西方学者对教育市场化改革的检讨，本文主要内容关键词为：学者论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕40-054〔文献标识码〕A〔文章编号〕1002-8064(2006)03-0014-05
教育自作为政府特别是地方政府的一项主要公共事务以来，一直是并被认为应是由政府生产并提供的。但是由于福利国家的失败，新自由主义(主要是凯恩斯干预主义)的失势以及新保守主义(即自由至上的哲学)的抬头，由于对市场失灵予以补救的政府干预也是问题丛生，于是二十世纪七十年代晚期重建公共服务的治理机制的呼声日益高涨。教育的政府垄断经营遭到激烈的批评，教育市场化或民营化走上日程，教育领域的“准市场”制度应运而生。八十年代以来，教育市场化改革在英、美等国形成浪潮。这种改革在英、美等国虽然形式不一，但从根本上说都是反对政府对教育的垄断经营，强调提高教育生产效率，提高人们的教育选择机会。然而，这种改革还是遭到了很多批评，也还有许多问题有待深化研究。
1.教育市场化是一种理想化行为
维梯(Geoff Whitty)和爱德沃兹(Tony Edwards)认为，择校制的出现与撒切尔政府和里根政府时期新右派的短期抬头密切相关。新自由主义教育政策谴责经济危机期间的政府开支过大、公共福利失败及公共教育的失败，期望在教育的提供上能够更加灵活。新自由主义政策主张的消费者导向和多样化的学校教育，希望能代替建立在阶级分化基础上的综合教育模式，也许是对更为复杂的政治模式、经济与文化差异的一种应对。但是新右派的自由主义理念不过是一种动听的唱腔，脱离了实际。对公共供给的完全否定与让市场决定一切的论调都是对市场的理想化。[1]
完全的教育市场化或私营化在布里格豪斯(Harry Brighouse)看来，就是指国家放弃对学校教育的供给、投资与管制。布里格豪斯相信，完全的私营化只能加剧教育的不公平，使一部分享受不到公共福利。但是他并不否认家长选择与私人供给教育的作用，只是认为家长选择与私营化是完全不同的。他强调在一个合理的自由民主社会，正义需要政府广泛的对学校教育的投资与管制。完全的教育私营化是错误的。[2]
完全的教育市场化理论只能是政治理性主义的产物，而一种准市场制度则是一种现实的产物。但是准市场制度是不是就完美无缺呢？戈登(Liz Gordon)和维梯(Geoff Whitty)认为任何企图对教育准市场制度进行分析注定要认识到政治理论与现实制度、不断增长的国家控制与公共机构向市场开放之间的紧张关系。这种紧张关系集中体现为教育投资与责任之间的关系。新自由主义的教育完全市场化理论在英国和新西兰皆是政治的产物，不可能得到全面的实施，只能陷入国家合法性与财政诉求的两难困境。准市场制度也有局限性，择校制的另一面实际就是学校在做选择，对市场构成了威胁。[3]
2.准市场制度会造成新的官僚制与提高协调成本
范登伯格(Vincent Vandenberghe)以比利时50年代以来荷兰、新西兰、苏格兰推行的准市场制度导致学校间的分化与隔阂为事实根据，认为这种综合了市场与官僚控制的准市场制度也不是什么灵丹妙药，因为教育准市场制度不得不面临协调问题。而这无疑需要较高的协调成本，需要面对学校无限制的选择；而且政府为取得教育市场竞争中的优先权可能会对家长择校行为实施影响。[4]可见，教育准市场制度实际并未能超越教育领域中的官僚制，它还需要一种协调机构，还一样离不开协调所需的更高层的公共权力。所以，在查布(John Chubb)和莫伊(Terry Moe)建议使公立学校从民主控制转为市场导向，指责政府的政治性与官僚性妨碍了学校取得学术成就时，荷尼格(Bill Honig)批评说这是毫无根据的，认为按照他们的设想很有可能会产生新的官僚机构。[5]法瑞尔(Francis Farrell)等经研究发现，准市场制度内已经创立了一种新的微观官僚制，所以他们认为公共部门是重新官僚化而不是去官僚化，并预言官僚制是公共机构无法避免的特性。[6]在教育服务外包的过程中，新的公司式的管理机构必然要产生。“学区督导现在成了首席执行官，预算和财政首脑现在成了首席财政官，课程专家成了首席学术长官。”[7]基于对官僚制的一些不足，有些学者呼吁一种多元协作治理学校的制度框架，比如特许学校的运作机制，但特许学校的运作机制也还有诸多问题需要研究。当然美国的特许学校从治理模式上看千差万别，有教育管理组织(EMOs)经营的和非教育管理组织经营的。前者存在重新官僚化的现象。后者也还有其他问题。沃斯德特(Priscilla Wohlstetter)认为，在特许学校制度运作方面，需要进一步关注学校内营利组织、非营利组织与公共组织三者之间协作治理的前提条件，如协作的类型、范围、内容、成本与效率的核算等，需要研究协作同盟得以支撑的一些条件。[8]
