公共投资领域弊病与主体多元化解决方案，本文主要内容关键词为：弊病论文,主体论文,解决方案论文,领域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
根据经济发展不同时期的客观要求，我国的公共支出在范围和力度上发生着相应变化，公共投资也随之变化，其经历了由紧到松、由行政干预为主到市场调节为主的几个过程，特别是1998年以来，我国全面实施积极的财政政策，政府不断加大财政支出的力度，通过公共投资，加强基础设施建设，扩大内需，拉动经济增长。积极政策起到了较为明显的需求拉动作用，但我国公共投资仍然存在不少的问题，亟须进行变革以适应日益发展的经济环境。
我国公共投资存在的弊病
多年来由于公共投资及公共服务引发的争端层出不穷。公共投资攸关社会公众基本需求的满足，涉及到国家与社会两个层面的互动。公共投资较私人投资显示出效率低下，投入及产出同社会公众的需求之间难以和谐“共振”的特点。从我国公共投资主体的现状考察，造成上述现象主要有两个相互交错的因素：政企不分和公用事业垄断。
一方面，公共投资的目的在于提供公共产品，其具有极强的社会公益性和宏观调控性。公权和私权的边界在公共利益的大旗下难以辨清，政府的行政管理行为和市场交易活动模糊交织，这固然使得公共产品这种市场无法有效调节的供需关系客体能得到公共权力的呵护，但同时也使市场机制的精髓——竞争机制奄奄一息甚至土崩瓦解，造成了效率低下、重复建设、供需脱节的消极后果。而行政垄断的存在又加重了政企不分的复杂性。地方保护、部门垄断、行政性强制经营在公共投资过程中都找到了各自滋长蔓延的温床，如此一来的后果才是保护了落后、危害了经济民主，使公共投资这一关注民生、公利的纯洁之域扭曲成了藏污纳垢之所。正是基于行政垄断在社会经济发展中的阻碍，新颁布的《反垄断法》设立了专章进行规制，相信随着该法的实施，这一问题将得到一定遏制，还公共投资本来的纯洁。
另一方面，公用事业垄断行为屡见不鲜，主要表现为滥用市场优势地位，无视自身作为基础性网络营运商的准入义务和互联互通义务，强加不合理交易条件等。大部分公用事业的优势地位都是政府扶植、保护并通过相关政策、法规予以确认的结果。之所以如此，是由于这些产业具有自然垄断性，如果实行自由竞争可能导致巨大的社会资源浪费或市场秩序的混乱。但随着市场经济的发展和科学技术的更新，有的公用企业原来所谓“自然垄断”的基础已不复存在。比如在电信行业，技术革命使得不同业务领域可以相互渗透，形成竞争；在电力行业也可以实行“厂网分离、竞价上网”，达到有限竞争的目的。这些行业应该重新评价，引入竞争。即便是具有自然垄断性，作为优势主体的公用企业也往往滥用其地位，排斥、限制竞争，或者和其他主体实行联合行为，损害了其他市场主体的利益，伤害了社会公众的合理期待。对于这些行业应该加强监管，但根本之道是在除生产以外的环节通过技术手段引入有限的竞争。
由此看来，公有、公共部门应该服务于公共利益，但在现实中它并不必然恪尽职守；私营部门追逐私利最大化实为天经地义，但其客观效果却未必损害公共利益，两者应当在平等的竞争和规制条件下，在公用事业领域中生存、发展，以提高效率并造福社会。说到底，也就是要实现公共投资主体的多元化，放宽准入的门槛。尽管反行政垄断和公用事业垄断也是重要任务，但仅通过产业分割来打破垄断而不引入多元的投资主体，政企不能真正分开，也就不可能真正发挥竞争机制的激励功能；同时，单纯实行投资主体多元化，而不破除垄断，政企虽可分开，但也不能建立起有效的竞争格局。而且反垄断和主体多元化相权衡，后者更为根本。因为在充分引入竞争之前，反垄断法不可能对垂直整合的垄断企业有多大的控制作用。反垄断法只有在面对政企分开、产权多元、产业结构优化、竞争适度充分、监管合理有效的公用事业市场时，才能真正发挥对竞争结构和秩序的维护作用，而不是在行政垄断、行业壁垒面前望洋兴叹。
英国公共投资主体历史变迁的镜鉴
英国是近代工业革命的发源地，也是最早迈进现代化的国家。英国公共投资的发展深具代表性，分析英国公共投资主体的历史变迁过程中所出现的弊病与对策，对于我们总结其经验教训，发挥我国公共投资改革的后发优势和少走弯路应有裨益。
