“假外资”：现状、危害、成因与对策，本文主要内容关键词为：成因论文,对策论文,外资论文,现状论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F830.591 ［文献标识码］A ［文章编号］1672—7320（2008）0—0011—07
改革开放以来，由于实行了一系列优惠政策措施，着力改善投资环境，鼓励外商来华投资，我国利用外资取得了显著成就。截至2005年底，全国共批准签订利用外商直接投资合同552942项，协议FDI12856亿美元，实际使用FDI6224亿美元，存量超过2700亿美元。2005年，全国共有“三资”企业25.2万家，实现贸易额8317亿美元，占全国的58.5％，外资工业企业实现增加值近19000亿元，占规模以上工业增加值的28.5％、全部工业增加值的25％，外资企业纳税总额占全国工商税收总额的20.8％，共有从业人员2400多万人。但利用外资也存在不少问题，有的甚至比较严重。其中，国内资本通过非正规渠道流出境外，取得外资身份后，再返程回流到境内投资所形成的“假外资”（有人将其比作“披着‘洋皮’的‘财狼’”），就是近年来出现的新问题，并且其发展有愈演愈烈、变本加厉之势。那么，究竟“假外资”现状如何，规模有多大？其产生的背景、原因是什么？它给我国利用外资，乃至整个经济带来哪些影响和危害？面对日益猖獗的“假外资”，我们应采取何种对策来预防、治理，从而确保利用外资的健康发展，本文试对其作一探讨。
一、“假外资”与“假外商”
案例A：沿海某市一生产高压电器产品的民营企业主在与另一些民营企业主的交往中意外发现，一些人明明是本地人，却摇身一变，成了“外商”，在生产经营活动中充分享受着外资企业的各种优惠待遇。此君不明个中原委，遂向好友讨教，对方告诉他，你也可以成为外商，创办外资企业呀，只要你在境外注册一家公司，把在国内的资金转移出去，然后再投资回来就行了。经人一点拨，此君茅塞顿开，立马派人去香港注册成立了一家企业，然后将资金打过去。过一段时间，在香港的“企业”以外资企业的身份与国内企业签订合同，对其“投资”。于是，镀上了一层“金”的资金又顺理成章地回到了内地，“合资”企业也“创办”了起来。有了外资企业这块金字招牌，企业办事顺畅了许多，减免税、征地、贷款等一路绿灯，连车辆牌照都换成了外资企业所特有的黑牌，身份、面子陡然提高。
案例B：西南某市JC置业公司是一家成立于2004年8月的内资民营企业，境内居民甲、乙分别持股75％和25％。同年10月，甲在香港注册成立另一家企业——香港HC规划建筑设计研究院有限公司（实为空壳公司），并自任董事长和法人代表。2005年1月，乙将其所持有的JC公司25％股份以等值外币转让给HC公司，而甲也将其所持有的JC公司75％股份转让给他与乙共同组建的另一中资民营企业——该市OM装饰工程有限公司。至此，JC公司因25％的股份被“外资”并购而成功由内资企业变为外资企业。
上述示例在我国利用外资中绝非个别现象，尤其是在沿海地区较为普遍。而且随着内地招商引资力度的加大，对外资的求“资”若渴，“假外资”逐渐向内地蔓延。内地一些地方已出现将内资设法转移到境外，然后再返回内地投资的情况。武汉一家民营房地产开发商，把资金通过多种途径输出到境外，兜一圈后再返回武汉，使自己的房地产公司堂而皇之地变成了外资企业，大获其利。
