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一、公共产品供给模式的理论检视
公共产品概念的提出与种类划分，有着极强的目的指向，那就是为公共产品的供给模式，即公共产品由谁供给，如何供给这一实践需要提供理论前提和基础。虽然公共产品的概念与种类划分理论浩繁，但公共产品的供给模式归纳起来主要有三种。
第一种，纯政府模式。把公共物品当成一个经济学概念加以明确界定，并提出纯政府供给模式的代表人物是保罗·萨缪尔森。萨缪尔森认为，公共产品具有非竞争性和非排他性的特征。非竞争性是指增加一个人的消费并不减少其他人的消费的这种特性。非排他性是指公共产品在技术上难以把不付费的人排除在外，使之无法受益，或者虽然可以这么做，但是为此却要付出高昂的成本。萨缪尔森在对公共产品的局部均衡分析，私人产品与公共产品的一般均衡分析，纯公共产品的边际生产成本和边际消费成本分析后，从帕累托最优考虑得出这样的结论：公共产品“是指那种不论个人是否愿意购买，都能使整个社会每一成员获益的物品。私人品恰恰相反，是那些可以分割、可以供不同人消费，并且对他人没有外部收益或成本的物品。高效的公共品通常需要政府提供，而私人品则可由市场进行有效的分配。”①在其所著的《经济学》中也有类似的表述，“私人生产公共品势必导致供应不足，因为生产这些物品的收益非常分散，单个企业或消费者不会有经济动力去提供这些服务并试图从中获利。”②
通过非竞争性和非排他性两个标准区分了私人产品与公共产品，又通过公共产品与私人产品的—般均衡分析，将边际效用理论应用于公共产品最优配置中，得出了“高效的公共产品通常需要政府提供”的结论。但是，萨缪尔森的这种用非竞争性和非排他性来分析公共产品依据的是物品的物理特性，而非其社会特性，况且，非竞争性和非排他性也不是绝对的，更多的产品是非竞争性与竞争性，非排他性与排他性的混合体。公共产品与私人产品的一般均衡分析的曲线及公共产品的个人偏好都是无法统计的，只是根据臆测得出的，因而，个人对于公共产品需求曲线也是“虚假的需求曲线”。萨缪尔森公共产品理论分析是一种理想状态，只具有纯理论研究的意义，在现实中很难找到完全对应的纯粹条件，虽然强调了政府在公共产品供给中的作用，但是，光靠公共产品纯政府供给模式是无法解决现实中存在的复杂问题的。
第二种，私人模式。首先，对公共产品的私人供给问题进行探讨的是亚当·斯密。亚当·斯密历史地考察了国防供给模式的演进过程发现，人类原初的战争供给并不是由政府提供的而是由私人提供的。但是，随着战争的专业化、武装力量的常备化及武器的精良化，使得“在更为进步的社会里，上战场作战的人，以自己的费用维持自己完全不可能了。”③战争供给只能由政府提供，国防成了政府的一项职能。既然，国防曾经由私人供给过，也就是说在一定条件下是可以由私人供给的。亚当·斯密在研究中还发现公共设施由私人供给的优势：“欧洲许多地方的运河通行税或水闸税，是个人的私有财产，这些人为保持这利益，自竭力维护这运河。如果运河的通行税，交给那些利不干已的委员们征收，他们对于产生这通行税的工程的维持，一定不会像个人那样注意。”④
科斯认为只有在私有产权明晰的情况下，生产要素的所有者才能通过谈判达成意思一致的协定，建立起平等的契约式关系，资源才能在市场中实现有效配置。为了解现实中的公共产品配置问题，科斯还考察了17-18世纪英国港口灯塔的供给方式。科斯通过理论论证和实践考察认为：公共产品不一定非要由政府提供，私人也可以提供。
亚当·斯密和科斯的公共产品私人供给理论，提出了公共产品供给的私人参与的可能性。但公共产品完全由私人供给无论是理论上还是实践上都存在难题：一是公共产品的物理特性的多样性、消费特点的多样性及社会特点的多样性，决定公共产品并不都适合私人提供，这就容易引发公共产品纯粹私人供给不足的问题。二是私人供给无法避免测量困难和监督成本过高的难题。即便是科斯所推崇的灯塔的私人供给模式也不能否认政府所发挥的作用：需要政府的特许经营，向政府租用土地权，通过合同的方式得到政府的授权。因此有人认为，公共产品的私人供给模式其实是政府主导和引导的合作模式。