3.教育市场化导致公共性的衰退
在教育市场化或私营化的浪潮中，教育治理的公共性问题是一些学者批评得比较多的一个问题。据鲍曼(Paul C Bauman)的分析，教育市场化或私营化既存在改进教育质量的机会，也存在教育治理的公共性的丧失问题。这些问题包括，个体价值超越于教育的公共目的之上；进入私营学校的机会平等问题；择校制导致的伦理价值分离与种族和社会经济分离的问题。[9]
具体来说有以下几个方面：一是教育市场化或私营化是否导致共同善，比如民主价值观念与公民参与意识得不到有效培养，公共教育是否有所放弃培养公民精神与德性的公共责任。鲍尔(Stephen Ball)认为，择校制预设了一套价值观，而忽视了共同体价值与地方文化的价值[10]，从而使得个体价值超越于教育的公共目的之上，进入私营学校的机会平等价值无法实现，导致伦理价值分离与种族和社会经济分离。[11]帕奎特(Jerry Paquette)认为凭单制损害了公平与社会正义。在他看来，把公共资金投入到私立学校是反伦理的，因为它排斥了经济处于不利地位的家庭从中获利，导致教育的价值整合力的丢失。[12]
斯特雷恩(Michael Strain)检讨分析了英国90年代以来教育改革中的后现代主义教育改革理论，强调教育管理的功能应定位于促进人类发展，学校应形塑自己的管理结构培养学生的信任、合作、友好、社会责任感，而不是纯粹的追求效率的管制机器。[13]巴斯汀(Anne Bastian)指出公立学校有教育与培养民主社会所需的公民的责任，择校制根本就不是什么计划，它忽略了公立学校质量的改进必须解决投资与社会分层的问题。他对莫伊等把公立学校的质量低下归结于直接的民主控制也提出了批评。[14]布拉夫(Robert Bullough)断言，公立学校的问题恰恰是缺乏真正的民主控制，原因在于我们已经堕落成了一个消费者导向的社会，缺乏成功的民主机构所需的共同体意识。因此，他强调改革公立学校首先要追问公立学校的伦理价值，必须超越那种把学校看作工厂、仅仅是为了改善生产的思维，强调公立学校应服务于更高的目的，培养为民主生活所需的技能与知识。[15]
二是教育公共利益受到侵蚀。伯克(Fred G.Burke)在《公共教育：谁来负责？》一书中对美国上个世纪80年代以来的教育公共政策在“泛私人化”的情况下如何保持公共性表示了担忧。他在前言中写道，国家教育政策制定中的非公共程序以及教育的地方控制使得全国性的公共教育政策的缺失成为必然，而且要制定这样的政策也是困难重重。教育政策形成中的私人网络的参与、教育地方控制原则的神圣不可侵犯以及对联邦与州政府干预教育的怀疑都使得这种泛私人化过程不可能有什么较大的变化，使公共教育陷入无人负责的境地。[16]卢宾斯奇(Christopher Lubienski)认为教育的准公共产品性质决定了市场激励应用于教育上是要失败的，竞争性的教育市场鼓励学校关注于市场化、公共关系和学校形象的符号管理而不是引导学校改进教与学。市场化运动可能导致一些学校从中获利，但如果同时考虑到公平和效率，它实际上使低质量学校及其学生处于不利境地，因为它使资金从教学资源投入转移到市场化策略中去，结果是个人利益居先于公共利益和教育的外部利益。[17]公共利益受到侵蚀，必然是一些利益群体从中获利。巴特莱特(Lesley Bartlett)等人以北卡罗里那州12个月的田野式人种志考察为基础，断言教育市场化改革促进了地方精英的种族和阶层利益，而排斥与损害贫穷的美国黑人家庭和学生的利益。[18]作者从国家话语层面上探讨了学校为经济服务的话语霸权获得的政治与文化条件。在地方层面上，作者发现地方精英运用经济增长无可争辩的胜利和在教育争论中获得的权威按照自己的目的塑造着学校。特别是，他们把学校看成是吸引资金和职业的适宜的手段。作者援引早期的研究表明，市场化政策容易导致种族和阶层的分化，择校制具有否定性的政治与社会后果。在早期研究的基础上，作者通过人种志研究揭示了更微妙的市场化结果，认为教育市场化使公共教育的目的失去了应有的地位。学校教育中的择校制，包括凭单制、特许学校和磁石学校使富裕的白人家长和学生享有更大的特权，在规范的市场交易中获得优势。