内资“留学”境外，几乎都是以香港、维尔京群岛、开曼群岛、百慕大群岛等各离岸金融中心为跳板，然后再流回国内的。香港与内地关系密切，资金往来限制较松；而各离岸金融中心则是全球资金逃避管制、自由进出的“天堂”。那里没有外汇管制，资金进出自由，公司注册也十分简单，可委托中介公司代办，只需缴纳一定的服务费、注册费，就可以拥有一家“壳”企业。例如，按照维尔京群岛的规定，任何个人或组织，只要通过一家政府许可的中介结构（内地就有很多“应需而生”的咨询公司），向其缴纳1700美元服务费，并通过该中介结构向当地政府缴纳500美元管理费，在当地外资银行（对中国个人、企业来说，常见的就是渣打银行）开设一个美元账户，就能拿到公司注册的营业执照。营业执照一到手，该公司经营任何业务就都与当地政府无关了，而且当地政府也不要求公司在当地设立任何办事机构，企业无需进行年检和财务审计。可以说，除了挂个名，公司即便是去倒卖文物、偷运军火，当地政府也照样不闻不问。
正因为离岸金融中心成为各路资金的“自由世界”，所以为国内资金转移、兜圈子，开了方便之门，成为内资栖息、中转的“大本营”。
“假外资”的表现形式多种多样，认清其形式，有利于提高甄别能力。根据其表现形式的不同，“假外资”可分为外露型、隐蔽型、虚增资本型、投机型、洗钱型、空壳型等六种类型。
二、“返程投资”状况
到底有多少“假外资”，它占我国吸收外商直接投资的多大比例？对于这个问题，有不同说法。由于“假外资”主要绕道香港和维尔京群岛、开曼群岛及萨摩亚等离岸金融中心（自由港）进入内地，而国际自由港和离岸金融中心，对资金转移又无任何限制，且对客户信息资料高度保密，导致业务不透明。所以，国内目前尚无准确的统计资料来判断“假外资”的数量，一般只能根据上述地区名义上对我国的直接投资来估算“假外资”的规模。
早在1995年，联合国贸发会议就曾做出估计，认为中国所吸引的外商投资中，约有20％属于国内客商的“返程投资”。而2004年6月亚洲开发银行的报告则认为，中国“返程投资”的规模被大大低估，其占中国对外发布的外商直接投资流入规模的26％至54％，平均比例约为40％。国内学者较为一致的看法是，“我国每年实际利用的外资中，约1／3是国内资本‘留学’后形成的‘假外资’”。按此比例和主管部门公布的我国近5年实际吸收外商投资额（2001年468亿美元、2002年527亿美元、2003年535亿美元、2004年606亿美元、2005年603亿美元）计算，我国2001－2005年“误吸纳”的“假外资”分别高达156亿美元、175亿美元、178亿美元、202亿美元和201亿美元，5年合计912亿美元。
“假外资”的扩张、膨胀愈演愈烈，从北京、上海、宁波等吸收外资较多的大中城市近几年外资来源的国别地区结构变化中，亦可见一斑。2005年初，金融监管部门对几大热点离岸金融中心及离岸公司在北京的投资情况进行了调查分析。结果表明，2004年，北京地区整个合同外资额的25％、实际利用外资额的33％来自离岸金融中心。调查发现，来自离岸金融中心的投资者，除部分确为外商外，相当一部分为境内企业、个人，尤其是民营企业主。他们在离岸金融中心设立空壳公司，对境内进行“返程投资”，且此类资金所占比例较大。
浙江宁波市也存在类似情况。该市信息中心在一份关于1998－2004年宁波市利用外资情况的报告中指出，近年来，在宁波市，与作为全球三大外资来源地的美国、日本及西欧对甬投资比例下降形成鲜明反差的是，维尔京群岛、开曼群岛、萨摩亚三地在宁波的投资份额却急剧上升。以2004年为例，维尔京群岛以对甬投资2.26亿美元而在近90个在宁波有投资的国家和地区中居第二位；开曼群岛（2.19亿美元）紧随其后；萨摩亚位居第七。来自以上三地的投资额已占宁波实际吸收外资总额的24.3％，比上年同期上升8.9个百分点，超过美国、日本。报告呼吁，对“假外资”应给予关注，引起重视。