第三种，公私合作模式。萨缪尔森近乎理想的公共产品定义和分类决定了它对指导公共产品的现实供给意义是非常有限的。在得到了阿特金森和斯蒂格利茨的连续性处理后，公共产品的定义和分类更贴近现实的存在和需要。阿特金森和斯蒂格利茨认为：萨缪尔森严格定义的公共产品是一种极端的情况，可以称为“纯公共产品”，“更为一般的情况是，有一类商品具有这样一种性质：(在对该商品的总支出不变的情况下)某个人消费的增加并不会使他人的消费以同量减少。”⑤也就是说，现实情况并不像萨缪尔森所设想的那样，要么是私人产品，要么是纯公共产品，在这两个极端的中间存在着大量的中间状态，从私人产品到纯公共产品存在着连续的、逐渐过渡的一系列产品。公共选择理论从重构政府与社会的关系的角度出发，主张“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”，摆脱困境的最好出路是打破政府的垄断地位，建立公私机构之间的竞争。⑥公私合作模式是一种较为理想的公共产品供给模式，然而，它容易造成政府和私人组织在公共产品供给中处于同等地位的误解，尤其是，有人把公私合作模式表述为多元主体供给模式，多中心供给模式极容易造成实践的误导，削弱政府在公共产品供给中的作用和责任。
二、公共产品供给的结构层次及政府作用分析
第一，公共产品的内部结构层次决定政府在公共产品供给中的不可替代性。
按照是否排他和排他性的程度可以将产品划分为纯公共产品、准公共产品和纯私人产品。“无论是根据萨缪尔森的标准，还是巴泽尔的标准，完全的公共产品都非常少，国防、空气、地心引力或许是纯公共产品的比较好的例子。大量的产品都拥有程度不同的排他性，也就是属于混合产品或准公共产品、非纯公共产品。”⑦依据消费和收益的排他程度及其时空变化，又可以将准公共产品进行不同的分类。也就是说，同是公共产品，由于其物理特性、消费和收益及效用的排他性程度不同，而显示出差别与层次性。在排他性很强的一端，属于私人产品，随着排他性减弱，非排他性增强，大量的产品便出现排他难题，不是不需要排他就是因排他成本过高而不能排他，这就容易出现在公共产品使用中的“搭便车”现象。“这类机关和工程，对于一个大社会当然是有很大利益的，但就其性质来说，个人或少数人办理，那所得利润决不能偿其所费。所以这种事业，不能期望个人或少数人出来创办或维持。”⑧只能靠政府通过强制征税让每个人都承担费用得方式来提供公共物品。
按照产品形态可以将公共产品分为资源性的公共产品、物质性的公共产品、服务性的公共产品、制度性的公共产品、文化性的公共产品等。这几种公共产品也因为对资源依赖性程度、提供公共产品的获益程度的不同而显示出层次性，同是资源性公共产品也存在可再生性资源和不可再生性资源，而对于那些稀缺的不可再生资源性公共产品，制度性公共产品由政府统一供给具有明显的优势。
第二，公共产品供给主体作用的层次性决定政府是公共产品供给的组织者和直接责任主体。
社会契约论认为政府的权力来自公民的让渡，政府行使权力只能按照与公民约定的权力行使目的和条件行使。而所谓的服务型政府就是指在公民本位、社会本位理念指导下，以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。公民与政府之间的关系是一种委托代理关系，委托方为公民，受托方为政府，公民纳税是缴纳的代理费用，政府收取了公民的代理费用——税收，即必须按照约定为被代理人——公民提供相应的服务，因而，为公民服务既是政府的权力又是政府的责任。这种权力具有专属性和对象特定性，政府在法定条件下，可以将公共服务的权力授予其他政府组织或非政府组织，但对于公民的责任没有转移，如果提供的服务不符合公民的要求，被授权的组织没有对公民的直接责任，直接责任应该是政府。政府提供服务主要是通过公共产品的方式体现，因而，我们认为服务型政府的主要职能是提供公共产品。政府在公共产品供给的流程中起到组织者和直接责任者的作用。
