村民自治下中国农村公共产品的供给问题，本文主要内容关键词为：中国农村论文,村民自治论文,产品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
当代政治经济学、公共经济学、政府经济学均认为，市场是配置社会资源、满足个人福利和社会需要的基础手段，所以无论是资本主义还是社会主义都需要市场经济；但要满足个人福利和社会需要还要依靠另一不可或缺的手段，即政府提供公共产品，所以无论是社会主义还是资本主义都难以容忍无政府主义状态，都需要政府来提供只有政府方能提供的公共产品——良好的法律秩序和社会治安秩序，私人因为无利可图而不愿提供的某些公共设施建设和基础研究，政府出于公平平等的目标而实施的如扶贫计划、均等化的教育安排和社会保障措施。因此，任何一项制度安排或制度创新，都既不能妨碍市场的作用，也不能妨碍政府提供公共产品这一功能的实现，否则，就必须以其它的制度安排或制度创新来补充。
已进行了20多年的中国的改革首先是由农村开始的。而20世纪80年代末之前，农村改革的核心是家庭承包责任制为主的农村经济体制改革。这一改革改变了人民公社体制下集体和国家主导的状况，重新恢复了农民个人和家庭在经济生活中的主体地位，使农民完成了由被动的生产者向主动的生产经营者的转变，使农民成为市场的主体一方，市场配置社会资源满足个人福利和社会需要的基础作用得以实现，促进了农业增长——经济学家估计，由家庭承包责任制取代原来的集体农作制度这一变迁对中国农业生产力的贡献份额在20%到50%之间，有的学者的估计值甚至高达70%。（注：张军：“中国农村公共产品的供给：改革后的变迁”，载胡春惠主编：《转型期的中国社会经济问题》，香港珠海书院亚洲研究中心，1997年。）
但与此同时，随着农作制度向非集体方向的变迁，集体经济大多难以维系，高度集权的政治体制也难以为继，改革后不久，广大农村地区就因此出现了一定程度的无序和混乱，一部分基层组织涣散，甚至陷于瘫痪。农村地方公共财政因而日渐萎缩，农村公共产品的供给水平不断恶化。这就需要有新的制度安排来解决。于是，80年代初最初出现于广西壮族自治区罗山、宜山一带的“村民委员会”这一新的基层组织形式得到了中央决策者的重视，并最终在1987年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》中确立了在农村基层实行村民自治的原则。可以认为，村民自治的最初诱因，就是为了解决改革后农村公共产品供给不足的问题，重新将农民组织起来。那么，试行了十多年并正在正式、全面地推行于全国的中国农村村民自治制度能不能解决改革后农村公共产品供给不足的问题？
二、村民自治下中国农村公共产品的供给状况
一方面，村民自治从80年代初兴起，在1987年11月六届全国人大常委会第23次会议通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》之后开始逐步推行，到1998年11月九届全国人大五次会议通过正式的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）后正式、全面推行全国。十多年的实验确实取得了一些成果。
福建省是全国推行村民自治较早较成功的。据统计，1988年以前，该省有20%的村委会处于瘫痪状态，经过三次换届选举，全省涣散村的比例已下降到3.2%；1994年选举后，全省有92.4%的村委会完成了计划生育任务，98.9%的村委会完成了粮食征定购任务，86.2%的村委会完成了纳税任务，99%的村委会完成了征兵任务，分别比选举前有大幅度提高。（注：民政部基层政权建设司编：《全国村民自治示范工作经验交流暨城乡先进集体和个人表彰会议文件汇编》，北京：中国社会出版社，1996年，P63；转自王旭，“乡村中国的基层民主：国家与社会的权力互强”，载香港《二十一世纪》总第40期，1997年。）在辽宁省，后进村则从1989年的15%下降到1994年的7.8%，村委会能够顺利协助政府收取提留款项，完成粮油征购任务，计划生育更高达95%以上。（注：民政部基层政权建设司编：《全国村民自治示范工作经验交流暨城乡先进集体和个人表彰会议文件汇编》，北京：中国社会出版社，1996年，P59；转自王旭，“乡村中国的基层民主：国家与社会的权力互强”，载香港《二十一世纪》总第40期，1997年。）治安状况也有好转，河南省新野县1994年有204个村达到无刑事案件、无治安案件、无村民犯罪、无集体越级上访、无重大治安灾害事故的五无标准。（注：民政部基层政权建设司编：《全国村民自治示范工作经验交流暨城乡先进集体和个人表彰会议文件汇编》，北京：中国社会出版社，1996年，P103；转自王旭，“乡村中国的基层民主：国家与社会的权力互强”，载香港《二十一世纪》总第40期，1997年。）四川省彭山县1994年刑事案件比未实行村民自治前的1991年减少了381件，下降38.7%。（注：民政部基层政权建设司编：《全国村民自治示范工作经验交流暨城乡先进集体和个人表彰会议文件汇编》，北京：中国社会出版社，1996年，P122；转自王旭，“乡村中国的基层民主：国家与社会的权力互强”，载香港《二十一世纪》总第40期，1997年。）