广州市外经贸部门2003年下半年的一份调查显示，该市PY区约50％的民营企业、LW区约60％的民营企业，都采用到香港或维尔京群岛注册，再返回内地投资、与自己的企业合资的方式，开展生产经营活动；企业摇身一变，成为外资企业，享受“三减一免”的优惠政策，并取得进出口权。据初步测算，这些“三资”企业每年的出口值约占全市的二至三成。
另一个值得注意的现象是，在2004—2005年度中国外资企业500强评比排名中，来自维尔京群岛的企业数量（67家）竟居第三位，仅少于香港（136家）和日本（83家），而多于美国（32家）。来自上海市工商局的外资统计数据也让人们对维尔京群岛“刮目相看”：该市仅2005年1—10月就注册了1732家投资主体来自维尔京群岛的外资企业，比上年同期净增267家。
从对来自部分自由港的实际利用外资数量的统计来看，“假外资”至少占我国实际利用外资的1／5。例如，开曼群岛、维尔京群岛、萨摩亚三地对华投资额就从2002年的81.8亿美元增加到2005年的123.2亿美元，增加了50％以上；在我国实际利用外资中的比重也从15.5％上升至20.4％。截至2005年，三地对华投资总额超过600亿美元，其中仅维尔京群岛就高达459亿美元。最近几年，维尔京群岛在对华投资的国家和地区中，一直位居第2位，成为仅次于香港的第2大外资来源地，超过日、美、韩等国，占我国吸收外资的比例一直在10％以上，并呈上升趋势。近5年对华投资前10位的国家和地区，除维尔京群岛外，开曼群岛和萨摩亚也位列其中；也就是说，对华投资前10位的国家和地区，仅自由港就占了3个（具体情况见表1和表2）。
三、“假外资”的危害
“假外资”的“异军突起”，规模的日益扩大，不仅严重干扰了我国利用外资的正常“秩序”，对外资政策提出了挑战，而且使金融风险加大，威胁国家的金融、经济安全，对现行政府监管也提出了挑战，隐患重重，危害巨大。
“假外资”违背我国利用外资的初衷。利用外资本是为了引进国外的先进技术和管理经验，而“假外资”既无先进技术，也谈不上什么先进管理经验，但却充分享受着国家对外资的各项优惠政策。
“假外资”的大量流入，实际上是建立在更大规模的国内资本外逃基础上的，如任其发展蔓延，必然加剧国内“外资”的过度流入，这些被招商引资进来的大量假外资，必然造成“外资泡沫”，将给经济发展带来一些潜在问题。
1.加剧资本外逃，使非法资本穿上合法外衣（合法化）。部分国内资本出于安全、“套税”的需要，急于寻找“保护伞”；于是通过非法渠道，把资金转移至境外，但并无投资动机或增值机会；于是，它们在取得外资身份后，再次“光明正大”地进入国内，大肆进行收购、兼并活动，即或不投资、盈利，也可以“高枕无忧”，安全地存在着。
民营企业境外注资换股，使境内资产的所有权转移境外，形成资本外逃。其直接表现是，境内民营企业股东在企业间接上市后巨额套现。如2004年5月，国内一网络公司在美国那斯达克上市，筹资1.518亿美元，其原始股东抛售341万股，套取现金3 756万美元。其间接表现是，大量质优民营企业在其原有持股结构未发生实质变化的情况下被100％外资化，从而取得未来将境内资产转移境外和利润合法汇出的正当渠道。随着内资民营企业的外资化，其性质和“母国”也发生变化，其业务虽绝大部分在国内，主要资产也在不断增值，但所有权、控制权却已转至境外，企业行为不受国内法律约束，通过境外壳公司处置境内资产轻而易举。