公共产品的属性是多重的，供给环节是多样的，生产、流通、经营、销售等环节是可以相互分离的，政府与非政府组织在公共产品各个环节上表现优势也是不同的，因而，完全可以由政府根据不同公共产品的属性，从公平和效率的需要出发，引入各种非政府组织与政府一起共同成为组成公共产品实施者主体。从这个意义上来讲，政府既是公共产品供给的实施者，又是组织者，而其他非政府组织只能是实施者。
政府是公共产品供给的当然组织者和直接责任者，其在公共产品中所发挥的作用奥斯本有清醒的认识：“私有化实际上是一个错误的出发点。具体的各项事务可以承包或转移给私营部门，但是治理则不能这样做。我们可以把个别的掌舵性职能加以私有化，但是我们不能把治理的全过程都私有化。如果这样做，我们就会失去作出集体共同决定的机制，就没有为市场制定规章条文的途径，就会失去强制执行行为规范的手段。我们就会丧失社会公平感和利他主义精神，不管是为无家可归者提供住房还是为穷人提供健康医疗，任何不能赚钱盈利的社会服务都将不复存在。”⑨即便是提出市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制型政府等未来政府模式设想的彼得斯也对削弱政府作用表示担心：“除市场模式外，其他治理模式并没有一个明确而完整的理论表述……尽管每一个模式所提出的解决问题的方案各有不同的目的，但是这些模式对问题的分析和所提出的解决方法却有相似之处。大多数的改革都会带来这样的后果：‘架空’政府，并降低政府尤其是职业公务员在社会中的作用。”⑩
第三，公共产品实现价值的层次性决定政府是公平目标价值的守望者。公共行政的价值是一个一直存在争议的问题。威尔逊认为：“行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功的承担的是什么任务，其次要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。”(11)虽然没有明确提到公平，但威尔逊认为效率是第二位的。怀特则认为，行政的目的在于：管理人员运用物质材料完成国家建设任务；使行政人员在权限范围内最有效地利用一切资源；以最敏捷、最经济、最圆满的方式成功完成政务计划。这一观点明显强调效率在政府管理中的主要价值地位。而新公共行政学的代表人物弗雷德里克森则强调应该把社会公平作为公共行政追求的目标：“新公共行政学把社会公平加入到传统的目标和基本原理中。实用的或传统的公共行政学试图找出下列两个问题中的任何一个问题的答案：(1)我们怎样才能够利用可以利用的资源来提供更多的或更好的服务(效率)？(2)我们怎样才能够花费更少的资金来保持我们的服务水平(经济)？而新公共行政学则增加了这样一个问题：这种服务是否增进了社会公平？”(12)公共行政公平还是效率的价值取向与公共产品的供给价值是直接关联的，公共产品的供给之所以长期在公平——效率的两极摇摆，关键在于没有理解价值的层次性。我们认为，公共产品的供给分为：目标性价值、程序性价值和操作性价值。目标价值是公共产品提供所要达到的最终目的和评价标准，我们认为公共产品的目标价值是为全体公民公平地提供公共产品，满足人们的平等的保障、保护与发展的需要。程序性价值是资源运用、生产安排、实现公共产品供给的过程与先后次序等所遵循的价值，它可以是公平的，也可以是效率的。操作性价值是在目标性价值、程序性价值确定后，具体操作层面所遵循的价值，它完全可以是效率的。由以上分析可以看出公平的目标价值私人组织是没有这种义务和可能保证的，只有政府才能担当起公平的目标价值守望者的角色，才有义务和能力保证实现公平。
