对我国户籍制度改革价值取向的反思，本文主要内容关键词为：户籍论文,制度改革论文,价值取向论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D631.42 ［文献标识码］A ［文献编号］1006-0863(2003)01-0024-06
导论
作为我国政府公共行政制度的重要组成部分，户籍制度直接关系到政治、经济秩序和广大人民群众的切身利益。但是，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，传统户籍制度已经衍化成我国现代化进程的巨大障碍。无论是对人才资源配置的市场化、国家西部大开发战略的实施，还是对我国社会经济的持续稳定健康运行，都产生了巨大的现实阻力。户籍制度问题已经远远超出了人口学、经济学、社会学的范畴，本质上已经成为与我国宏观发展战略紧密相连的重大问题。这构成了我国户籍制度改革的必要性。本文力图对当前我国户籍制度改革的价值取向作一回应性的反思。
价值取向规定着户籍制度改革的理性方向和价值认同。没有一定的价值取向，任何一项公共政策和改革措施都会因陷入迷失而得不到足够的民众支持。民众参与和支持改革的与否，以及参与和支持程度的大小，主要取决于两点：(1)该项改革能给民众带来多少收益；(2)民众获得这种收益的预期概率。如果政策的价值取向含混不清，民众就无法确定从该项改革所获收益的量，而其对获取收益的预期概率也会很低。在这种情况下，就无法形成强有力的价值认同。因此，改革一定要有明确的价值取向。但没有正确的价值取向，改革同样不会成功，甚至会走向改革的反面。因此，对于一项公共政策或改革举措，在价值取向上，一要方向明确，二要定位正确。
我国当前户籍制度改革的价值取向应该说是比较明确的。《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》在第九章“实施城镇化战略，促进城乡共同进步”中提出，要“消除城镇化的体制和政策障碍，打破城乡分割体制，逐步建立市场经济体制下的新型城乡关系。改革城镇户籍制度，形成城乡人口有序流动的机制。取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，引导农村富余劳动力在城乡、地区间的有序流动。”[1]国务院在批转的公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》中，更加明确地指出：“全面推进小城镇户籍管理制度改革，以促进小城镇的健康发展，加快我国城镇化进程。”[2]可见，无论是从作为国家宏观发展战略的“十五”计划，还是从作为户籍制度改革的具体指针的“改革意见”，都把城镇化作为我国当前户籍制度改革的价值取向。
问题在于，能否用城镇化作为户籍制度改革的价值取向呢？本文认为，户籍制度改革的价值取向不应该是城镇化，而应该是迁徙自由。具体说来，就是要通过建立统一的户口登记制度，以国际上通行的合法住所、稳定职业或收入来源等落户标准代替计划指标控制，进而保障人们居住迁徙的自由和权利。
一
从满足公民权利的角度看，户籍制度改革的根本问题就是要实现公民迁徙和居住的自由和权利。
追根溯源，当前我国户籍制度改革的原动力，事实上是由“民工潮”掀起的人口迁徙运动，而人口迁徙本身堪称一场民众主动争取迁徙自由和权利的波澜壮阔的人权解放运动。因此，户籍制度改革最根本的问题，不是城镇化或放宽迁移管制，而是实现公民的迁徙自由。这也是在计划经济条件下被取消、而在市场化改革后惟一没有彻底恢复的公民权利。
作为人身自由的一个重要方面，迁徙自由也称居住自由，指公民依法通过在若干地区之间的地理流动或空间流动选择住所的自由。