虚拟投资的“假外资”使大规模的资金抽逃成为可能。为了使境内资产外部化，必须进行虚拟投资，设立“壳”公司，以便利用境内外企业之间的关联关系转移资产。在境外企业的“操纵”、配合下，境内合资企业可以通过价格转移、利润汇出、股权转让、关联交易等方式将资金汇出，实现资本的对外转移。例如，有的外资化民营企业在境内大举借债，依靠银行信贷维持经营，同时却将大量利润汇出境外；有的境外公司收购境内股权不对价支付，实际上已将资产所有权转移至境外；有的国有企业经过复杂的股权交易，将国有股权私有化、外部化。例如，某“外资企业”，80％的股权属于国有，但该企业2003年5月至2004年6月期间，先后进行了6次股权转让，最终将全部国有股权转让给了该企业外方控制下的境外公司，致使国有资产流失。
不难预见，当国内经济金融形势发生波动或企业怀有资本外逃动机时，由假外企所构架的资金通道，可以使一切操作变得相对容易起来，由此引起的对宏观经济及金融市场的冲击不容小视。
2.造成财税收入大量流失。在“假外资”中，企业股东在利用壳公司将其境内权益转让给境外组织或个人时，常违反法律规定，故意隐瞒股权转让巨额溢价收入，偷逃个人所得税；同时，假外资企业不仅享受“两免三减”的税收优惠，还可采取各种转移定价方式，把境内企业利润转移至零税赋的离岸金融中心，造成税收流失。“假外资”利用国家优惠政策，减免、偷逃所得税的现象，在全国各地都有。仅以西安某大型合资制药企业为例，其在从1991年首个获利年度至1995年的5年中，共享受各种税收减免累计2.34亿元。有的外资企业还人为制造经营亏损的假象，以达到免于纳税的目的。
国家统计局的统计数据也显示，外资企业存在偷、漏税行为。2005年1—4月，全国规模以上工业企业实现利润3893亿元，同比增长15.6％；而外商投资企业实现利润1075亿元，却同比下降3.5％，令人不解。一方面是投资规模的不断扩大，另一方面则是亏损的增加，看似自相矛盾，实则暴露了外资企业逃、避税的事实。据国家税务总局估算，全国外资企业税款流失每年至少在1000亿元以上。
大量国内企业通过虚假投资“易容”、“变性”，逃避工商、税务、银行（外汇）等部门监管，更加剧了税款的流失，给我国财政收入和经济安全造成一定影响。
3.助长违法经济活动。民营企业的外资化往往离不开地下钱庄的“狼狈为奸”。由于企业投资一次性所需转换的资金量很大，只好通过地下钱庄来兑换外汇，这无疑为地下钱庄的生存发展提供了土壤，从而助长了非法外汇交易活动。外汇管理部门2005年中期在查处一地下钱庄时发现，该钱庄两年间通过境外某公司向境内企业汇入的资金高达上亿美元。此外，外资化还滋生了逃汇、骗汇、偷逃税、非法转移国有资产、洗钱等违法活动。
4.加大经济监管难度。为了逃避工商、税务、银行等部门监管，一些境内企业通常在境外注册壳公司，同时设立多家企业，由其操控。彼此间进行内部（非市场的）隐秘交易、关联企业间的价格转移、债务转移或产权出让等，往往缺乏公正性和透明度，这种交易方式偏离了市场经济的公平、诚信等准则，而政府又很难实施有效监管，使很多企业行为失去了可控性，造成不公平竞争和资源的低效配置。
5.诱发造假丑闻和诚信危机。为抬高公司股价，外资化的内地民营企业不惜通过造假等手段来夸大公司业绩，由此而引发多起造假丑闻，严重损害了内地企业在境外资本市场的形象。
四、“假外资”的政策反思
内资企业缘何变脸、钟情外资招牌，为什么国内一些企业和个人，尤其是民营企业（主），总是想方设法把境内资金转移到境外，再以“外资”名义返回国内投资，其动机何在？从根本上说，“假外资”的“兴旺”，是我国给外资超国民待遇，而对内资企业，尤其是民营企业采取歧视政策的必然产物和结果。