学者们的实证调查研究也提供了一些取得进步的案例。如徐勇调查的湖南白鹤村，实行村民自治后，该村兴修了纵贯全村的水泥沟渠，实现了自动排灌，为农业的稳产、高产提供了可靠保证；修建了学校和幼儿园；为老人和困难户减免了部分负担款等。（注：徐勇，《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，P284。）徐勇调查的四川大巴山区先后兴修水利、公路等公共工程，改善办学条件，兴办文化阅览室和老年活动室，安装自来水等，特别是修了2100多步的“通天梯”石板路，解决了村民的出行老问题。徐勇调查的湖南C村，村民自治后，村组织花费数十万元修建了数公里水泥排灌沟渠，实行了排灌自动化。（注：徐勇，《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，P263。）折晓叶调查的深圳万丰村，先后投入巨额资金，在村内修建了医院、学校、幼儿园和各种高档酒店、宾馆、剧院、公园，以及道路、水利和其他公用基础设施，开办村福利，救助老弱病残，如每位60岁以上的老年村民都可以享受每月100元的津贴。（注：折晓叶，《村庄的再造——一个“超级村庄”的社会变迁》，中国社会科学出版社，P263-264。）
但另一方面，像上述村庄这样办得比较好的属少数。1990年，民政部估计，大约有15%的村民委员会办得不错，（注：欧博文，“中国村民委员会组织法的贯彻执行情况探讨”，载《社会主义研究》1994年第5期。）但还不能算村民自治“示范村”或“达标村”，国家有关部门的计划目标是到2000年，争取使全国15%左右的村成为村民自治示范村，即达到村民自治运作的规范性标准，即便是那样，也才是平均每个乡（镇）建成一个示范村。（注：徐勇，《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，P141、143-144。）而大多数村庄的公共产品供给情况并没有因为实行村民自治而有多大改观。如徐勇调查的四川白石村在发展集体经济、修建公共工程、改善社会福利等方面无所作为，该村的沟渠基本上是人民公社时代的，年久失修，大多废弃，已集资交了一部分资金的乡村公路也多年未动工。（注：徐勇，《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，P286。）徐勇调查的四川石村，同前述及的四川金村，相距不到100公里，都位于四川东部的大巴山区，两村均坐落在800米以上的山上，距城镇较远，交通不便，气候条件、人口密度、土壤类型都相同，自然资源条件、改革前的社会经济环境大体相同，但改革后，与金村形成鲜明对比的是，石村的生产条件依旧，甚至有所恶化，尽管有两条公路已修到距村不远的地方，但仍然没有通到村，村民还是依靠千百年不便的人力进行运输。（注：徐勇，《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，P290。）在行政管理和完成国家任务方面，困境依旧，如四川东部贫困山区的A村，收取税费仍是村干部的主要任务，计划生育仍是“天下第一难”；完成国家任务的经费严重不足，湖北省东部长江边的B村，一位妇女按要求做了节育手术，后因措施失败，再次做手术并加以疗养，村里为此花费大量人力物力，仅为该妇女做手术时付出的医疗费便达6000余元，另有2000余元费用，村里一时无法支付，只好动员该妇女先垫付，以后由村集体偿还。（注：徐勇，《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，P261。）由于缺乏经济实力，村组织在完成政府任务时，只能更多地采取行政强制措施，如1999年11月25日《南方日报》第一版报道，广东省高州市谢鸡镇文村村委会为完成镇政府修建公路的集资任务，联同镇政府组成“清欠工作组”，非法闯进村民家中，强行搬走多户农民家庭的电视机、摩托车、液化气、影碟机等，要挟村民交款，引起村民强烈不满。1996年6月16日晚中央电视台《焦点访谈》节目报道，安徽省某村村长为迫使村民交钱修路，动用武力，该县的行政长官竟认为村长贯彻政策得力，表扬村长“一巴掌打出了阳关大道”。（注：转自何清涟，“农村基层社会地方恶势力的兴起——与王旭商榷”，载香港《二十一世纪》总第41期，1997年。）
三、存在的问题
结合以上所述各个实证案例，仔细分析，我们会发现更为深刻的问题：
（一）农村公共产品供给主体的错位。我们说，供给公共产品的责任主体应当是政府，而不应是私人或企业，但我们发现，在上述农村公共产品供给情况得到改善的村庄，供给的主体是农村社区（由村委会组织），而不是各级政府。当然，也正如前面所指出的那样，这是符合推行村民自治初衷的，因为国家和政府得以减轻了负担。但问题也就来了：村委会要供给公共产品，必须筹集资金，但村委会不是一级政府，它不能有独立的公共财政权，筹集资金的主要途径只能有二，一是直接向农民摊派，二是要求村办企业提供。我们发现，凡公共产品供给情况得到改善的地方，村办企业比较多，集体经济比较发达，这种情况下向农民直接摊派显然是不可取的——何苦要公开得罪村民呢？从村集体经济收入中支出就可以了，反正羊毛出在羊身上，而农民一般就感觉不到负担了。所以，由农村社区（村委会组织）作为责任主体供给公共产品，大多依赖于村办企业的过度汲取，非常不利于村办企业的进一步改革与发展。如毛丹调查的浙江萧山市尖山下村。（注：毛丹，“乡村组织化和乡村民主——浙江萧山市尖山下村观察”，载《中国社会科学季刊》总第22期，1998年。）