作为一种基本权利，公民要否立即实现以及怎样实现它，则取决于多种复杂因素。根据人口迁徙的推力拉力理论，人口迁徙是迁出地和迁入地的推力和拉力共同起作用的结果。同时，它还受到中间阻碍因素（如迁徙距离和迁徙成本）和迁徙者个体因素（如年龄、知识、利弊计算和满意因子等）的影响。因此，赋予公民迁徙自由，并不就公然导致一拥而入的“进城狂潮”。以改革幅度最大的石家庄市为例，石家庄从今年8月起完全放开了城市户籍制度，但这种放开并未带来想象中的向城市移民的高潮，用市长臧胜业的话说：“石家庄的户籍改革决不可能变为洪水猛兽，”因为“石家庄对外来人的吸引力，不完全取决于户籍制度，而是取决于有没有经济利益，说白了就是：有没有事干，有没有钱赚，有没有饭吃。”[3]
当然，与其它自由一样，迁徙自由并非绝对权利，还需要政府合理界定迁徙自由的法律限度。迁徙自由要求取消从农村到城市、从小城市到城市的迁徙限制，但并不排除国家为保护国家安全、公共秩序、公共卫生或他人权利的法定限制，这是符合国际惯例的。
户籍制度实际上是国家有关机关依法搜集、确认、登记有关公民身份、亲属关系以及法定地址等公民人口基本信息的法律制度。现今世界各国都有类似的人口管理制度，如法国的民事登记，瑞典的人口登记，日本的户籍管理。不过，国外基本上严格按照迁徙自由原则设立户籍制度或人口管理制度，很少对户口迁徙实行行政审批。我国户籍管理机关则不仅进行户口登记，还有很大的迁徙审批权，如户口迁徙准入权、农转非户口审批权等。
从历史上看，迁徙自由在当代中国经历了一个由肯定到否定再到一定程度默认的曲折历程。1954年宪法曾明确规定“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”但由于当时经济文化发展相当落后，城乡差距过大，因而当时实行迁徙自由的经济及社会条件还不太成熟。以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为标志，我国开始对人口自由流动实行严格的政府管制。该法规确立了以常住人口为主、严格控制人口流动的基本原则，将城乡居民明确划分为“农业户口”和“非农业户口”两种户籍，并规定“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这显然在事实上废弃了1954年宪法关于迁徙自由的决定。1975年宪法取消了有关迁徙自由的规定，此后一直没有恢复。这种二元结构的封闭式的户籍管理模式构成了世界罕见的城乡壁垒，它在城市与农村、城市与城市之间构筑了一道难以逾越的屏障，城市可凭借户籍壁垒构建住房、医疗、教育、养老等一系列排他性的城市福利和保障城市劳动力全面就业的城市就业制度，从这个意义上讲，户口本成为中国人之间身份及待遇差别的一大标志，户籍制度是计划经济留在“外地人”尤其是农民身上有明显歧视色彩的烙印。
美国经济学家阿瑟·奥肯认为，平等可分为结果的平等和机会的平等，机会的平等与经济效率成正比。然而，我国当前的户籍制度既违背了结果的平等，又造成了机会的不平等。仅仅由于出生地是大城市、小城市或农村，仅仅由于父母是非农业户口或农业户口，一个孩子就天生的和他（她）的同龄人站到了差别天壤的不同起跑线上，在机会平等的权利都不能保证的情况下，经济效率和社会发展必然受到影响。我国农村问题专家杜润生先生曾经在《财经》杂志发表讲话称，和城市市民相比，中国农民有十个方面还没有取得完全的国民待遇，还受到相当的歧视。而这十个方面中首当其冲的就是“几十年来，农民没有自由迁徙的权利。想离开农村，改变身份，非常困难。”[4]由于户籍制度改革的滞后，农民即使能够进入城市务工经商，也几乎不可能取得合法的“市民”身份，难以获得与城市居民平等的发展机会、社会地位和公民权利，甚至连基本的人身安全感都没有（有时要留意警察查验暂住证件，稍有疏忽就可能被收容遣送回原籍，甚至被集中收容罚作事实上的劳役）。在城乡居民的公民权利相差悬殊的情况下，再不给公民尤其是农民以迁徙自由的权利，就会损及我国政权的根基——工农联盟。