1.超国民待遇诱发“假外资”。一方面给外资（企业）超国民待遇，另一方面歧视内资企业，这是“假外资”形成的主要原因。为了吸引外资，扩大吸收外资规模，促进国内经济发展，我国对外商来华投资，采取了“内外有别”的所得税制度，给予税收等多方面优惠。例如，在所得（利润）税方面，根据税法和有关规定，内资企业所得税名义税率为33％，而外资企业分别只有15％（特区）、24％（开放城市）。目前，内资企业的实际税负在22％～24％之间，而外资企业实际税负只有10％～13％，后者大约只有前者的一半。此外，在低税率基础上，外资企业还有“两免三减半”、行业特殊减半及税前扣除多、折旧快（可使应纳税所得额减少）等优惠，使其实际税负进一步降低。另外，外资企业往往还可以以很低的价格从企业所在地政府那里获得土地、水电等基础设施使用权，节省、降低投资成本。
外资企业在税收上的优惠，从统计数据上可以明显看出。例如，2000年，外资企业利润占全部工业企业利润的29％，而其所缴纳的所得税，只占全部工业企业的22.5％，相差6.5个百分点。说明外资企业所得税税负比内资企业低。
面对给予外资企业的众多优惠和对自己的歧视，内资企业在深感不公平的同时，出于维护自身利益的本能，被迫采取“对策”——“转换身份”，也就是通过前述“在境外设立壳公司→将境内资金打入壳公司变成外资→返程投资→与境内企业合资，设立外资企业”的办法，享受外资（企业）待遇。可以说，成为“假外资”，是部分民营企业改变不利竞争地位的无奈选择，是对不公平待遇的一种抗争。从利益驱使来说，两种不同税率的并存，也成为内资企业，尤其是民营企业“套税”的动力。
2.政策限制、歧视逼迫民营企业“出走”、境外融资。长期以来，民营企业在发展中一直受资金不足的困扰，“贷款难”成了民营企业的通病。相反，外资企业却一般不存在资金短缺问题，融资障碍少。按照现行“投注差”限额外债管理政策，外资企业可以在“投注差”范围内自主决定对外借款规模，也可以在借款指标内以国外的信用证或外汇作担保，在国内银行贷款；即使没有国外的融资渠道，外资企业也可以凭借其规模、技术、信息等方面的优势，取得国内银行的贷款支持。而民营企业就没有那么幸运了，他们得不到这些便利，只好寻求海外上市筹资。
不仅如此，外资企业与民营企业在市场准入方面也存在很大差别。前者门槛低、限制少，后者则相反。目前，国家对外资企业已建立了一整套较为完备的管理、服务和保护体系，而民营企业在许多地方还没有被纳入管理、服务和保护体系。
据调查，民营企业受规模、经营期限和资信状况等方面的限制，在30多个行业或领域存在不同程度的准入障碍，而外资企业却可轻易进入其中某些领域，获取丰厚利润。这方面待遇的差别，也是民营企业“洋装肩上扛”的原因之一。
3.洗钱与“假外资”。部分“假外资”与洗钱有关。不法分子在国内获取了非法收入或不正当利益，包括贪污受贿、利用国有企业改革攫取、侵吞国有资产等，他们觉得不安全，于是设法将“黑钱”转出境外，取得合法身份后，再返回国内，依靠“外资”这一“保护伞”，躲避法律追究。由于在境外没有投资盈利能力，它们只好又流回国内。
另外，少数近年来“暴发”的千万、亿万富翁，虽觉得收入来源正当合法，但对国内保护私人财产的法律制度持怀疑态度，害怕“劫富济贫”，也先将资金转移到境外，然后再返程投资于国内，以获得更有力的（境外）私人财产保护。