（二）供给不足。推行村民自治后，农村公共产品的供给总的来说仍是不足的，这可以由几组数据来证明：(1)1979-1988年，国家的农业基建投资总额为409.5亿元，占同期全民所有制基建投资额8585.98亿元的4.8%；1989-1996年，国家农业基建投资总额为721.77亿元，占同期全民所有制基建投资额33917.7亿元的2.13%。这一比重的下降，是中央和地方政府基建投资中用于农业部分共同减少造成的。（注：丛树海主编：《公共支出分析》，上海财经大学出版社1999年，P295。）(2)相对于发达国家对农业补贴逐年上升趋势，我国农业补贴总体水平自1979年以来呈下降趋势，而且下降速度非常快，从1979年到1994年15年时间农业补贴水平（等于农业补贴除以农业总产值的百分比）由2.8%下降到0.5%，整整下降了89.3%，（注：丛树海主编：《公共支出分析》，上海财经大学出版社1999年，P351。）这对农民利益的保护是极为不利的。(3)1978年乡村集体经济卫生支出在全国总费用中所占比重高达20%，1986年也还有5%，但1990-1995年这个比重一直在下降，分别为3.23%、3.04%、2.80%、2.52%、2.30%、2.20%。（注：丛树海主编：《公共支出分析》，上海财经大学出版社1999年，P191。）1996年实行合作医疗、农村医疗保险和各种单项减免医疗费用办法的行政村只占全国行政村的15%左右，享受人口占农村人口的10%。（注：丛树海主编：《公共支出分析》，上海财经大学出版社1999年，P260。）(4)农村大部分人口未享受社会保障，1991年享受社会保障的农村人数占农村劳动者的比重仅为2.2%，而同期城镇享受社会保障的人数占城镇劳动者的比重高达90.9%。（注：丛树海主编：《公共支出分析》，上海财经大学出版社1999年，P260。）也就是说，农村公共产品总的供给水平仍然很低，而且还不断降低，而不是改善，并由此进一步拉大了城乡差别。特别是在集体经济不发达的贫困落后地区，由于资金缺乏，供给不足问题会更加突出。
农村公共产品的供给水平体现的是农村的发展水平和现代化水平，对农村的健康发展至关重要，但村民自治之后的时间里，上述情况表明，中国农村（特别是贫困落后地区）公共产品的供给情况实在令人担忧。
（三）农民负担过重。改革开放之后中央政府把某些事权下放，交由农村政府和农村社区自己承担，如基础教育、计划生育等，都是国家基本政策，都是为了全国人民的共同利益，属典型的公共产品范畴，但中央政府却没有相应赋予农村政府和社区足够的预算资金，只能由农村政府和社区自行解决，事权和财权不统一，农民的负担逐年加重。从80年代后期开始，农民负担的增长速度已超过农民人均纯收入的增长速度，农业部的统计资料表明，1985年到1991年的六年间，农村经济净收入年均增长11.9%，农民人均所得年均增长10%，而农户直接负担年增长17.5%，各种社会负担成倍增长。（注：孙潭镇，《现代中国农村财政问题研究》，北京：经济科学出版社，P229-230。）农民人均税负占人均纯收入的比重，从1986年的7.02%上升到1991年的8.81%，更令人惊惧的是，乡村统筹提留和各种摊派集资的款项迅速增长，1991年农民人均负担的乡统筹和村提留高达44.55元，占农民人均纯收入的7.94%。除税收和乡村统筹提留之外，农民承担的各种摊派费用在1990年和1991年分别占上年人均纯收入的3.07%和2.5%。（注：农村经济年度分析课题组：《1993年中国农村经济发展年度报告》，北京：中国社会科学出版社1994年，P157-162，转自王旭1997，“乡村中国的基层民主：国家与社会的权力互强”，载香港《二十一世纪》总第40期，1997年。）
这样，我们就不难发现，村民自治之下，中国农村公共产品的供给陷入一种悖论式的困境：一方面各级政府和农村社区对农村汲取过多、农民负担过重，另一方面农村公共产品供给状况却并未因税费的大量收取而有明显的整体的改善，供给仍然不足。
四、原因分析
原因是多方面的，我们必须从村民自治制度自身以及它与周围的行政、经济、政治、社会体制环境的关系去考虑：
（一）各层级政府之间以及政府与村民自治组织之间供给公共产品的权限划分不明，责任不清，交叉重叠严重，这就很容易造成农村公共产品供给主体的缺位或错位。
首先，是各层级政府之间的权限划分不明。从中央到地方各层级政府都有许多相同的供给责任，如教育、科学、文化、卫生等，但是没有一个法律明确规定了各层级政府在这些供给责任上的划分。责任不清，势必引起互相“踢皮球”，最后只能是乡镇政府负担，乡镇政府只好通过加重农民负担来强行负责，或是通过过度盘剥乡镇企业来完成供给任务。实在完成不了，特别是贫困落后地区，便只有供给不足。
其次，各级政府和村民自治组织的公共产品供给责任也没有划分清楚。宪法只是规定村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷、协助维护社会治安，《村组法》原封不动地照搬过去，并没有一点儿的明确化。各省倒是将村委会的职责相对明确化了，如《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第五条较明确规定了村委会的主要职责，如“编制并实施本村经济、文化教育与科技卫生、社会保障的发展规划和年度计划”，“按照规划修建村路、指导村民建设民房、整顿村容，发展公益事业，搞好公共卫生，改善居住环境，提高村民健康水平”，“教育和推动村民履行纳税、服兵役等依法应尽的义务，执行计划生育的基本国策”。但这样一来，各层级政府和村民自治组织的供给责任又非常相似，缺乏明确划分了。
