科技政策分析框架研究，本文主要内容关键词为：框架论文,政策论文,科技论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为加快创新型国家建设步伐，使经济发展尽快由资源驱动型向创新驱动型转变，提高国家竞争力，近年来我国各级政府出台了一系列旨在促进科技创新的政策，支持自主创新战略和创新驱动发展战略的实施。这些科技创新政策实施推动了我国科技事业的全面发展和繁荣，促进了我国自主创新能力的大幅度提升，然而，从实施创新驱动发展战略、建设创新型国家的要求看，目前我国自主创新能力还不够强，科技体制机制与经济社会发展和国际竞争的要求还不相适应。出现这些问题的核心原因之一是我国科技创新政策体系还不完善，部分科技创新政策之间的协调性不强。 1 工具视角下的科技政策统计分析 自2006年国务院颁布《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》以来，我国政府有关部门如科技部、发改委、教育部等或单独或联合从国家层面上出台了一系列的科技创新政策，经过仔细梳理发现这些政策至少有110份之多，涉及了科技创新可以运用的政策工具的几乎所有方面。 随着我国参与颁布科技政策的机构和部门不断增加，联合颁布相关政策已成为大势所趋，在所颁布的科技政策中的比例高达90.33％。如表1所示，作为国家科技发展主管部门的科技部，其单独颁布和联合颁布的政策总数都最多，分别为17部和35部；与科技部密切相关的财政部和与科技创新密切相关的教育部颁布的政策总数分别为45部和18部，其中联合颁布的政策分别为35部和13部。科技部与其他部门也表现出较高的协同度，但是受传统体制影响，掌握经济和行政关键资源的财政部、发改委及其国家税务总局拥有更多的话语权。 同时，规划纲要的法律层级普遍不高。根据图1统计结果显示，政策类型以“通知(51％)”、“意见(22％)”、“办法(13％)”为主，以“法律”形式颁布的科技政策占全部科技政策的4％，因此，所颁布的科技政策按照法律强行贯彻实施的力度不大。其次，无论是政策类型如何，最终仍是以“通知”的形式发布，在具体实施的过程中科技政策的内容权威性受到质疑。 2 科技政策分析框架的构建：X-Y-Z 2.1 X维度：基本政策工具维度 政策工具是指公共政策主体为实现公共政策目标所能采用的各种手段的总称。根据科技政策工具理论和Rothwell与Zegveld的思想，可将科技政策按照政策工具划分为供给型、环境型和需求型3种类型。这种分类方法是国际上运用较为成熟的科技政策分类方式，能够做到分类后各个部分的互斥。这种类型划分方法为本文框架的政策工具维度，即X维度。
图1 我国科技政策类型 科技创新的需求侧政策，是指政府部门通过政策促进需求总量增加，扩大产品的市场规模，带动科技创新。按照政策的作用点不同，可以将需求侧的科技政策划分为多种类型：一类是通过政府采购直接扩大需求；另一类是通过提供更好的产品和信息服务以及给予新产品消费者激励等间接支持扩大需求；还有一类是制定更加严格的节能减排、安全标准等扩大需求。 科技创新的供应侧政策，是指政府部门通过政策促进人才、资金、技术和信息等资源的高效供给，支持科技创新活动的开展。一般而言，供应侧的科技政策包含风险分担、税收优惠、财政投入、支持新知识和新技术产生、支持人才培养和培训及流动、科技信息和中介服务以及科技创新园区服务等多个方面。 科技创新的环境侧政策，是指政府部门通过构建更好的知识产权保护、公平竞争的市场、鼓励科技创新的制度和文化、建立科技创新良好的基础实施、促进创新体系建设的各类参与者之间加强联系与合作等，为科技创新营造良好的环境，促进科技创新活动的开展。显然，环境侧的政策也比较多样，其中，促进创新体系建设的各类参与者之间加强联系与合作是解决系统失灵的主要途径。 总体来说，供给型科技政策工具更多地表现为政策对科技活动的推动力，需求型科技政策是对政策工具的拉动力，而环境型科技政策工具是通过对科技活动环境的优化从而对科技活动起到间接影响的作用。 2.2 Y维度：科技活动类型维度 科技政策主要的作用对象就是科技活动，施行的科技政策就必须遵循科技活动的发展规律。