英国公共投资的发展大体是随着城市化进程而演进的，并且集中体现在城市公用事业的改制上。城市公用事业是为城市的正常运转和市民的日常生活提供必需品的产业部门，这些必需品都是难以收费或难以由市场价格机制定价收费的公共产品或者准公共产品。但是公共产品的特殊性被执政者所重视也不是一蹴而就的。在城市兴起之初，政府对这类公共投资持自由放任态度，任由私人投资经营并自由竞争。这样产生的后果是私人利益主导公用事业的发展，利润丰厚的供水、煤气照明等行业竞争过度，甚至于当时英国一个城市的同一个区域或同一条街道上，往往就有几家经营自来水或煤气的公司，而且质量得不到保障。而难以收取费用或无利可图的道路、公共卫生等则少人问津。类似问题的堆积使公共产品的公益性渐为大众所重视。与生存紧密相关的饮水问题首先成为关注焦点。1813年一场霍乱席卷431个城市，3万人失去生命，而事后调查发现水源不洁与这场灾难有重大关联。
于是，从19世纪上半叶开始，历经一个多世纪，英国政府开始了对公用事业的经营管理集中化的过程。根据1835年《市政自治机关法》选举产生的市政府成为公共投资的主要主体，并且对私营企业实行收购，以实现公共投资的集中管理和践行公共利益的价值目标。从1846年到1895年，共有227个城市实现了自来水的市营，大大改善了城市用水状况。到1875年，全国76个市政府投资设立了自己的煤气公司。从1895年到1900年，电力公司从91个增长到了229个，其中71%为地方政府拥有。
两次世界大战中由于国家干预使英国成功地度过了最艰难的时期，这种历史的惯性则对后来的发展产生了极大影响。战后，无论是工党还是保守党，都对国有化抱持着巨大的热情。1945-1951年，工党政府对公用事业部门进行了国有化改造，使城市公用事业更为集中。支持这一国有化浪潮的是一系列的法令，这些法令确认了公用事业的公益性目标和商业主导性，也就是要把公用企业培育成独立的市场主体，独立接受竞争压力和各种风险。之后20多年，国有化的弊端日益展现，国有企业效率低下，社会发展迟缓。直到撒切尔夫人上台后采取货币主义政策，又对公用事业实行私有化，力促公共投资主体的多元化。这一政策表面看来又回到了原点，但实质上绝非简单的倒退或回归，而是更高层次的螺旋式上升。为规范公用事业，避免历史上私营企业不顾公共利益的重演，英国非常重视政企分开和社会监督的精神，明确政府监管职能、建立公用事业顾客服务委员会网络进行全方位监督、完善听证会制度。这一改革充分发挥了政府的监控作用和市场的调节机制，对英国经济发展起到了巨大的推进作用。
总结英国的经验可以发现：首先，政府应当有所为而有所不为。在市场不成熟的时候一方面是弥补市场的失灵和缺陷，主动承担起自己的公共职能。同时要努力培育市场，市场一旦成熟就应该功成身退，如此才能真正保证政企分离和避免行政垄断。其次，公共投资的特性在于公益性，这就决定了必须适当抑制投资者的逐利性，尤其是民间投资和外国投资。这就要求政府应该是管理专家，而不要强求是经营专家、赚钱高手。而管理必须依法执行，这样才能保证公共利益不会因公权和私权边界模糊而被践踏或遭漠视。最后，公共投资的对象具有一定的自然垄断性，而且往往投资大、周期长，仅仅依靠政府不仅财政负担巨大，更重要的是效果上也不见得就能达到预期目的。如何在一定程度上开展竞争，吸引其他主体投资又能保持规模经济必是一大难题。
因此，透过英国经验可以发现，要让公共投资具有效率，政府必须在特定的时候在特定的经济领域运用法律对公共投资的主体和对象进行调整，从而保持一定程度的竞争性与规模经济，用最经济和效率的方式来实现公共投资的目标。
公共投资主体多元化的经济法解读
公共投资的目标是什么？对公共投资法律关系进行调整的基点是什么？对公共投资的法经济学分析首先必须明确这两点，弄清这两个根本性问题，随之而来的分析才能有的放矢。
公共投资制度化是社会发展程度的重要标志，体现着现代社会的空间聚合和连锁效应，其功用在于加速了人力和物力的结合及流转，提升政府及市场经济的运行效率。公共投资的核心不在于描述这一活动现象的“投资”二字，而是体现投资目标及价值理念的“公共”一词。从公共投资产生之始，其目的就被锁定在了保护一定群体的公共安全和提高社群生活质量上面。现代社会的城镇化发展使得人群生活更为密集，能够在分工体系下通过交换实现合作。然而理性的个人和理性的群体之间往往难以两全。因此，政府必须对公共投资的领域进行干预，以保障社会所需的公共产品能够有效提供。政府的干预既可以以公民代理人的身份直接介入公共产品的生产、提供，也可以采用间接的方式引导社会力量来实现目标。故而公共投资主体是单一化还是多元化本身并不是讨论的基础或目标，而公共投资的现实目的，即为促进社会发展而有效地提供公共产品才是关键。从这个角度讲，公共投资主体单一化、多元化都是可资运用的手段，至于如何取舍则决定于所要生产和提供的公共产品本身的属性。