4.为追求政绩而造假。由于不适当地夸大外资的意义与作用，以至于一些地方对外资重视得过了头，甚至神化外资，似乎一有了外资，经济就可以腾飞，致使一些地方的行政领导不顾条件，制定一些不切实际的引资高指标，并将其作为任务，层层分解到部门单位、企业，甚至个人，并将其与政绩挂钩，完成者奖励，完不成者处罚。为完成指标任务，这些地方的行政部门、个人就不择手段，签假合同、搞假注资。有的领导、部门甚至指令在境外的“窗口”公司，搞虚假（对内）投资，欺上瞒下；个别地方政府为显示其招商引资的“成绩”，明知有弄虚作假现象，也抱着“家丑不可外扬”的态度，睁只眼闭只眼，不去纠正处理。
五、疏、堵结合，遏制“假外资”
面对“假外资”的日益猖獗，必须“重拳”出击，标本兼治，以维护利用外资的严肃性，确保利用外资的健康发展。
1.逐步取消对外资（企业）的超国民待遇，对内、外资一视同仁，这是消除“假外资”的根本。由于“假外资”大部分都是冲着税收优惠来的，所以，一旦取消税收优惠，这些资金便会因无税可套而自动撤离。“两税合并”是从源头上消除“假外资”的根本办法，它可以使国内引进外资中的“泡沫”被挤压掉。至于“真外资”，也不会因内外资企业所得税统一、没有了优惠而受大的影响，或被吓跑，因为税收优惠并非吸引外资的首要因素，对一个国家或地区来说，吸引外资的因素还有：
巨大的市场潜力——它可以使外资企业有足够的产品空间，抵消因取消优惠政策而给外商带来的较小损失；
稳定的政局和完善的法律——它可以给外资企业营造良好的投资、生产、经营环境，比优惠政策更重要，更有意义和作用；
要素禀赋等方面的比较优势——可以有效降低企业生产成本；
产业组织（集群）——它可以使外资找到如意的合作伙伴，形成紧密的产业链，学习同行的长处，并得到良好的配套服务；
再说，取消对外资的税收等优惠，适当抬高外资进入门槛，淘汰部分质量低劣的外资，从长远来说，是优化外资结构的“利好”，一方面不会减少外资流入，更重要的是，有利于提高外资质量。在产业优惠政策的指导下，外资企业的产业结构将更加合理。总之，目前，“两税合一”，不仅十分必要，而且条件成熟，可谓正当其时。
2.强化监管，打击洗钱、偷逃税、地下钱庄等金融犯罪活动。监管措施不到位，往往会给“假外资”以可乘之机。审批不严也会导致返程投资“阴谋”得逞。有关部门应加强并改进对资本流动的监控，扩大监控范围，把资本流入与流出、外资企业与内资企业统一纳入监控对象。应借鉴国外经验，把确认外资的依据由“注册地”改为“控制人”，要求外商必须注明实际投资者国籍，使“假外资”无空子可钻。为确保外商身份的真实性，应对外商登记注册时必须出具商务部门开具的身份证明做出明确规定。如发现境外注册企业由境内法人或自然人直接或间接控制，取消其外资资格。对于税务部门来说，制定反避税措施，加强与国际反避税组织合作，统筹国际税务事项管理和涉外企业税收管理，提高涉外税收管理和服务水平，已成为一项重要任务。必须对境内企业在避税港注册公司的行为进行监督和限制，防止其利用避税港偷漏税、转移资产。应加强对“假外资”的查处打击力度，对于发现的“假外资”，不仅不给予相关待遇，而且要进行处罚，以增加其造假成本。对于洗钱、地下钱庄等非法金融活动，更应严格执法，严加惩处，使“假外资”失去工具和“渠道”。
3.规范国有企业改制和国有资产转让，防止资产转移流失而成为“假外资”的来源。
4.努力营造公平竞争的市场环境，使民营企业在市场准入、融资、上市等方面的障碍得以排除，从而使造假、返程投资失去其存在的基础。
5.正确认识和看待外资的作用，不要一味追求外资的数量，要重视外资的质量，更不能把引资作为政绩考核指标。吸引外资应走“正道”（如改善投资环境、创造比较优势等），不能“掺杂使假”，否则，自欺欺人，只能适得其反。
收稿日期：2007—05—23