三是政府对公立学校投资减少导致教学质量下滑。由于公立学校承受着严重的攻击，一些市场化倡导者批评公立学校效率低下、官僚化严重，公共教育平庸，上个世纪80年代以来政府不得不缩减投资，而公立学校被迫削减学术性课程，如艺术、音乐和体操，单位教室内学生数量增加，对学生的咨询服务减少。[19]
四是政府通过凭单制计划把公共资金投入到私立学校与宗教学校是否放弃了公共责任，是否违背了宪法关于国家与宗教相分离的原则。作为教育市场化的主要形式——公共投资凭单制，最初目标是瞄准低收入者，特别是黑人低收入者，其后扩展到在公立学校失败的学生和有特殊教育需求的学生，最后扩展为所有家长都有权选择适合自己孩子的凭单计划。从凭单制的参与学校来说，起初是在公立学校内进行，其后扩展到私营学校，后甚至扩展到宗教学校。问题是，公共资金投资到私营学校如何保持公共责任，尽管政府采取了各种管制形式。有一篇社论指出，那种公共资金不应投入到私营学校的想法是错误的，认为公共教育资金的受益者不是公立学校而是儿童，儿童可以凭单选择去私营学校；[20]因此公共资金可以投入到私营学校。但问题是公共资金投入到私营学校是否能确信不被滥用，是否保证了低收入家庭得到一定质量的教育服务。农格若(Pedro A.Noguera)认为，教育私营化的后果是个体而非政府承担着确保优质教育的责任。[21]同时公共资金投资到宗教学校是否与宪法确立的国家与宗教相分离的民主原则相违背也是值得考虑的。
五是公立学校内的自由择校是否导致低收入者无法获得平等受教育机会，因为低收入者在择校时不能不考虑到经济上的收入与学校教育费用支付能力问题。最初在米尔瓦奇城推行的凭单制还是为黑人所赞同，因为它的目标是瞄准低收入家庭，其后在密歇根的解决辍学率的凭单制计划也为黑人所欢迎。但是美国黑人反对普遍的自由择校计划，[22]原因就在于，普遍的凭单制方案只会加剧美国教育中存在的不平等，隐蔽与阻碍对平等的追求。[23]如果再分析一下黑人支持凭单制的原因，可以更清楚地看出凭单制是否导致了不平等。欧文斯(Michael Leo Owens)在《纽约时代》上撰文指出，黑人之所以支持凭单制，主要原因是对黑人领导影响公共教育政策的能力表示怀疑，而为了孩子能得到有尊严的教育只得甘冒风险，因此这种支持是对黑人领导无能力的批评。欧文斯说得很明白，他当然知道凭单制有严重的局限性，它无法挽救公共教育系统的命运；凭单制不可能给穷人孩子提供更多的在昂贵的学校中接受教育的机会，它也无法确保家长的参与，凭单者也不能终结许多郊区学校对黑人学生的抵制与排斥。[24]在凭单制下，人们对精英学校的选择需求急剧增加，导致学费成本上升，从而把低收入家庭排斥在外。[25]
4.教育消费者的界定是对公民身份的贬低
市场模式倾向于将政府计划方案的受益者以及更广大的公众取名为消费者或顾客，这也是值得检讨的。彼得斯认为，这种界定既是授权给公众，同时也是贬低了公众的身份。从有利的方面看，这种对公民身份的界定给予了公民这样一种期望，即他们可以从公共部门那里得到了与私人部门同样的优质服务。然而，把公民贬低成消费者，似乎降低了公民作为与国家相对的权利和合法地位的拥有者的作用。政府应该关心更多的事情，而不应只关心买和卖。如果治理退化成一种十足的经济行为，那么在政治理论中公民就变成了微不足道的人物。此外，公众概念含义上的这一转变值得关注，因为它与当代政治生活中的其他趋势互有冲突。其中最有意义的趋势是将政治看成是权利(甚至是义务)而不是金钱。[26]择校制的引入与多样化学校的建立，固然可以改善政府对学校教育的垄断性生产的局面，引入内部市场机制以提高学校间的竞争，满足学生的多样化需求，但会导致一些问题。比如，择校制把家长与学生看成是消费者，而不是公民，这会不会使得教育过于商品化？从英国专家学校的增长数目来看，学校教育显然比以前更富有竞争性，但同时更具有消费者导向。本来新工党教育政策的重点是使教育成为构建后福利社会的一个重要手段，构建学习型社会，使教育的内容与组织更接近于商业部门的实践与需要。[27]但如汤姆林森所说，构建后福利社会需要赋予教育以更突出的地位，更需要依赖教育重新塑造人们的价值观念与社会身份。[28]但是由于教育治理中过多地注入了交换价值的话语逻辑，新工党的教育政策能否完成这一使命值得怀疑。