同时，我国的户籍制度不仅有力地强化了城乡二元结构及城镇居民与农村居民的社会身份差异，而且在城镇户口与农村户口内部，也形成了若干不同的户口等级。城镇户口包括特大城市、大城市、中等城市、小城市、县城、县属镇、一般乡镇等标示不同利益安排和社会身份的户口，农村户口也存在着因居住区位不同而产生的差别，从而造成了我国不同地区公民的差别待遇格局：既有完全国民待遇，也有非完全国民待遇，甚至还包括某些“超”国民待遇。这侵犯了我国公民的基本权利，极大地损伤了他们的积极性，不利于我国的现代化建设和稳定局面。简言之，既违背了平等，又不利于效率。目前，我国继续运行的“农转非”制度，在城乡分割的户籍壁垒依然存在的大背景下，无论怎样调整农转非的指标，也只不过是使稍多一点的人口拥有了城镇户口，而恢复迁移自由这一户籍管理制度改革的终极目标则根本没有触及，因而不可能真正解决公民迁移自由的权利问题。
总之，以城镇化作为我国户籍制度改革的价值取向，治标不治本。无法解决公民权利和身份平等的问题，因此，要尽快把迁徙自由确立为户籍制度改革的价值取向。
二
从适应市场经济来看，户籍制度改革就是要通过迁徙自由的实现，使人力资源按照社会主义市场经济配置资源的要求进行合理流动。
在市场经济条件下，劳动力作为人力资源是有其自身的市场价格的。这不是贬低人的尊严，而恰恰是尊重人的价值。传统计划经济体制不承认劳动力的市场价格，表面上把人同商品区别开来，维护了人的尊严，但实际上剥夺了人的选择自由，把人才限制在一个单位或一个地区内，人才成了户口和档案的附属物。这不仅造成了很大的人力资源浪费，而且极大地助长了“单位习气”和“官僚作风”，使得“用脚投票”(voting by foot)成为空谈，公民的公共选择亦无法实现。因此，当前我国承认劳动力的市场价格，发展劳动力市场，本身标志着改革的深入和进步。
在我国渐进经济体制改革中，劳动力的大规模流动与生产资料、资金、外汇等要素市场的发育和壮大，共同推动了中国的市场化取向改革和经济社会发展。中国社会科学院人口研究所所长蔡昉先生研究发现，“劳动力转移对1982-1997年中国经济增长的贡献为20.23%”。美国著名学者Johnson也认为，“在今后的30年，如果迁移障碍被逐渐拆除、城乡收入水平在人力资本可比的条件下达到几乎相等，劳动力部门间转移可以对年均增长率贡献2-3个百分点。”[5]
然而，当我国生产资料等要素市场已经基本实现市场化时，劳动力市场却仍囿于传统户籍制度的藩篱，竞争就业机制很不完善，城乡之间、地区之间和部门之间劳动就业政策各自为战，协调配套性很差，造成了严重的市场分割，阻碍了劳动力的合理流动。因此，劳动力的市场价格不能真实地反映市场的供求关系和价值规律，进而严重影响劳动力的有效开发和利用。劳动力市场的机制扭曲给其它市场的不平衡带来了严重影响，已成为中国经济发展的重大障碍。
当前，全国县级以上绝大部分城市对于使用农民工都有着严格的限制。据不完全统计，城市限制农民工进入的行业或领域最高的达60多种，一般中等城市也有40多种。除了限制农民工进城就业外，许多城市还把农民作为影响城市治安和环境卫生的不安定因素，对农民特别是进城打工的外来人口采取了排斥政策。1996年起，北京市劳动局每年都发布新的限制使用外来劳动力的行业和工种。这些行业和工种从1996年的15个，增加到1997年的34个、1998年的36个，直至2003年的103个。
这些措施为减轻当地就业压力而对农民进城的规模总量有所控制，有一定合理性。但同时，它以城乡户籍为限，排斥外地人尤其是农民，保护本地市民，造成了更大的负面效应。
从制度层面看，这种措施强化了就业领域已有所淡化的城乡分割的制度性歧视，强化了城里人和乡村人的身份等级色彩。这种限制不仅不是市场化改革的任何制度创新，而只能是户籍制度和就业体制改革进程的一种倒退。从社会层面看，它直接恶化了外来劳动力所处的城市制度环境，使进城农民的就业由公开转入地下，成为打“黑工”。建立的劳动关系无法受到法律保护，因而很难通过加强公共管理来规范。在这种情况下，劳资双方的正当权益都容易受到伤害，尤其是外来工的合法权益更容易受到侵犯，从而会强化外来工对于城市社会的不认同甚至敌意，以至带来不良社会后果。从经济层面看，这种措施提高了劳动力的使用成本。一般而言，本地人的薪金要求在同样条件下要高于外地人。强令使用本地人，相对提高了用人单位劳动力使用成本。同时，用人单位被规定必须选用本地人，缺乏足够的用人自由度，从而也很难找到真正合适的人才。