各层级政府之间以及政府和村民自治组织之间公共产品供给责任不清，后果必然是互相推卸责任，并最终推到基层政府和村民自治组织头上。因为任何一个层级的政府和村民自治组织都有相似的责任，何况《村组法》第四条还规定，村民委员会还有协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作的责任！这就是村民自治框架下农村公共产品供给主体错位的原因。供给主体错位的后果是显然的，要完成供给责任，在集体经济发达地区，村民自治组织只能过度抽取村办企业的资源，或加重农民的负担。在集体经济欠发达的贫困落后地区便只能是农村公共产品供给的不足。
（二）事权与财权的不统一妨碍了农村公共产品的有效供给。
首先是各级政府的财政权力与财政责任没有明确划分，特别是造成乡镇政府事权大于财权，承担了许多应该由上级政府承担的责任，如基础教育，计划生育等都是国家的基本政策，是使全国范围收益的。按公共产品有效供给要求应由中央政府承担，但这些事权主要由乡镇政府负责，并且中央政府并没有给予足够的转移支付，主要得靠乡镇政府自筹解决，这影响农村公共产品的供给，也增加了农民负担。
其次，村民自治组织（村委会）不是一级政府，没有征税权，但要对小学教育、卫生和社会福利提供很大支持。如1992年全国自筹资金（包括捐赠）占教育经费的8%，到1993年这比例已上升到10%（注：黄佩华等，《中国地方财政问题研究》，中国检察出版社，P218。）
从1987年至1993年贵州遵义县重建了295所学校，支出超过了3900多万元，其中63%来自乡自筹，只有37%来自县以上政府的拨款。（注：黄佩华等，《中国地方财政问题研究》，中国检察出版社，P219页。）1993年乡镇卫生院、县卫生防疫站和妇幼保健站投资构成中，自筹资金（全国平均）占总投资额的26.97%。（注：黄佩华等，《中国地方财政问题研究》，中国检察出版社，P237页。）社会保障和社会福利方面,农村五保项目基金主要来源于村的集体提留，1993年村集体提留的资助占总基金的53%，政府支持占47%。（注：黄佩华等，《中国地方财政问题研究》，中国检察出版社，P247页。）如果村是贫困村，这些公共产品的供给方面就会面临匮乏。所以，尽管让一个像村这样比乡政府要小的机构对小学教育的管理可能更为有效，但资金应当来源于政府部门，才能保证有效供给和均衡供给。（注：黄佩华等，《中国地方财政问题研究》，中国检察出版社，P253页。）
（三）乡镇管理与村民自治的功能冲突。
正如徐勇所说，在现阶段农村社会，管理体制中便存在两种相对独立的权力，一是自上而下的国家权力，具体体现为在党的政治领导下的乡政府行政管理权，其功能是将国家行政管理传递到农村社会，二是蕴涵与农村事实之中的村民自治权，其功能是在国家有关法律范围内，通过村民共约等方式对社区加以管理。（注：徐勇，《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，P189。）权力是天然的具有无限扩张和排他的特点的，在同一地域空间存在两种不同的独立权力，势必发生矛盾和冲突，而权力的矛盾和冲突总是围绕着权力对管辖范围的争夺。从理论上说，乡镇管理权和村民自治权的管辖范围是明确的，即前者是“政务”，后者是“村务”，按理不存在冲突，但是问题在于，村民自治组织按法律规定有义务有责任协助乡镇政府处理政务，而一旦村民自治组织参与落实政务，它事实上已进入乡镇管理的范围。因此，在一定的地域空间内，资源总是有限的，乡政管理权和村民自治权的矛盾和冲突不可避免。
（四）政务与村务的同时担当导致村民自治的角色冲突。
政务与村务是两种性质不同的事务，政务是各层政府为了实现对农村的治理而下派的任务，体现着国家的意志，体现着公共权力的运行，要求必须执行，主要包括：(1)贯彻落实法律规定公民应尽的义务、党和国家有关路线、方针和政策以及各级政府的要求，如计划生育、服兵役、经济和社会发展规划、收缴税款、公安司法、民政事务、文化教育等；(2)由乡镇政府决定的事务，如乡镇范围的发展规划、经济管理、公共工程、公益事业等。村务则是仅涉及本村村民利益的事务，包括本村范围内的公共事务和公益事业，经济和社会规划、社会公共秩序、社区文化教育、村规民约及有关制度的建立等。（注：徐勇，《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，P212-213。）村民自治的范围仅及后者，而不包括前者。
村民委员会作为村民直接选举出来的村民自治组织，当然应当根据村民意愿办理村民自治事务即村民。但与此同时，体现国家意志和公共权力的必须执行的政务也必须由村委会执行，因为政务最终也要落实到农民个人。乡镇是最低层次的政府，但每个乡镇平均人口为2万人，（注：根据国家统计局：《中国统计年鉴2000》，中国统计出版社2000年，P371数据计算。）显然，要乡镇政府直接面对每个农民，实施政务是不可能的，政务必须进一步下沉到村，但村又没有相应的行政管理机构，《村组法》又明确规定，村民委员会要协助乡镇政府的工作，所以，政务依靠村民委员会去落实便顺理成章更是法定的。
这样，村民委员会就既要办理村务，又要执行政务，扮演着双重角色。这双重角色是有内在冲突的，因为村民委员会是村民直接选举出来的，它们的权力来自于村民的赋予，而不是政府的赋予（当然须由国家法律予以确认），因此它们理应首先办理村务，并且是按照村民的意愿去办理。而政务是政府的要求，是没有选择余地的，有一些政务如计划生育、殡葬改革等往往不是村民所欢迎的。
