理想的收益分配，即由市场中不合理的价格形成过程而导致的收益分配的不合理问题。主要通过税费、补贴的途径防止资源配置低效，确保市场主体公平。①税费：如图2所示，假设市场主体的农地非农化量超过最佳水平增至，每增加(-)个单位的农地转用量，就对其征收(-)个单位的税，促使市场主体的农地转用量从向移动。②补贴：仍如图2所示，假设市场主体每增加一个单位的农地保护量(-)，就给予其(-)个单位的补贴，激励市场主体的农地转用量将从减少到。
3.1.3 社会性规制
社会性规制关注纳入农地生态价值和社会价值的农地保护方法。仍以图2为例，社会性规制的措施是颁布包括农地生态价值和社会价值的农地最高转用量(数量限制、分区规划和质量评估)，以实现农地最佳保护量下的最优农地转用量。通过这种方式，缩小农地非农化市场私人决策与社会决策之间的差距，引导农地资源适度非农化，实现农地资源非农转化的优化配置。
3.2 中国农地非农化的外生性政策调控之作用机理
中国农地非农化的外生性政策调控包括两类：激励性规制和放松规制。
3.2.1 激励性规制
激励性规制是指给予刺激竞争的政策和增进合作的诱导，以激发地方政府重新确立功能定位，辅助市场机制效率的发挥，并最终实现资源的优化配置。改进地方政府的管理理念，对地方政府的绩效考核目标作出必要调整，促进中央政府与地方政府行为目标的耦合，减少政府间不良竞争，增强政策执行的有效性。以图2为例说明，通过调整地方政府的政绩考核标准，促进其行为目标向中央政府的行为目标靠拢，从而诱导地方政府的征地数量从向移动，减少政府行为引发的农地过度损失数量。
3.2.2 放松规制
放松规制的核心理念是让市场机制和社会力量发挥作用，适当放松原有的可能导致成本提高、收效降低的规制限制，增强非政府组织等各种社会力量的监督力度，充分发挥市场机制调控资源配置的作用，促进资源优化利用。目前积极倡导的方式主要有两种：①放松管制权限，如：集体建设用地入市流转；②公众参与，如：征地过程中的价格听证、拆迁过程中的意愿征询等等。
4 结论与政策建议
通过分析中国农地非农化的市场结构、配置方式和效率损失，阐明中国农地非农化过程中存在的问题：市场失灵和政府失灵，及其由此引发的效率损失：过度性损失Ⅰ和过度性损失Ⅱ，提出以内生性政策调控解决市场主体行为的外部性问题，以外生性政策调控解决政府行为的外部性问题，综合运用各种规制工具，实现农地非农化的优化配置。以上研究框架的建立对有效解决中国农地非农化过程中存在的问题和正确评判现行政策调控体系，具有重要的理论参考价值。
4.1 中国农地非农化的内生性调控政策之改良路径
4.1.1 促进行政性规制政策的市场化改良
中国农地非农化的行政性调控政策在整个内生性政策调控框架中占有重要地位，这种以供应调控引导农地转用需求的政策调节方式，在市场建设初期、市场发育欠完善阶段发挥了重要的协调作用。“征地制+批租制”辅以土地储备调节的政策设计符合中国土地双重所有制并存和多重市场体系混杂的社会格局要求，带有明显行政性色彩的供地政策对于应付双重土地产权下的农地非农化交易和理顺多极市场主体间的关系发挥了良好的效用。但是随着中国土地市场化改革的推进，农地价值显化的呼声愈发高涨，集体农地非法入市、土地市场灰色交易状况的越发普遍，在此情况下，行政性规制的施政策略急需调整，放松对土地市场自发交易的过度性管制，调整行政性手段的干预力度，降低制度成本，发挥市场力量，不失为现阶段行政性规制政策改良的较好选择。
4.1.2 加强经济性规制政策的作用范畴
中国目前在农地非农化过程中的经济性规制政策较少，作用也不显著，这与长期采用以行政性规制政策为主导的施政方略有较大关系。经济性规制政策包括税费和补贴两方面内容，我国运用税费和补贴调节农地非农化收益的手段较为落后，对农地非农化配置收益分配的调节力度较差，不同权利主体之间的农地非农化收益分配显失公平。针对这一问题，必须进一步完善现有的土地税收体系。不同的税种、税目、税率以及计征方法形成不同土地资源配置方式。如：①扩大增值税征税范围，具体包括市地、农地、农转非用地。国家征用土地增值与农村农地转为建设用地，以及农村建设用地，按不同的税率、不同的层次类别开征。②设立一些新税种。开征土地利用不当行为税，即惩罚性土地税；开征土地闲置征税，规定期限外实行累进制，超过最高规定期可收回并加以处罚(农地和非农地应区分时间和税率)。通过以上措施的实施，有助于抑制相关主体追求经济利益而将农地转为非农利用的行为。
4.1.3 调整社会性规制政策的政策导向
中国政府一直较为注重对农地资源的保护，因而社会性规制政策在整个内生性政策调控体系中占有相当份额。而且应该承认，中国政府的农地保护对于控制农地非农转用的严峻态势发挥了良好的控制效力。但是，不可否认，中国的农地保护政策过度侧重数量保护，而对质量保护、结构和布局规划，特别是生态管护等方面的重视程度不够。由此可见，农地非农化社会性规制的改革趋向应加强政策内涵的拓展，将农地质量保护与生态保护纳入政策监管的范畴，充分调动微观层面保障主体的积极性和参与性，最大限度减少农地非农转用的资源消耗损失。
4.2 中国农地非农化的外生性调控政策之改良路径
4.2.1 拓展激励性规制政策的作用范围
中国农地非农化的激励性规制政策，目前仍然存在行政委托代理的激励扭曲和分税制的财富聚集效应两个方面的问题。必须尽快建立激励相容的绩效考核制度，如：落实科学发展观，转变政府角色，实施“绿色GDP”考核；同时，改善现行行政委托——代理中过长信息链导致的资源配置效率的损失，利用土地基金规范地方政府农地非农化收益，并保证农地非农化增值收益在长期内的均衡使用，遏制地方政府的短期行为。
4.2.2 推进放松规制政策的探索与实践
中国农地非农化的放松规制尚处于尝试期，现阶段倡导的方式有两种：集体建设用地流转和土地利用规划的公众参与。比较放松规制的运行效果，实践证明，两种探索方式均取得一定的成效，对于加强政府间的协作监督、减少农地非农化配置的政府行为外部性发挥了良好的控制作用。但也必须意识到，目前的放松规制探索仍停留在初级阶段，虽有一个良好的开端，还需要进一步规范完善。特别是对被征地农民的力量和非政府组织的力量融入不足，应实行机构监督与社会监督相结合的原则，有效保证土地征用、出让行为的合法性和合理性。
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