5.择校制与凭单制并未改进教育质量，具有政治性
教育市场化倡导者们提倡的凭单制、特许学校与营利性学校是否促进了公私学校之间、公立学校之间的竞争，从而改善了教育的整体质量，是值得检讨的。[29]卡本(Larry Cuben)也认为，择校制倡导者们极力倡导下的不同版本的教育选择制度实际上与市场原则并没有什么联系，自由市场主义者的理念，即教育消费者的自由选择可以导致学校间的更好的竞争与创新，从而可以改善学校教育质量，是值得怀疑的。[30]私营化并不必然在非营利组织之间形成竞争，因为非营利组织网络没有扩大服务的提供者数目，而是参与到政策的形成与评估过程中。[31]小马斯特(Art Must,Jr.)在其主编的《为什么我们仍然需要公立学校》一书中的前言中写道，“私立学校选择”是很多人们主张按照经济模式对公立教育进行改革这一观念的产物，但是没有证据表明这样的选择会改进公立教育质量，相反很可能会对公立教育造成损害。他指出，多数私立学校都是教区的，教区才是最大的赢家。
国家补贴的凭单制度和特许学校已经实施十多年了，也影响了一部分美国公立学校学生，但实施结果还是存有争议的。换言之，倡导择校与竞争的主张在实践上还无法获得强有力的说服力。特许学校与凭单制是否比一般的公立学校取得更好的教育质量与效果，建立特许学校的学区与学生携带凭单离开公立学校去私立学校的学区是否降低了无效率和有所改善，这些都是值得研究的。择校制的倡导者与反对者都对这些研究的设计、个案选择、方法论与证据的质量存在争论。不管怎样，这些研究的结果很难为凭单制和择校制的推行鸣鼓开道。海斯(Frederick Hess)对三个城市的凭单制试验作了研究，认为竞争不可能立即铲除低效率或改进教学系统，也不可能使学校的治理与运营得到修补。[32]2003年的德克萨斯州大约有200个特许学校，其中的15％已关门，由州检查评定为业绩低下的46所学校中有2/3是特许学校；择校运动也陷入困境。[33]自1998年以来，在全美24个州和哥伦比亚特区约有50个营利性公司同学校董事会订立合同管理400多所公立学校(多数已转为特许学校)。为什么在上个世纪90年代教育私营化运动蓬勃兴起？这与新保守主义抬头、东欧解体后对自由市场学说的信奉以及民众对政府的不信任有密切关联。就择校制而言，许多家长不过是寄望于它使孩子获得一张脱离犹太人街的凭单。教育私营化的实施结果并没有想象的那么理想。2000年会计总署的一份报告认为，我们不能得出营利性公司方案对学生成就、家长满意与参与、或学校气候有什么影响的结论。[34]就教育投资而言，营利性公司在赢得投资者的信任上也不那么容易。除了掌管175所多的私立学校和特许学校的诺贝尔学习社区教育公司有赢利外，多数营利性公司都未通过底线测试。[35]
择校制与凭单制通常是在大城市的少数人群中实施，而多数学校还是设立在以白人为主的中上层阶级生活的郊区和城镇。所以择校制与凭单制的实施范围极其有限，而且是瞄准大城市低收入的少数群体阶层，因而具有很强的政治性，这种政治性推动着一些人建构教育私营化的一些成功的故事，并使之屡见报端。[36]同样地，整个公共服务私营化也不是公共选择理论通常所认为的那样，可以节省成本与更富有效率，范史莱克(David M.Van Slyke)认为它还是一种政治符号，标明政府的规模日益缩小，抽身于直接生产公共服务之外，对私人市场未形成侵蚀。[37]
6.择校制会导致教育的外部性问题