（五）村民自治组织与村党组织的权力冲突。
在村这个地域空间内，除了同时存在乡镇政府的乡政管理权和村民自治组织的村民自治权之外，还存在村党组织的政治权力（主要是党支部，少数设党总支或村党委，如河南南街村就设有党委）。按现行的党的组织原则，村党组织负责人是由党员选举产生的但必须经过上级党组织的考察和选配，或直接由上级党组织任命产生。因为这样的权力来源，所以村党组织一般的会同上级党组织和政府保持一致，而不会有冲突，或者说，村党组织的政治权力与乡镇政府的乡政管理权在村域的范围内一般地是不存在冲突的。（特殊地，如南街村实行党委制，党委书记王洪彬兼临颖县县委副书记，比镇委书记还大，会产生冲突）
但村民自治组织的自治权与村党组织的政治领导权则不然。按《村组法》规定，村民自治组织依法行使自治权，办理本村的公共事务和公益事业，但我们国家是中国共产党领导的国家，按照宪法的精神，中国共产党领导建设社会主义国家的一切事务（参见《中华人民共和国宪法》序言），当然应包括村民自治事务。《村组法》第三条也规定，中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用。《中国共产党章程》第32条规定：街道、乡、镇党的基层委员会和村党支部，领导本地区工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。1990年12月中共中央发出“关于批转《全国村级组织建议工作座谈会纪要》的通知”（中发[1990]19号文件）指出：“党支部要加强对村民委员会的领导。”1994年11月5日《中共中央关于加强农村基层组织的通知》更明确地规定农村基层“党支部要加强对村民委员会的领导，支持村民委员会依法开展工作。村民委员会必须把自己置于党支部领导之下，积极主动地做好职责范围边的工作。”（注：全国基层组织建设联系会议办公室编：《农村基层组织建设工作指导》，党建读物出版社1995年，P15。黑体是笔者所加。）可见，村党组织与村民自治组织的关系是明确的，即领导与被领导的关系。但两者的权力冲突随之而来，因为村民自治组织是由村民直接选举产生的，其村民自治权来自于村民只须对村民负责，它应享有根据村民意愿自主办理村务的权力，但村的党组织基于中国共产党是国家唯一执政党的理由也要对村民自治组织进行领导，要求后者对它报告工作，这里的内在紧张关系是显然的。
村民自治组织与村党组织的权力冲突已经有了经验事实的证明。据中共湖北省委组织部等单位于90年代对111个村的调查，村委会和村党组织关系紧张的有13个，占11.8%。（注：中共湖北省委组织部、湖北省农村社会经济调查队课题组：《村级组织建设研究》，1995,P19，转自徐勇1997，《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，P205。）主要的原因是争夺权力范围，如审批房基地这类问题，村支部认为，珍惜土地是国策，该由他们管；村委会则认为，建房属村镇规划，是村委会的职责范围，党支部不应干涉。（注：刘振伟：“村级组织建设的一个问题”，载《理论月刊》1987年第11期，P52-55，转自沈延生1998，“村政的兴衰与重建”，载《战略与管理》1998年第6期。）
两种权力冲突的结果往往是村党组织取得优势，原因主要是上述有关法律和党的文件的规定，因为脱离党组织领导的村民自治被认为很难自动地规范化运作，甚至会走向封建性“土围子政治”，这是令人难以接受的。当然也跟长期的党政社合一实行一元化领导方式的人民公社体制形成的历史惯性有关，不仅村党组织、村委会的干部，而且许多农民也习惯了事无巨细都听书记的。而党支部对村委会的绝对领导极可能将后者架空而损害村民自治，也可能由此不利于农村公共产品的供给，因为村民意愿和利益表达的法定渠道被堵塞了，便无从体现其对公共产品的价值偏好，村党支部与上级政府的权力贯通性使得来自各级政府合理与不合理的任务都畅通无阻地被强制执行。没有民主的自上而下的强制的公共产品决策机制是缺乏效率的，这正是农村负担过重的重要原因。
（六）自治不等于民主。
公共产品有效供给的条件之一是通过民主机制汇总公民对公共产品的偏好和需求。虽然在农村社区的范围内，村委会是直接选举产生的，一些重大村务的处理是经过民主过程决策的，但是村民自治不等于民主。事实上，由于上面给出的乡镇政府和村党组织的强势等原因，即便仅是这样一些局限在社区事务范围内的民主也是大打折扣的。乡镇政府和村党组织干预村委会选举的事件屡见不鲜，如1998年10月海南省琼海市大睡镇云满村进行村委会换届选举，由于村民推选的候选人与大路镇领导内定的候选人不一致，镇党委书记亲自带领民警和镇干部，开着警车抓扣联名推选候选人的村民。（注：新华通讯社《内参选编》，1998年第47期，P24，“大路镇动用警力干预村民选举”。）
