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一、我国农产品流通体制改革几次反复的根源
我国农产品市场化改革几度进行又几度放弃，国家低价强制收购农产品这个以挤压农业为特征的传统制度安排依然绵延不绝。在现行体制下，农民增产不增收、国营商业部门经营亏损、政府财政包袱沉重，各行为主体都对农产品流通体制的制度变迁提出了强烈的需求，但为什么市场化改革显得如此艰难？
1.“诺思悖论”与路径依赖
经济学假设每个人都是有理性的经济人，他们会自动选择对自己最有利的方案。如果制度的初始安排的环境发生了变化，或者如果人们发现了更有效率的导致制度形成的交易方式，又会出现新一轮人与人之间的互动过程，从而使新的制度安排从旧的制度安排中脱颖而出，这就是制度变迁。
在人类历史的某些时期，人们确实生活在一个对大多数人都不利的制度结构下。无论这种制度是怎样产生的，它的存在并不必然说明它的合理性，并且这种效率较低的制度未必不是从效率较高的制度中演变过来的。同样，农产品流通中的计划体制也是一种低效率的制度安排。这种理性经济人选择不利制度的现象，被称为“诺思悖论”。
低效率的制度为什么被锁定在恶性循环的状态中呢？诺思教授的回答是因为“路径依赖”。他指出，在制度变迁中，存在着一种报酬递增和自我强化的机制。这种机制使制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。所以，“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”（诺思，1990）。一旦进入了锁定状态，要脱身而出就会变得十分困难。正如诺思所说，既有方向的扭转，往往要借助于外部，引入外生变量或依靠政权的变化（诺思，1991）。
农产品流通体制从计划经济向市场经济的转轨，是一个重大的制度变迁过程。这种过程具有路径依赖的特征是不言而喻的。首先，初始的体制选择会提供强化现存体制的刺激和惯性，因为沿着原有的体制变化路径和既定方向往前走，总比另辟蹊径要来得方便一些。其次，一种体制形成以后，会形成某种在现存体制中有既得利益的压力集团。他们力求巩固现有制度，反对或拖延进一步的改革，哪怕新的体制较之现有体制更有效率。即使由于某种原因使这些既得利益集团接受了进一步变革，他们也会力求使变革有利于巩固和扩大他们的既得利益。于是，初始的改革倾向为后续的改革划定范围。
2.意识形态与体制锁定
按照新制度经济学的说法，一种无效率的制度安排之所以得以维持，原因在于：统治者的偏好、有限理性、意识形态刚性、官僚政治、利益集团冲突以及社会科学知识的局限（林毅夫，1989）。在我国农产品流通体制改革中，这五方面的因素都发挥着程度不同的作用。
首先，社会管理者对社会稳定与政治稳定的偏好，使赋予农产品的政治意义与社会意义远远超过了其内涵的经济意义，因而容不得农产品市场化可能带来的任何风险。
其次，有限理性及官僚政治，在20世纪50年代实施的统购统销制度成功地动员起国家工业化的物质基础的经验支持下，加之对农产品总量供需平衡的信心不足，在官僚政治内含的信息不对称与行政指令偏好条件下，使政府对计划型体制具有强烈的依赖性，而社会科学知识的局限又强化了这种“路径依赖”与“体制锁定”。
再次，传统体制长期运行所造就的既得利益集团，为了分享垄断权利与垄断租金，必然维护已有的制度安排，从而加大了制度变迁的成本。
所有这些都对农产品流通市场化的有效性提出了怀疑，加之20年来的市场化改革中不断产生的风险与反复，从而构成了农产品流通体制改革不能完全市场化的意识形态刚性。更为重要的是，这种意识形态刚性还因为“民以食为天”这一古老命题或认知理念得到强化。其强化的逻辑程序是：“民以食为天”（基本命题）——农产品尤其是粮食问题等于政治问题（基本推论）——对外自给自足、对内省区平衡（基本方针）——偏好行政干预、排斥市场机制（基本手段）（卢锋，1996）。
3.市场环境与组织资源
农产品流通体制组织形式的选择，除了与路径依赖、体制偏好等因素有关外，在很大的程度上还与市场环境及可选择的组织资源相关。
在农产品短缺的条件下，如果听任市场机制的自发作用，产品分配将导致严重的不公平。