如果说公共投资是一种事实型社会关系，那么公共投资法律关系则是一种价值型社会关系，蕴涵着从法律角度对公共投资所引起的各种社会关系的评价。对公共投资法律关系的调整必须要确立判断的原则，这样才能保证法律体系的和谐一致。公共投资法律关系是一种经济法律关系，它既不同于一般的民商事法律关系那样奉意思自治为圭臬，又不同于行政法律关系那样以国家本位为依归，而是在两者的交互作用下追寻着公共利益的轨迹。简言之，公共投资法律关系以社会本位为基点。
明晰了这两个根本，让我们来分析一下公共投资主体多元化在现实层面如何促进社会发展，在价值取向上如何谨守社会本位的要求，以及它本身的限度。
一方面，公共投资主体多元化是一种总括性提法，包括鼓励民间资本、外国资本的间接参与和直接进入。所谓间接投资是指政府及国有企业、事业单位等能够代表公共利益的主体在投资中占主导地位，通过借款等融资方式引领非公有资本进入公共产品的产出和供给，但其他投资者并没有经营权，只享有获取收益或高额转让债权的期待权。这种投资方式适合于任何类型的公共投资，但是只能有限地解决资金不足的问题而无法根除效率低下的病根。而直接投资是指私人主体不仅出资，而且积极参与经营管理的投资方式。从严格意义上讲，公共投资主体多元化仅指后者(直接投资)，笔者也是从狭义的角度来讨论这一命题的。这也就说明公共投资主体多元化必然有其边界，不是任何公共投资都能够实现多元化推进。
另一方面，公共投资主体多元化就是要更多地依赖社会力量、民间力量而更少地仰赖于政府，其本质特征在于引入适当的竞争机制，使私人企业之间、私人企业与国家单位之间，甚至国家单位之间展开竞争，使得公共产品不仅有人供给，而且供给充分有效。经济学分析告诉我们，一般而言私人企业总是要比政府更富有效率。因此，政府投资的适当退出或者转移，允许私人资本适当地进入，将会改善产权结构，进而推动公共产品提供者的内部治理结构改革。当然，必须清楚地认识到公共投资主体多元化的根本目的在于提升生产、供给公共产品的效率，以真正推动公共利益的实现和社会的进步，因此所谓多元化不是说单纯地促进公私共存、公私合作，而是要引入竞争。竞争是促进效率的根本手段，理论和实践都说明了对经济效率影响最重要的是竞争而不是企业的所有制形式，由于缺乏竞争导致国有企业低效率并不能推断民营化是提高效率的灵丹妙药，私有化的经济合理性主要是以它能促进市场更具有竞争性或可竞争性这一假定为基础。
因此，公共投资主体多元化的功能就在于可以改善产权结构以调动私人产权为实现盈利目标而提升企业效率的积极性，引入竞争机制促进多元主体现实或潜在的比拼，以迫使企业提高效率并关注消费者“用钱投票”或其他反馈信息所带来的后果。从而既满足了公共需要的公益性，也消除了缺乏激励的低效性；既扩充了投资力量，又让政府可以抽身于商海而专心做好管理者以控制这股强大的力量能造福于民，不被异化。
公共投资主体多元化的模式
公共投资主体多元化就是要打破政府部门以及国有企业的单一格局，引入非公有经济因素。现在非公有经济进入公共基础领域的主要障碍不是资本规模上的障碍，也不是民营企业经营能力上的障碍，而是市场准入上的体制性障碍。虽然民营企业在传统制造业和传统服务业占据重要地位，并且在高新科技产业领域也成为后起之秀，但是在公共投资领域却遭遇了各种政策壁垒。此外，民间自生自发的非营利组织，如行业协会、慈善团体等也应当随着政府职能的转变在公共投资中扩大参与甚至负担起一定监管职能。公共投资从资金的来源可以区分为政府投资、民间投资和外国投资。所谓公共投资主体的多元化可以说就是研究如何使政府投资合理淡出，同时民间资本和外国资本如何进入的问题。
公共投资主体多元化的消极模式——政府资金合理淡出或者转移。公共投资主体多元化首先必须解决的就是破除政府资金全方位地垄断公共投资的局面。“计划经济时代的中国，政府不仅提供全部的公共物品，也提供了所有的私人物品，虽然这样的格局从1978年开始有所改变，政府逐渐地从私人物品的提供领域中有效退出，但政府全包全揽的情况在公共物品的提供领域中基本没有改变，各级政府仍然是各种公共物品的主要提供者。”