不仅如此。第一，自治意味着独立性从而也意味着某种程度的内向性，所以如果自治真正实行，就有可能会走向一些学者所担心的“过分自治化”，“土围子政治”，以维护村民利益为名对抗国家和政府，违反国家法律，拒绝完成计划生育、缴交税款等任务，这是不利于农村公共产品的有效供给的。如一村委会为了建村小学，在没有得到任何职能部门批准的情况下，违背《森林法》和有关政策，指示村民上山伐树卖钱，给当地森林资源造成损失。（注：据1999年6月8日，广东省理顺管理区和村民委员会工作指导小组办公室：《广东省理顺农村基层管理体制工作简报》第35期，P4。）第二，自治还带来封闭性和排他性，即在强固社区利益保护的同时，严格排斥外来的分享者，对村民自治来说，这种封闭性和排他性主要体现为对“村民”的认定，只有具有本村村籍的人，才是本村村民，才有参与村民自治的权利，才能享有村民的一切权利，否则只能被排除在外。如在珠江三角洲的一些经济发达、外来人口多的村庄，外来打工者人数超过当地居民几倍、甚至数十倍，（注：如深圳市BO岗村，1994年该村人口1500人，外来人口却高达3万多人，是本村人口的20倍。见徐勇1997，《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，P177。）许多打工者已经在当地居住了几年到十几年，但是因为严格的户籍管理制度仍然不具有“村民”资格，不享有村民自治的权利，在村民委员会和村民会议中没有自己的代表。因为《村组法》规定，只有年满18周岁的本村村民才有选举权和被选举权，才能参加村民会议。这同民主原则是相违背的，因为这样一来，这些“非村民”的利益难以保障甚至没有正常表达的渠道，（如果迫不得已，他们可能会采取非规范的方式来伸张和维护自身的利益，这反而是对社会有破坏作用的。）自然也没有权利参与本村公共产品供给的决策了。第三，同样是户籍管理制度的原因，在没有因为升大学、部队提干、千方百计获取“农转非”指标更改为“非农业户口”之前，一出生即具有“农业户口”的人不管他日后从事什么工种，他的身份都是农民，他都不能享有公费医疗、离退休保险等一系列城市居民所享有的福利待遇。相反，无论多老（不像城市职工60岁即可退休，领退休金），只要还有一口气，还没死，农民都得按人口完粮纳税甚至摊劳役。所以农民向集体承包的那一块或大或小的责任田便成了他一生的依托，但因此他们也就不能自由流动到别的地方去了，如果他对当地政府或农村社区提供的公共产品不满的话；因为别的地方连一块责任田都不会给他使用的，遑论村民自治等政治权利。随着国家对人口流动控制的放松，一部分年轻的农民迫于生存压力（因为那一块责任田的收益也实在太低）也可以出去打工了，但如上所述，打工者和为外来人是没权力参与工作所在地公共产品的供给决策的，他们的参与权力只有在他们的户口地才有，所以就出现了1993年浙江省萧山市在深圳做工的农民，春节前包20架飞机回乡参加村委会换届选举的“壮举”。（注：相自成：《庄稼人的夙愿——中国农村村委会直选透视》，载《民主与法制》1995年第2期，P11，转自徐勇1998，“以村民自治推进村级公共财政的有效治理”，载《天津社会科学》1998年第4期。）这种现象可能会被视为农民政治参与意识、民主意识的提升，但在笔者看来，这是深可觉得悲哀的，因为这样的“壮举”需要花费的巨大成本姑且不说（民主权利的实现也不能不顾及成本），而且这恰恰表明了如此一种困境：打工者们在常住的地方没有参与权利，没能享受有效的公共产品供给服务，他们回家乡参与了，却因为不常住而同样的不能享受。换言之，流动起来的农民成了公共产品照顾不到的、遗弃的对象，对整个社会而言，这同样是一种公共产品的供给无效。
因此，村民自治的初衷是为了解决以家庭承包责任制为核心的非集体化改革带来的农村公共产品供给不足问题，十多年的村民自治实践在一些地方取得了一定程度的成绩，也确实改善了一些农村公共产品的供给状况，但在更多的地方，特别是贫困落后的地区，并没有显著改善，而且还存在着农村公共产品供给主体错位、贫困落后地区供给不足以及农民负担过重等问题。究其原因，是国家行政、政治、财政和社会体制本身存在问题，不利于农村公共产品的供给，而且由于村民自治的实施，产生了原来没有的乡镇政府乡镇管理与推行、保障村民自治的功能冲突，村民自治组织政务和村务同时担当的角色冲突，村民自治组织与村党组织并存的权力冲突，这种种冲突也都是不利于农村公共产品供给的。
五、村民自治下保证农村公共产品供给的改革设想
前面的分析说明，改革后中国农村公共产品供给不足问题要得到解决非“村民自治”一体所能完成，而必须包括行政体制、财政体制的配套改革甚至是作为前提的改革。与此同时，“村民自治”本身所带来的新问题也需要得到妥善解决，否则农村公共产品供给的新障碍无法消除。依据这个思路，笔者试提出如下设想：
（一）根据中国农村公共产品构成的层次性明确划分各层级政府和农村社区村民自治供给公共产品的责任。
1、应由各层级政府而不是农村社区的村民自治组织充当农村公共产品的供给主体，各层级政府不能推卸供给公共产品的责任，即便某些经济发达的农村社区村民自治组织有能力承担许多公共产品的供给。因为前面已指出，供给主体的错位将会带来许多问题，如对村办企业汲取过度，还会对贫困落后地区造成供给不足。我们现在的情况是，正如有的学者指出的，由于实行村民自治，农民除了和城市居民一样交纳国税外，还要交纳乡统筹村提留，许多城市中由国税负担的公益事业如教育、广播电视等，乃至普及法律，都要农民出钱。（注：何道峰：《乡村变革》，北京：人民出版社1995年，P252，转自沈延生1998，“村政的兴衰与重建”，载《战略与管理》1998年第6期。）九年制义务教育中的小学教育，在城市中是由国家统一办学的，在农村却是村民自治事务，这实际上是国家借口群众自治不承担农村义务教育的全部责任，只能说是财政困难所导致的一种严重失职，一种极不公平的城乡差距，（注：沈延生，“村政的兴衰与重建”，载《战略与管理》1998年第6期。）这种推卸责任的后果只能是贫困落后地区教育普及水平的低下，影响全民素质的提高，这对整个国家和民族的发展都是不利的。
2、明确划分各级政府和农村社区村民自治组织供给农村公共产品的责任。