但在农产品供给出现结构性过剩的条件下，为了有效地促进农业生产资源的配置，实现农产品供给与消费的对接，动用计划体制的组织形式将支付高昂的组织成本，并且计划经济天然地隐含的信息不对称特性必将加剧农产品供销的扭曲。在此条件下，只有采用市场体制的组织形式，通过发挥价格机制的信号传递作用，才能使农产品流通及其体制运行具有效率。
然而问题在于，农产品流通的市场体制的运行依赖于市场主体的生成，而中国农产品流通体制改革的市场化推进，恰好受到了市场主体缺位的约束。一方面，由于我国农产品市场发育不足，市场分割明显，价格集中生成的机制尚未形成，大量存在的集贸市场所生成的价格信号刺激资源的市场化配置功能十分微弱；另一方面，在家庭经营的条件下，单个农户搜集市场信息不仅面临高昂的信息成本，并且接受和加工市场价格信号并做出反应的能力也十分弱小。这两个方面都表明了我国农产品流通领域中介组织的缺乏。因此，可以认为，我国农产品流通体制改革出现的反复，或者说阻滞农产品流通体制市场化的主要现实根源，是缺乏一个全国性的统一市场体系，以及农产品流通中介组织缺位与组织创新不足。
二、农产品特性与农产品流通体制构架的效率标准
1.农产品特性所隐含的市场含义
农产品具有鲜活性、生产上的区域性、季节性、分散性等特性。同时，农产品是人们的生活必需品，具有消费弹性小的特点。
由于农产品的特性，导致农产品流通有着许多异于非农产品流通的特性，主要表现为：
（1）流通领域具有很强的生产性。由于农产品的鲜活易腐性，在流通过程中必须采取一定的措施。这使得农产品流通比工业品流通更具生产性，且有更强的资产专用性。
（2）农产品流通半径受到更大限制。由于农业生产的区域性，而人们的需求是多样性的，因而需要不同区域间进行贸易。然而农产品的鲜活易腐性决定损耗比例会随时间加长和距离加大而迅速上升，造成流通成本迅速上升，从而限制了流通半径。
（3）农产品流通风险更大。第一，农产品生产和消费的分散性，使得每个经营者都难于取得垄断地位，市场信息也更加分散；第二，农业生产的季节性强，导致市场价格波动大；第三，农产品的鲜活性使得农产品在区域间和季节间进行调节更加困难。这些都使农产品流通领域具有更大的经营风险。
农产品与农产品流通的特性所隐含的市场含义是：（1）农产品流通半径的限制，有可能造成市场分割；信息不完备与信息不对称，必定导致道德风险与逆向选择，从而降低市场效率；对专用性资产投资可能会降低市场竞争程度。因此，如何降低交易费用，加大市场半径，提高交易频率，从而提高市场竞争程度，是农产品市场组织形式选择的关键。（2）过大的流通风险会降低经营者的未来预期，往往会使经营者更多地采取短期的机会主义行为，不利于形成有序的市场竞争和培育市场行为主体。由此，农产品交易必须选择适当的组织制度，以降低或分散风险，为经营者提供稳定的预期。
2.农产品流通体制构架的效率标准
我们在选择组织形式与组织制度时，总是倾向于更加节省交易费用和管理成本者，以求交易费用与管理成本的边际均衡。从这个意义上讲，影响组织效率的因素主要有：
（1）组织制度隐含的产权结构。法律对产权的初始界定及其对伴随交易过程发生的权利让渡后的再界定所形成的产权结构，即构成产权的权利束在空间和时间上的分布状态，在很大程度上决定了行为主体之间的竞争程度，从而决定了是否存在对行为主体充分的激励。并且权利界定的清晰程度，也是影响内部交易费用的重要变量。
（2）组织的计量能力。一个组织向市场提供的是整个组织的产品，而不是组织成员的边际产品，因而不能依靠市场来对组织成员的努力进行考核、计量和定价，而只能由组织来完成。如果组织的计量能力很差，报酬与生产率之间只有松散的联系，生产率将较低，但如果组织的计量能力很强，生产率就会相应提高。
（3）组织所依存的环境特性。组织制度与环境的相容程度决定了组织效率的高低。制度环境与市场环境的发育完善程度以及组织内部制度安排的相容程度，决定了组织与环境交易的效率及环境在多大程度上提供对组织的正向激励，而进入经济组织的资源及其产出品的特性与组织的计量方式共同决定了组织的计量能力，或者说组织内部交易费用的大小。
根据上述思路，一个农产品流通组织的效率主要取决于以下因素：
第一，农产品流通组织的产权结构。无论是在整个经济活动中，还是在一个经济组织内部，产权的分立将会导致竞争，而竞争往往又是效率的根源。一方面，适当的产权安排有助于降低契约的不完备性和不确定性，提高预期的稳定性；另一方面，明晰的产权有助于降低组织内部的交易费用。