联合国教科文组织(UNESCO)将科技活动划分为研究与发展、科技教育与培训及科技服务。本文按技术生命周期将科技活动分为基础阶段、研究与发展阶段、产业化阶段和技术推广阶段4类。这4个阶段表现了科技活动从基础研究向研发阶段转化，然后延伸至产业化阶段，最终发展到技术推广的内在规律。 2.3 Z维度：科技活动领域维度 科技政策在其作用层面上也是有划分的。首先，战略层面的科技政策，主要把握科技政策的引导走向，具有宏观的指导性意义，主要包含了长期规划纲要和颁布重大的科技计划。其次，就是综合引导层面，是对战略层面的科技政策的初步具体化，落脚为对科技中介的指导，具体包括对中小企业和各种产业园科技发展的政策等，通过对科技中介的政策支持予以体现。最后是具体实施层面、基本层面，通过一些具体的科技政策特有的做法，如运用税收优惠、人才政策、政府采购、科技投入、金融支持等具体的手段，从基本层面上来实施科技政策。这些政策需要在战略层和综合指引的指导及带领下，统一发挥整体作用，才能够行之有效地发挥作用。 从政策的层面角度对本文研究的科技政策样本进行分析，其中，战略层的科技政策为7部，占样本总数的6.36％；指引层的政策为33部，占样本总数的30.00％；基本层的政策为70部，占样本总数的63.64％。整个科技政策的层次分布呈金字塔形，这也与政策制定的规律相符合。科技政策的指引层和基本层是对战略层政策的逐步展开和具体实施，可以说是战略层科技政策的配套实施政策，其数量理应呈现出增加的趋势。 总之，科技活动类型维度和科技活动领域维度体现的是对公共科技政策作用对象的关注，政策工具维度是政策本身所起到的作用，以这3个维度建立的分析框架有利于我们更好地了解科技政策体系及其作用机制。综上所述，科技政策分析框架如图2所示：
图2 科技政策分析框架 3 科技政策分析框架的应用 3.1 X维度分析 对X维度分析结果如表2所示。从整体上看，科技政策兼顾了供给型、环境型和需求型政策工具的使用，说明当前的科技政策可以从各个角度和领域以不同的方式对科技活动产生影响，推动科技进步并提供有力的支持。其中，大部分是环境面的政策工具(66.36％)，其次是供给型工具(22.73％)，最少的是需求型政策工具(10.91％)。在环境型政策工具中，关于社会制度和文化法规方面占了较大的比例，其次是公共基础设施和机构建设；在供给型政策工具中，较多的是税收优惠和支持人才及新知识新技术产生，其次是科技信息和中介服务，风险分担方面较少；在需求型政策工具中，政府采购占最大比例，支持私人需求方面最少。
3.2 Y维度分析 科技政策Y维度分析如图3所示。在所研究的科技政策样本中，关于产业化的科技政策的数量最多，占样本总数的46.36％；关于基础阶段的政策数量其次，占样本总数的30.84％；关于技术推广与服务阶段的政策数量占样本总数的32.72％；而关于研究与发展的政策数量最少，只占样本总数的14.55％。能够看出国家政策更多地关注科技活动的基础阶段及教育阶段，以及已经形成产业的科技成果，而在科技活动研究与发展阶段和技术推广活动方面的政策较少。
图3 研究样本科技政策的有关科技活动维度 3.3 Z维度分析 从政策的层面角度对科技政策样本进行分析，在所研究的科技政策样本中，战略层的科技政策为7部，占样本总数的6.36％；指引层的政策为33部，占样本总数的30.00％；基本层的政策为70部，占样本总数的63.64％(如表3)。整个科技政策的层次分布呈金字塔形，这也与政策制定的规律相符合。科技政策的指引层和基本层是对战略层政策的逐步展开与具体实施，可以说是战略层科技政策的配套实施政策，其数量理应呈现出增加的趋势。