由于农村社区实行村民自治，所以农村社区愿意供给什么、供给多少公共产品，都应由农村社区居民自行决定，国家和政府应只起指导、协调和监督的作用，如村办公路与乡村公路网和国家公路网的联接、合理规划等该由政府指导，村办教育该纳入国家教育系统等等。问题的关键在于供给主体即各层级政府间的责任划分。划分的原则和依据是由农村公共产品构成上的层次性决定的：农村公共产品可分为全国性公共产品和地方性公共产品，属于前者的由中央政府承担，属于后者的由地方政府承担，一些跨地区的公共项目和工程可由地方政府承担为主，中央政府在一定程度上参与和协调。地方政府之间的责任划分亦应当遵守这样的原则，即根据收益范围和管辖范围确定责任范围。
3、各层级政府供给的范围应只限于农村公共产品，以除去农民负担的重要来源，并有利于农村公共产品的供给，这就必须转换政府职能，压缩、改革政府机构。
（二）根据不同的供给责任赋予相应的财政权力和财政权利，以保障农村公共产品的供给能力和避免过度汲取。
1、扩大地方政府财政自主权，以保证地方政府供给农村公共产品的能力，因为中国的农业税率一直很低，而改革之后，原来统收统支的财政体制被打破，中央开始向各地方放权让利，下放一部分事权，并且是只给政策不给钱，（注：1984年起国务院颁布了一系列允许地方政府收费的改革，见《费改税》，P35。）要求各地方财政自求平衡，各地方遂“八仙过海，各显神通”，通过扩大预算外资金和制度外收费来应付日益增长的支出项目，并进而造成中央财政收入占财政总收入比重下降，（注：王绍光、胡鞍钢，《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社，1993年。）这一方面引起了中央政府对农村公共产品供给不足，如农村义务教育，特别是贫困落后地区，另一方面则直接造成了农民负担过重。1994年进行分税制改革，其考虑的重心在于加强中央政府的宏观调控能力，因此将税源充足，收入稳定的税种都规定为国税，只将一些税源分散、税额小、不易征管的税种留给地方，这次改革确实提高了中央财政收入的比重，1995年，中央财政收入由1990年34%上升到52%，近几年一直稳定在50%，（注：“中国分税制改革正经历震荡”，《经济学消息报》2000年5月19日总385期，苏兆华报道世界银行高级经济学家黄佩华观点。）为中央政府供给全国性公共产品和转移支付奠定了基础。但地方税收入仍然没有稳定的保障，仍难以满足支出的需要，地方政府仍需依靠国家预算之外的收入来源，所以乱收费、农民负担过重的根源仍然存在着。因此，应按照事权与财权相一致的原则，适当下放税收管理权限，赋予省级一定的地方税目、税率调整和减免权力（包括增设新税种、改革调整老税种），以保证地方政府的财政收入和公共产品供给能力，（注：王京生报道，“地方政府为何重费轻税”，《经济学消息报》1999年5月28日，总334期。）值得注意的是，主张中央财政集权的学者也同意相类似的观点。（注：王绍光：《分权的底限》，中国计划出版社1997年，P123。）
2、改革完善政府间财政转移支付制度，以保证地方政府特别是贫困落后地区的供给能力。由于地区间的自然资源条件、地理环境、经济发展水平、产业结构等的千差万别，中国地区间的财政能力差异十分明显。有的学者指出，中国是世界上地区差异最为严重的国家之一。（注：王绍光：《分权的底限》，中国计划出版社1997年，P66-70。）1994年分税制改革提高了中央财政收入占总财政收入的比重，本来为中央对地方特别是贫困落后地区的转移支付提供了重要条件，但由于现行转移支付方法使用“基数法”而使得地区间的差异没能缩小反而有扩大的可能。改革的思路，是改“基数法”为“因素法”，即通过计算各地区一般因素（主要包括人口、土地面积、行政机构数量等）、社会发展因素（主要包括城镇人口数量、各级学校学生数量、医疗机构或病床数等）经济发展水平因素（工业总产值、农业总产值、人均财政收入水平等）、自然条件因素等得出各地区的财政支出标准，并估算各地区的财政能力，来决定各地区应获得的转移支付数量和种类。（注：参见马骏：《论转移支付》，中国财政经济出版社1998年和钟晓敏：《政府间财政转移支付论》，立信会计出版社1998年。）只有这样才能保证转移支付的公平，也才能达到转移支付的目的。
3、进行“费改税”为核心的农村税费制度改革，改变农民负担过重的局面，避免过度汲取。如前面所述，农村“费大于税”，“乱收费”造成农民负担过重的主要原因在于各层级政府供给公共产品职责不清、交叉重叠严重导致机构膨胀，改革后事权的下放导致政府财政收入无法满足更为庞大的财政支出而迫使各层级政府通过各种各样的预算外和制度外收费来弥补。因此，不对行政体制和财政体制进行改革，使事权与财权得以统一，乱收费问题就不可能得到解决。但是在各层级政府的公共产品供给责任有了明确划分、财政权力和财政权利有了充分保证之后，“乱收费”问题可望得到解决。一个可供参考的方案是，以费改税为核心的农村税费制度改革：完善农业税，分解农业特产税，把乡镇统筹改为“农村公益事业建设税”，村民自主决定村提留。（注：参见李双成等：《费改税》，中国审计出版社，2000年，P176-184。）
（三）重构农村社区权力体系，实行村民自治组织与村党组织的整合，共同治理农村。实行村民自治之后，在农村社区同时存在着三种权力即乡镇政府的乡政管理权、村党组织的政治领导权和村民自治组织的村民自治权，这造成了乡政管理与村民自治、政务与村务、村党组织与村民自治组织的三重冲突，从而影响了中国农村公共产品的有效供给。而村党组织由于其政治属性而与乡镇政府具有很强的权力贯通性，因而，上述三重冲突实际上体现为村民自治组织与整个国家政权系统的冲突。