第二，农产品流通组织对其成员的“努力”与“报酬”的计量能力。要使得组织成员有充分的激励去努力工作，就必须使其边际努力与边际报酬相等或者紧密联系，而这又往往与农产品流通组织所依存的环境特征有关。其中，组织内的文化环境与合作氛围尤为重要，因为一个有效的经济组织所内含的关系联盟与忠诚纽带，可以降低监督和考核费用，从而改善计量能力。
第三，农产品、农产品流通及农产品市场都有其区别于其他产品的特征，农产品流通组织所隐含的制度内容是否与之相吻合，将最终决定着组织的经济效率。
三、改革的总体思路与目标模式
1.农产品流通体制改革的总体思路
笔者认为可供我国农产品流通体制改革选择的有效方式是一种“供给主导型”的制度变迁方式。笔者主张“供给主导型”制度变迁方式，不仅因为目前的农产品流通体制的“需求诱致型”变迁面临着供给的极度约束以及变迁绩效的弱减，而且也在于政府作为制度供给主体所具有的比较优势：第一，政府主体在政治力量的对比与资源配置权力上，与非政府主体参与制度安排的社会博弈相比，均处于绝对优势地位。第二，政府主体可以借助行政命令、法律规范及经济刺激，来推进和规范制度创新与实施。第三，由于制度“物品”具有共享资源特征，因而制度的“供给生产”由政府部门进行最为合适。第四，政府主体在制度的创新与安排中，具有规模经济性优势。第五，为避免因制度变迁造成利益主体的冲突，政府拥有政治动员或“思想教育”优势，同时还可利用垄断租金进行利益格局调整。第六，政府历史地肩负着谋求经济增长、社会公平的使命，因而有通过制度改革与制度变迁来降低交易费用以使社会总产出最大化的持久动力。
因此，笔者认为我国农产品流通体制“供给主导型”制度变迁的目标模式是：建立以政府宏观调控为前提，以批发市场为中心，以市场企业化为线索的农产品流通体制。
2.改革的目标模式：核心与重点
从我国农产品市场运行的实践来看，农产品的市场目标包括三个主要方面：一是农民的经济利益，直观地表现为农业生产者销售农产品的收入；二是消费者的需求，表现为农产品的供应保证；三是作为整个经济运行管理部门的政府，其目标在于农产品市场的价格稳定。这三者之间存在着内在的有机联系。
因此，对于我国农产品流通体制改革的目标模式，可具体从以下四个方面予以理解。
（1）农产品流通体制目标中的宏观调控。
自然因素导致的市场波动难以抗拒，经济因素导致的市场风险虽然有些也具有不可抗拒性，但是因为人为的制度或政策偏差引致的市场风险却可以通过健全政府的宏观管理与调控来加以避免。
所谓宏观管理就是政府对市场的行政管理，其目标是维护市场的公开、公平与有序，其手段主要是行政指令和法律法规。政府行政管理具有鲜明的强制性、单一性特征，为了实现有效的管理，必须建立健全农产品流通的立法体系和监督执行体系。
宏观调控是政府运用经济手段来影响或改变市场参数，以达到调节市场微观主体利益分配，从而使资源向符合政府宏观意图的方面重新组合的调节控制过程。政府对农产品流通进行宏观调控的目标是稳定价格，以维持生产者和消费者的利益。调控重点是直接影响价格的供给和需求的动态平衡。调节手段则包括经济杠杆和实物形式的吞吐调节储备这两个方面。其中，对于农产品来说，后者是最灵敏、最有效的基本调控手段。
（2）建立以批发市场为中心的市场体系。
农产品流通体制改革是农产品市场体系建设的前提，农产品市场体系建设是农产品流通体制改革的结果。在以城乡集贸市场、批发市场和期货市场“三位一体”相互配套的农产品市场体系中，规范批发市场是重点。
完善以批发市场为中心的农产品市场体系建设，主要从两个方面进行：其一是农产品的产地批发市场建设；其二是农产品的销地批发市场建设。
产地市场或者说产地批发市场是产区为了及时、快速、大批量集散当地大宗农产品而兴建的收购型批发市场。产地批发市场的功能是：顺畅产地农产品的流通，指导产业结构的调整，提高农产品质量。
销地批发市场是以城市为依托兴建的消费型批发市场，目标是解决城市居民的“菜篮子”需求，稳定关系居民生活的重要农产品价格。
（3）组织农民进入流通的市场主体培育。
随着市场经济的发展，农产品逐渐放开，亿万农民将直接面对市场，因此，如何组织农民进入市场十分关键。