市场经济的发展，以及劳动力资源的合理定价和优化配置，需要以人口的迁徙自由来保证。在美国，每年有近1/5的人口在搬迁，各类技术人才和大批年轻劳动力源源不断地自由流动，是美国能够保持全球第一经济大国地位的重要原因；在日本，这一比例是20%；法国、德国、瑞典等国家每年的人口迁移率也超过10%，而中国至今只有0.5-3%。
人是所有生产要素中最重要的一个。正如美国经济学家西奥多·W·舒尔茨指出的：“人类的未来不取决于空间、能源和耕地，它将取决于人类智力的开发。”[6](p3)根据人力资源理论，一个社会的人力资源不仅包括其数量、质量等要素，而且还包括其空间配置。通过人力资源的空间配置和再配置，可以使人力资源和物质资源形成最优化配置，从而使潜在的人力资源变成现实的社会生产力。而劳动力的迁徙和流动正是实现人力资源空间配置的前提条件。在市场经济中，劳动力同其它商品一样，通过价格机制、供求关系和竞争机制，实现有效的配置和充分的利用。一旦人们可以自由地选择职业，由市场平等竞争决定一个人的工资水平，为了得到更好的工作机会，人们就会努力学习、勤奋工作。由于不同地区的人口状况、经济发展水平等差异，形成了不同的地区性劳动力市场。在人口自由流动的条件下，所有的劳动力都可以参与到劳动力市场竞争中来。这一方面使劳动力和用人单位各取所需，另一方面也会缩小各地劳动力市场的差距，从而降低劳动力交易成本。
因此，市场经济内在地要求彻底打破分隔地区、部门和城乡的户籍藩篱，形成平等、竞争、尊重个人选择的人口迁移机制，进而使劳动力按照价值规律的要求进行合理配置。所以，户籍制度改革应该以迁徙自由为价值取向，进一步改革劳动人事和户籍管理制度，建立统一、规范的劳动力市场体系，充分发挥市场对人力资源配置的导向作用。可以说，国家对这个问题的认识正在深化，如国家发展计划委员会近日编制完成的《国民经济和社会发展第十个五年计划人口、就业和社会保障重点专项规划》明确指出，要“统筹规划和调控全国城乡劳动力就业，取消各种限制劳动力合理流动的政策规定，促进劳动力在城乡之间，地区之间的有序流动。”[7]
三
城乡化的范围过窄，不足以涵盖人口迁徙的全部内容，因而不宜代替迁徙自由作为户籍制度改革的价值取向。
现实中的人口迁徙根据迁徙方向的不同，可以分为四种类型：(1)从农村到城市的迁徙；(2)从农村到农村的迁徙；(3)从城市到城市的迁徙；(4)从城市到农村的迁徙。由于社会形态和产业结构发展的主导方向是人口的城市化和劳动力从第一产业向第二产业并进而向第三产业的转移，因此，在四种迁移类型中，第一种人口迁徙是发达国家和后发展国家人口迁徙的主要类型。
但是，在当今一些发达国家，甚至在实现经济起飞的某些后发展国家中的若干发达地区，城市化已经达到相当高的水平，从而出现了“逆城市化”(Counter-urbanization)现象。由于大城市城区人口过密、就业困难、环境恶化、地价房租昂贵、生活质量下降，引起人口向环境优美、地价房租便宜的城郊农村或卫星城迁移。同时，交通、通讯的现代化使得城市与农村的时空距离大大缩短，以及城市产业结构的调整和新兴产业的发展，也带动了城区人口的外迁。从某种意义上讲，“逆城市化”反映了现代社会中人们对城市中过度的技术化、组织化及其带来的弊病的深刻反思，实际构成了城市文明向新型城乡文明的一种变迁。因此，尽管其外迁人口本来具有城市居民特征，但它远非城市化导向的变迁过程，不是城市化的一种类型，基本上属于上述人口迁徙类型中的第三种和第四种。
城镇化又称都市化、城市化，是指人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程，表现为乡村人口向城市人口的转化以及城市不断发展和完善的过程，即人类进入工业社会后，随着社会经济发展，农业比重逐渐下降，非农产业比重逐步上升的过程。我国所提的城镇化战略，与西方发达国家的城市化相比，更为强调从农村到城市之间的流动问题，即第一种人口迁徙。同时，由于某些城市吸引力的下降和户口附着利益的逐步剥离，以及农村出身的一些城市居民的叶落归根，我国出现了从城市向农村流动的有中国特色的“逆城市化”现象。以户籍制度改革走在全国前列的石家庄市为例，“石家庄的人员流动进入了良性循环，有农村人口在向市区转移，也有城市人口在向农村转移，不少前几年花钱买户口进了城的人找不到工作，又申请迁回农村。”[8]同样，城镇化也不包含城市之间和农村之间的自由流动，因此，用城镇化代替迁徙自由作为户籍制度改革的价值取向，不能完全涵盖人口迁徙的内容，会忽视其他三种类型的人口迁徙。