所以，笔者认为，要解决村民自治实施所带来的三重权力冲突，要实现乡村的有效治理，必须重构农村社区权力体系，实行村民自治组织与村党组织的整合，共同治理农村。其要点包括：
1、村民自治组织和村党组织作为两个组织机构仍然保留，村民自治组织按村民自治要求由村民直接选举产生，村党组织由本村党员直接选举产生，取消乡镇党委直接的任免权力。“村民”、“本村党员”的界定暂以村籍即户口为标准，但现行户籍管理制度必须改革，所以长远地看，该界定将以居住期限为标准。
2、除了村党组织特有的党务（如发展党员、收取党费、组织生活等）由其自行处理外，村民自治组织与村党组织联合起来，建立联席会议制度，共同完成政务与村务。联席会议的组成方式，可以是两个组织成员交叉任职，也可以是完全不交叉，总之是两个组织及其成员联合起来，组成联席会议，再由联席会议自主地对所有成员进行统一分工，分配政务与村务的承担。联席会议的分工应对党的领导地位予以体现。
3、保留现有的村民自治的权力机构——村民会议和村民代表会议。由全体18岁以上的村民组成的村民大会是农村社区最高权力机构，决定村内重大事项，如选举、罢免村委会成员，决定土地承包方案等关系到全村根本利益的事项。村民代表会议应由联席会议成员、本村的各级人大代表、本村党员和由村民按一定比例和标准推选的其他代表组成，它不仅是为了解决村民居住分散、人口多、村民会议难以召开的问题。而且是为了吸纳本村的精英分子参与乡村治理，因为有效和制度化的精英参与，既可以改善村庄公共权力的合法性基础，又可以帮助村干部更有效率地推行村政，民主和秩序的村治精神得以体现。（注：吴毅：“村治中的政治人——一个村庄村民公共参与和公共意识的分析”，载《战略与管理》1998年第1期。）联席会议对村民代表会议负责，村民代表会议对村民大会负责。这样，农村社区的权力体系框架为：联席会议—村民代表会议—村民会议，联席会议由村党支部书主持，村民代表会议和村民大会由村委会主任主持。
那么，这样的设计能解决权力冲突问题、有利于实现村民自治和体现党的领导，从而有利于农村公共产品的供给吗？笔者的回答是：可以！理由如下：
1、有利于解决村民自治组织与村党组织的权力冲突。因为两者冲突的原因在于两者的产生方式和负责方向存在差异，前者由村民直选产生，向下（村民）负责，后者由其上级委任或指定，主要向上负责，因此存在权力争夺问题。但在笔者的方案中，村党组织不由上级产生，而由本村党员直接选举产生，由于本村党员也是村民组成部分，而且村党组织与村民自治组织联合办公，本村党员又都是村民代表会议成员，所以村党组织也向下负责。权力负责方向的一致性就避免了相互之间的冲突。
2、有利于解决村委会同时担当政务与村务而产生的角色冲突。因为村民自治组织角色冲突产生的问题主要在于村民自治组织承担政务缺乏财政上的支持，当政务因为种种优势压倒村务成为村民自治组织工作的主要内容的时候，就会出现没有资源和力量办理村务、供给农村公共产品的困境。但在笔者的方案中，国家法律既明确规定村民自治组织和村党组织的联席会议应同时担当政务和村务，那么也将同时予以足够的财政力量的保障。
3、有利于解决乡镇政府乡镇管理与村民自治的功能冲突。因为这种冲突的原因在于各级政府间公共产品供给责任交叉重叠严重，事权与财权不统一，村民自治又不包括政务，而导致政务完成的困难，于是在乡镇管理目标与村民自治目标的紧张关系下，理性的乡镇政府及其领导人只有偏向前者的实现。而笔者方案的前提就是各级政府间公共产品供给责任的明确划分，同时改革财政制度，保证乡镇政府的供给能力，而且国家法律应规定村民自治组织与村党组织的联席会议亦应承担政务，这些措施保证了政务的推行，从而消解了乡镇政府的功能冲突。
4、有利于村民自治的实现。三重冲突的消解实际上就消除了村民自治的三重障碍，并且，由本村党员、本村人大代表、村民推选的其他代表和村委会、村党支部成员组成的村民代表会议实际上发挥了吸纳本村精英的功能，村民代表民意和精英素质的双重拥有无疑将是村民自治的实现得以保证的重要基础，村民代表中党员和各级人大代表的存在又保留了村民和国家政权系统、国家意志相联通的空间，从而不至于使村民自治成为为人所诟病的“土围子政治”；相反，它是能够自觉地融入整个国家的现代化进程的，而村民自治的真正实现正端赖于此，其本身就应当是中国农村现代化的重要组成部分。
5、有利于坚持和改善党的领导。在现行的村民自治框架下，党组织在乡村的领导权威面临挑战。因为在农村社区中，党的领导权威不仅来自宏观制度的规定和历史形成，更应来自村民群众的认同，而在现行框架下，村民自治组织由村民直接选举产生，在村民自治运行过程中会较多地考虑和重视村民和本村的意愿和利益，因而会较容易获得民意支持；如果村党组织不进行适当的改革，仍保持原来的机械服从上级的领导方式，当上级党组织的意图与村民的意愿发生冲突时，只倾向于贯彻上级意图、而漠视村民群众的意见，就会失去村民群众的支持，这对党的领导地位的稳固也是不利的。所以，党的领导要得到坚持和改善，应当借鉴村民自治组织通过直接选举、引进竞争机制强固其权威基础的做法，实行和扩大党内民主，通过民主选举的方式产生村党组织领导人。加之在笔者的方案中，村党组织是参与联席会议并居领导地位的，所以这种方案设计有利于坚持和改善党的领导。
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