首先，必须对农民进行市场经济知识培训，同时，应向农民提供较充分的市场信息。
其次，必须提高农业的组织化程度，从根本上克服分散的小生产和大市场之间的矛盾。以市场为导向，实行贸工农一体化的农业产业化经营模式，鼓励农民建立合作性的专业协会和各种农民营销组织。
再次，建立多种多样的中介组织，提高竞争效益，为农民提供市场信息、生产资料、优良品种、技术指导、产品收购、加工、储藏、运输等多种服务，在供给与需求之间牵线搭桥。
（4）农产品流通现代化。
农产品流通现代化建设的关键是支撑市场的软、硬件建设。
农产品市场的软件建设方面，主要是政府必须制定一系列的市场法规：一是市场的进出规则，严格进出市场企业和个人的资格审查，对经营规模和范围、经营项目、进出市场的程序和手续作出规定；二是市场交易规则，保证公平交易、等价交换，交易场所计量器具、商品卫生检疫标准都按规则进行；三是市场监督和仲裁规则，协调和解决交易中的矛盾，并设立相应的仲裁机构，如市场公正交易委员会，进行监督和仲裁，并发挥消费者协会、社会舆论对市场的监督作用。
农产品市场的硬件建设主要是市场基础建设，包括农产品质量标准体系，农产品加工、储藏、保鲜、运输等流通基础设施，在满足本地需求与国内需求的同时，进一步开拓国际市场和增强产品的创汇能力。农产品流通的现代化建设还应特别强调运用先进的科学技术改造农产品流通。
最后必须建立和完善农产品流通的风险基金。由于农业生产面临自然风险和市场风险双重威胁，因此在农业内部也应“以丰补歉”，建立风险保障的基金。
3.农产品流通体制目标模式实施的组织框架
为了保证上述农产品流通体制改革目标模式的实现，体制组织框架的构建必须考虑到三大板块的配合与协调。
（1）发挥政府的宏观调控作用。
政府在农产品流通的过程中不进行直接干预，只是对各种中介组织、市场管理者（企业）及市场交易行为进行规范，并为市场的公平竞争提供制度性服务。
政府应从直接经营农产品批发的事务中解脱出来，通过建立和实施市场规则，在市场用地、信贷等方面制定优惠政策，将市场经营交由民间的或独立的专业性公司，实行企业化管理。与此同时，推行拍卖等集合竞价方式，提高价格效率，减少因价格扭曲对生产者可能造成的损失。
（2）发挥批发市场的市场中枢作用。
以批发市场为中心，通过各种经营主体的培育，形成市场竞争机制来实现农产品的流通运行。
建设以批发市场为中心的市场一体化组织体系的基本思路是：以经营批发市场的企业为龙头，一方面向生产领域延伸，将生产基地、加工企业及储藏、保鲜、运输等环节联为一体，实行前向流通一体化；同时与家庭经营的农户及其他运销商通过合同关系形成协约一体化。另一方面向消费领域延伸，将批发、拍卖、零售、直销、运送等环节联为一体，实行后向流通一体化；同时与批发商、零售商及消费者通过合同关系形成协约一体化。
（3）发挥市场企业化中企业的管理作用。
作为管理市场的企业，主要是培育和完善批发市场的中枢功能，为市场进入者提供组织与协调等服务，并以仲裁人的角色实施微观管理。
在这个模式中，关键是要抓住批发市场这个龙头。这就是在政府的支持与扶持下，通过企业办市场、企业管市场将市场企业化，从而将政府、企业、市场的职能，在批发市场这一中心环节上进行整合，有效地发挥各自的作用与积极性，由此吸引各种类型的农产品运销商，实现农产品生产与农产品消费在市场上的对接。
笔者主张市场企业化的组织形式采用股份制。为了保证国家对农产品市场调控的有效实施，笔者主张国家可以以股东的身份出资兴办大型批发市场，并建立规范的现代企业制度。这既有利于解决组建批发市场的资金约束，又丰富了政府调控市场流通的组织资源，同时也避免了政府对市场的行政干预。
第一，采用股份制形式集资组建市场型的企业，产权十分清晰。国家是企业这个法人单位的主管者，所以由国家派出法人代表并出任董事长（及总经理），从而确保企业按照既定的“菜篮子”，有效地响应和实施政府宏观调控的意图。而其他股东选派董事共同组成董事会并对公司重大经营事项进行决策，从而保证和维护股东的利益。
第二，由企业采用股份制的方式建市场，打破了传统体制下国家工商行政管理部门统揽市场建设、管理一切事务的做法，实现了市场办管脱钩、政企分开，促进了市场经营管理的专业化。
第三，通过“企业办市场、企业管市场”，使农产品流通的交易费用下降，提高农产品流通组织的效率，扩大交易范围和频率。