现阶段而言，政府应当对那些随着科技发展或制度变迁由公共产品转变为准公共产品或者非公共产品领域放松管制，实行有限度的市场化运作。这一点政府已经取得了很大绩效，比如电信行业的分拆、电力行业的厂网分离、邮政行业的市场化改革等。但是这些改革目前都还停留在阶段性成果的基础上，许多行业的投资主体多元化还只是政府投资内部的多元化，利益结构没有发生根本改变，市场的竞争机制难以有效发挥，尤其像电力行业，由于没有实行销售端的市场化，用户仍然不能将自己的需求信息有效传递出来，所以电力部门“老虎”的威风一丝未减。政府在转变自身职能的过程中应当让出一些市场可以进行配置的准公共产品领域，这样做一来可以提高效率，二来可以减轻财政包袱。
政府资金需要合理淡出并不意味着我国的公共投资过剩，相反在诸如义务教育、社会保障、农村建设等很多领域，我国的公共投资倒是呈现出严重不足的态势。这就说明在公共投资方面存在着投资结构不合理的问题。在准公共产品领域，政府干预过度；而在几乎无人问津的纯公共产品上政府又干预不足。所以实行投资主体多元化可以使政府集中人力、财力缩小贫富差距、地区差距，把钱用到最需要的地方。
这一模式实现的根本不仅仅是个法律问题，也是一个政治问题，涉及到政府职能的转变。但是这一模式的落实为吸引民间资金和利用外国资金留出了空间。
公共投资主体多元化的积极模式——吸引民间资金、利用外国资金。公共投资并非无利可图，只要可以向使用者收取费用，由此产生的收益甚至可以达到暴利的程度。这就是说民间资本和外国资本在这块“肥肉”上必然是“虽不能至，心向往之”的。放松市场准入，将这些社会力量吸收进来必然将大大省去政府融资、投资、运营、监管之力。但是，市场也是盲目的，信息的不均衡也可能引致巨大的浪费；私人的逐利本性也会让公共产品的自然垄断性变成任意抬升物价的法宝。所以，是否实行市场准入制度的国家干预是公共投资主体多元化预期效用能否发挥的关键。
在吸引民间资金进入上，主要是建立合理的准入机制。可供选择的机制主要有：
第一，独资经营。让民营企业放手发展，与国有企业、其他私营企业之间展开竞争，这种模式适合竞争性强的准公共产品，比如通讯设备的制造。这种模式的优点在于可以最大限度地调动民间投资者的经营效率，缺点在于可能有投资过热以及滥用市场垄断地位。
第二，联营。让政府资金和民间资金的投资者携手共进、相互制约，这种模式适合各种可以收费的公共投资领域。具体而言又分为两种具体模式：股份式的合资经营和契约式的合作经营。前者对于双方而言以出资大小决定经营管理权和收益权，政府可以通过控股来主导企业发展。后者以自由协商的意思合致来安排具体权利义务的大小，更加具有灵活性。联营模式的缺点在于私人的参与使政府官员被“俘获”，公共利益的代言人被异化的可能加大；另一方面也可能造成代表公共利益的一方滥用权力。
第三，特许经营。按照建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，“市政公用行业特许经营制度是指在市政公用行业中，由政府授予企业在一定时间和范围对某项市政公用产品或服务进行经营的权利，即特许经营权。政府通过合同协议或其他方式明确政府与获得特许权的企业之间的权利和义务。”目前关于特许权授予的模式主要有两种，一是行政许可，政府以颁发授权书的形式许可特定经营者从事公共产品的经营服务；另一种是由政府和经营者签订特许经营合同，经营者依照合同约定来运营。这种合同在大陆法系国家普遍被认为是行政合同。该模式注重私利和公益的协调，通过对空间和时间的技术性处理将二者密切起来。但是缺点在于政府违约时将身兼裁判员和运动员于一身，而经营者也可能由于特许权的时间限制产生短视效应，不能真正发挥特许经营的优点。此外在选择授予者的过程中也可能出现权力寻租。
综上所述，公共投资主体多元化是根源于准公共产品不完全的排他性和竞争性，对它的制度选择要注意克服市场失灵和政府失灵的双重矛盾。由于涉及到政府职能的转变，还有公权力的运作，尤其需要对各方当事人进行清晰定位。实现公共投资主体多元化需要考虑公共产品的特性，考虑从生产、投资、营运等环节分别入手。如此一来，政府的公共管理者的职能和市场的产品及服务供给者的功能都能更加专业有效地发挥，实现公共投资的“公共性”目的。