四
从改革的内生性看，对人民最具有吸引力的是迁徙自由，而非城镇化。
樊纲先生认为，任何改革，“从根本上讲，都不是一个‘外生’的、由战略或政策的明智程度所决定的政府行为，而是一国经济中‘内生’的社会过程”。[9](p9)根据笔者的理解，改革的内生性其实就是改革的参与者尤其是改革的主体参与者对利益的内在需求。户籍制度改革本身要遵循这种经济规律，根本的就是要满足改革的真正主体即广大民众的利益需求和改革预期，而这种利益需求和改革预期就是人口迁徙的自由。
根据发展经济学的著名理论——托达罗人口流动模型(The Todaro Migration Model)，农村人口做出迁往城市的决策，有两个主要变量：一是城乡实际收入差距，包括货币收入水平、享受的公共服务量；二是在城市正式部门找到工作的可能性即就业概率。实际收入与就业概率的乘积是预期收入。如果城市的预期收入大于农村预期收入，那么，农村劳动力就会迁往城市。相反，如果城市的预期收入小于农村预期收入，农村人口就不会做出迁往城市的决策，甚至城市居民还可能因“城市病”的加剧和农村预期收入的增加而回迁农村。可见，劳动力自由流动的基本力量，在于比较利益与成本的理性计算。正如上文所述，当前我国某些地区已经出现了从城市向农村流动的有中国特色的“逆城市化”现象。
以石家庄市为例，已经出现了“非转农”现象。位于石家庄市区东南、二环路以里的南王村，由于地理位置优越，市区正向东南扩展，土地租金上涨，集体收入增加，年底甚至可以分红，一些已经成为城镇户口的人又打算把户口迁回去。石家庄附近农民的户口观念日渐淡薄，桥东区桃园乡三个村的约五千口人刚刚集体转为城镇户口，但是没有人认为这是件“大事”。按乡长张海涛的话说：“这是上面的要求。”一位老太太的话似乎能代表多数人的心态：“城里也有不少人下岗，在城里生活就容易吗？”[10]
在城镇户口仍然附着城市人口“定量商品粮供给制度”、“劳动人事制度”、“医疗保健制度”、“教育制度”、“住房制度”等带来的特殊利益的情况下，人们对城镇化有较高的预期。但随着户籍制度改革及国家宏观改革的深入，城市户口的含金量和城市居民的“特殊福利”已经很少。尤其是今年，国家正式取消《市镇居民粮食供应转移证明》，[11]全国范围内迁移或者农转非的居民，不用再办理“粮油关系”，更是彻底剥离了“粮油关系”和户口的利益附着，标志着我国户籍制度改革迈出了实质性的一步。在这种情况下，城镇化对一部分人的吸引力很小，已经构不成人们参与户籍制度改革的充分预期和需求。这是石家庄等地产生“非转农”现象的深刻动因。尤其在小城镇，户口与利益要素的联系本来已经很弱，在许多地方，农民不愿意迁入小城镇将户口转为非农业户口。
不仅如此，城镇化还不包括城市之间和农村之间的迁徙流动，因此，用城镇化代替迁徙自由作为户籍制度改革的价值取向，会忽略其他三种迁徙类型人口参与改革的需求和动力，很难获得他们对改革的理解、认同和支持，从而减少户籍制度改革的内生性。从这个意义上讲，以城镇化作为价值取向，已经很难使户籍制度改革迈出实质性步伐。可以说，户籍制度改革越深入，就越要求变原来的城镇化价值取向为人口的自由迁徙，这在当前已经有所体现。以城镇化代替迁徙自由，其实就是以政府系统的改革价值取向代替人民的改革价值取向。但基于改革的内生性本质，改革的成败主要取决于民众而非政府，因此，当前户籍制度改革的价值取向是错位的，应该以迁徙自由吸引所有分别对四种迁徙有需求的民众都参与和支持改革。
综合上述分析，城镇化作为户籍制度改革的价值取向已经很难进一步将户籍制度改革推向深入，有必要用人口迁徙自由来重塑户籍制度改革的价值取向。
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