爱德内特(Nick Adnett)和大卫斯(Peter Davies)从经济学的角度对择校制的涵义进行了分析。弗里德曼、查布和莫伊等人认为，学校教育的公共供给与生产必然导致无效率。实际上，正如海斯所说的，择校制与凭单制具有极强的政治性，多数政府都不愿完全采用市场或以凭单制为基础的教育改革。这些改革的一个共同之处在于增加家长选择的机会。但是，爱德内特和大卫斯认为，加强个体家长选择的机会并不会产生有效的对改进整体教育质量的需求。他们认为，以市场为基础的公共教育改革只是偶尔在家长选择上获得了相对因素，与主流经济学分析相左，相对位置市场内的竞争只能导致无效率的结果，即教育中的相对位置竞争在一个限定性的环境中对公共福利只有否定性的影响。二位作者以肯定的与否定的外部性为分析框架，认为择校或凭单制可以增加家长选择之机会，但却以牺牲学生就业、收入和社会参与为代价。他们的研究还表明，教育成就的总体增长可以导致较高的总体社会福利，但是对教育的相对需求的增加并不会导致教育成就的增长。择校制导致学校为优秀生源而竞争，从而提高了不必要的相对位置品(教育)的外部性问题。[38]
笼统地谈论教育市场化的失败也许是不恰当的。就美国的特许学校运动而言还是有一些取得成功。南森(Joe Nathan)认为特许学校运动是令人欢欣鼓舞的，但对特许学校的研究是存在一些误区。[39]波特认为，当前对特许学校的诸多研究主要聚焦于特许学校与传统公立学校在学术成就之间的比较，而没有注意到特许学校的存在对传统公立学校的影响。这种影响就在于给传统公立学校构造了一个市场竞争的外部环境，竞争性的市场环境导致公立学校系统性的改善。一是特许学校对在传统公立学校注册入学学生的总体行为改善有助益；二是对传统公立学校注册入学的低收入学生的行为成就的提高有帮助；三是影响到公立学校中的财政资金和规划的分配。[40]
威梯(John F.Witte)对美国的教育私营化的评价也许是比较中肯的。他说，教育的私营化并不能成为美国过去几十年来教育改革的检验标志，因为大量的私人参与公共教育一直总是存在的。过去真正的变化在于以居民区为基础的学校分配的限制性系统已经分散，家长与学生可以有更多的选择机会。[41]虽然教育市场化的总体影响尚不得而知，也还有很多问题值得研究，但无可怀疑的是，教育中的市场力量导致了学校教育质量的重大改进，鼓舞了创新与促进了效率的提高；学校系统中的竞争也导致了一些有价值的成就。[42]在教育市场化的过程中形成的政府、非营利组织与营利组织共同治理的结构模式或许是一种较好的教育治理公共性的体现结构。正如沃斯德特(Priscilla Wohlstetter)等人所说，政府、非营利组织与营利组织共同治理的结构模式有着资金、政治与组织上的优势，对于改善特许学校的教育输送服务有着极大的潜力。[43]
20世纪80年代以来西方一些国家的教育市场化或民营化运动，是受到政府的支持与鼓励的，具有很强的政治性，但是却受到很多学者的批评。然而，学者们的批评声音并不代表教育市场化的改革必须停止。教育中的官僚制必须改革，因为它缺乏灵活性与回应性，无法满足人们对优质教育与多样化资源的需求。官僚制内部能否作出结构调整适应这种需求尚不得而知。市场化也许不是惟一的路径，但却是可以看得见的路径资源，当然具体采取何种形式还需要探索。从教育市场化的实践来看，它有利有弊。正如一些学者批评的那样，它可能还会产生新的官僚制，会损害民主社会的公共价值，导致公共性的衰退，会把学校看成是工厂，把家长看成顾客，会沿袭泰勒式的科学管理模式，迷失公共伦理价值与人的本质，违背教育的终极目的；择校制可能会损害市场，特许学校从总体上看不一定比传统公立学校的质量有重大改进。但是教育市场化或民营化改革确实改变了官僚制垄断经营学校教育的局面，形成了丰富多彩的教育公共治理的形式与结构，总体上看表现为政府、非政府组织、私人机构与家长共同治理的混合式结构，较好地实现了教育治理的公共性，这也是它的根本目的所在。改革确实给家长提供了更多的选择机会，形成了一些竞争的局面。教育市场化或民营化，从根本上看，它还没有突破官僚制，而且也不可能会突破官僚制，教育公共治理中仍然还需要官僚制。教育市场化或民营化的根本意义或方向不应定位于突破官僚制，也不应定位于比传统公立学校更富有效率，它的意义就在于给传统政府学校教育提供一个外围构造物，即一个多元的、混合式的治理结构，一个多元的价值理念，一个多样化的选择。