4 基于研究框架的科技政策现状分析 我国政府以《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》颁布实施为契机，各部委相继出台了有关条例、办法、意见等配套政策，形成了各个层次方面共同保障的综合政策体系，作用对象更是广泛涉及基础研究、研发、产业化和技术推广等环节。应用本文所构建的研究框架对现有科技政策进行分析，发展现阶段我国科技政策存在的不完整性等问题。 4.1 政策工具型维度方面 在市场经济条件下，需求型政策的拉动作用比供给型政策的推动作用更加直接和有效，但是从科技政策内容分析结果来看，需求层面的科技政策明显存在不足，如现有的政府采购运用仍然不到位，仅仅限于政府采购的制度和流程上的规定，应该针对科技型产品出台政府采购细则，减少新型产品的市场风险。环境型科技政策工具所占比例最大，旨在构建一个包括财税、金融和法规管制等有利于科技活动与创新的政策环境来鼓励企业进行技术创新，但是在实行过程中，执行部门往往只对管制的内容引起足够的重视，而忽略环境型政策中需要支持的部分，例如，科技政策中频频出台有关建立企业制度、技术标准和知识产权保护的法规，而与金融支持和税收优惠相关的政策所占比例较少，加之政策执行不到位，更是削弱了政策原有的功效。供给型政策组合并没有出现严重的结构失衡，突出强调了人才的培养和供给，但要解决人才失衡的问题应该从环境型政策上加以配合协调。另外，在科技信息支持政策中，我国现阶段的科技政策仍停留在对知识产权、科研项目等相关信息的简单收集和公布，针对企业所需要的科技信息、产业化信息和咨询数据上的服务还存在缺失。 4.2 科技活动型维度方面 政策制定部门对科技政策作用对象从基础研究、市场化再到技术推广与服务活动有着不同程度的关注，我国现有科技政策针对性较强，围绕产业化阶段问题制定的科技政策数量最多，其次是关于基础阶段的研究，而有关技术推广服务的数量较少。政府更多地将促进科技成果转化作为关注点，而弱化了技术推广服务的层面。技术在成功产业化之后，应该有相应完善科技服务推广的配套政策，以促进持续创新的能力。 4.3 政策层面维度方面 在科技政策层面，一方面是要关注各个层面的科技政策是否完备，尤其应该关注战略层的科技政策能否很好地对应到指导层再落实到基础层面去。目前我国一些鼓励企业技术创新和新兴产业培育发展的政策其出发点很好，看起来含金量也比较高，但是落实效果不佳，主要原因就是政策的落实难度大，企业享受政策优惠的成本高，甚至企业享受政策带来的优惠还抵不上其运作成本。例如，促进新兴产业培育和发展的税收优惠部分是先征后返或先征后退，但是如新产品退税要经过科技、经委、国税、地税、财政等五家部门联合认定和审核才能实现，环节多，手续繁琐，税收优惠政策实施的成本太高，因而其促进作用大打折扣。 5 结论与展望 5.1 研究结论 尽管我国现有科技政策涉及范围全面，但仍存在部分的缺失，如在需求层面上，相应的科技政策数量较少，有关个人消费补贴的政策发展较慢，现有的科技政策针对新产品的消费补贴政策严重缺乏，政府采购政策有待完善。政府更倾向于对已经成功的做法如加强基础教育、促进企业研发的投入而促进科技活动，正是这样的路径依赖，使得政府在直接拉动需求时所制定的科技政策有所保留。 由于我国经济、科技体制改革滞后，科技创新工作缺乏明确的归口管理机构，因此科技创新政策政出多门，管理缺乏统一。针对科技创新，科技部设有高新技术发展及产业化司，工业和信息化部设有科技司、发改委设有高技术产业司等，尽管协同工作的可能性加大，但是难度也相应提高，容易造成政策间的冲突，削弱科技创新政策的权威性、一致性，也使企业无所适从。 5.2 政策展望 优化环境型政策的应用结构，适当降低行政管制工具的使用频率。完善对企业的金融支持，建立起多元化、多样性的金融体系；配套使用税收优惠工具，简化手续流程。在需求型政策方面，完善政府采购对新兴产品的消费制度，重点扶持自主创新科技产品；对个人消费高新产品给予适当的补贴，以完善需求政策的作用对象。 中国科技政策的制定与实施不仅仅需要十几个部门各司其职完成自身的任务，而且要形成政策合力才能够制定出符合经济发展规律的科技政策。在2008年的政府机构改革中，科技部已经拥有了会商和沟通的职能，但是显然还需要建立一个更强的机制来保证创新政策的一致性和部门间协调的一致性。科技部可以与教育部、中国科学院、中国工程院、国家自然科学基金委员会等部门建立会商机制，提出科技资源合理配置的重大措施建议和建设国家重大科学工程等。
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