三、我国政府公共产品供给的现实选择
我国各种社会组织的培育尚处初始阶段，自律程度不高，政府监管难度较大、成本过高，政府在社会生活中的主导作用决定在目前或今后很长一段时间内，我国公共产品的供给只能选择政府主导下的公私合作模式，或称为一主多元模式。目前，我国政府在公共产品供给中应该发挥的作用主要是：
第一，做好公共产品供给的战略选择
根据新制度经济学的观点，并不存在一个为大家所公认的具有一般意义的公共产品供给最优模式，任何最优模式的选择都是具体的、有条件的和动态的，只能根据该产品的特性、约束条件、时空变化来选择具体产品的最优供给模式。为此，萨瓦斯给出了11项影响选择的标准：(1)服务的具体性；(2)生产者的可得性；(3)效率和效益；(4)服务规模；(5)成本收益的关联度；(6)对消费者的回应性；(7)对欺骗行为的免疫力；(8)经济公平；(9)种族公平；(10)对政府指导的回应性；(11)政府规模。(13)
根据第一部分的公共产品特性的分析，结合我国的实际情况，我们给出政府公共产品战略选择的四个变量：一是与人民生命财产和发展的相关程度；二是危险危害程度；三是资源稀缺程度；四是市场供给的难度和成本。
按照与人民生命财产和发展的相关程度不同，可以把产品按照由高到低的顺序进行排序，对于那些相关程度高又不适宜由市场来供给的公共产品，政府应该首先担当起对这些产品的供给责任，即便认为是私人产品传统上由市场供给的产品，如与人民生命财产和发展相关程度比较高的食品、药品等，政府也必须提供制度性公共产品以保障这些产品的供应。我国目前或今后很长一段时间，应该将与人民生命财产和发展相关程度高的教育、卫生、就业分配、社会保障等方面的公共产品供给放在优先考虑之列。
人们的生活总是与一些自然灾害与社会危险相依相伴，有些是不能预见不能避免的，对于这类危险危害，政府要随时提供灾后救护等公共产品；有些是可以预见可以避免的，政府要提供预见和避免的公共产品做好服务，也要提供救护、救助等公共产品。我国政府可以根据危险危害程度的不同，决定供给公共产品的轻重缓急。
资源总是稀缺的，但其稀缺的程度又是不同的。对于那些稀缺而又不可再生或再生成本很高的资源，政府应该通过制度性安排既要保证人们生活的正常需求，又要防止对资源的滥用，如对水、环境资源等可以采取累进费率，在正常需求的范围内，采取较低价格的公平供给模式，超出此范围，用的越多，费率越高。
从严格意义上讲，所有的产品都可以由市场供给，也都可以由政府供给，但两者供给的效果是不同的，也就是说对于公平和效率的价值实现是不同的。如果一些产品，由市场供给的难度和成本比较大，那就应该由政府来供给，难度越大成本越高越应该由政府供给。
这四个变量不完全是并列的关系，很多的时候是交叉的，政府可以用它来判断公共产品的重要性程度、决定其供给顺序。对于那些重合程度越高，公民要求最强的，就是政府最急于和下大力气供给的公共产品。我国政府目前紧要的任务是根据这些变量及其关系，确定自己的战略选择，理出公共产品供给的总体思路，制定出公共产品的整体规划，确定公共产品的制度顺序安排。
第二，促进公共产品供给公平价值的实现
在公平与效率的关系上，我们也经历了一个不断认识的过程。十三大报告提出，坚持共同富裕，在促进效率提高的前提下体现社会公平。十四大报告进一步明确为，在分配制度上，以按劳分配为主体，其他分配方式为补充，兼顾效率与公平。十四届三中全会强调，以按劳分配为主体、多种分配方式并存，体现效率优先、兼顾公平的原则。十五大报告提出，坚持效率优先、兼顾公平，有利于优化资源配置，促进经济发展，保持社会稳定。十六大报告认识进一步深化为，初次分配注重效率，再分配注重公平。到了十七大我们对公平的认识有了质的飞跃，报告指出，初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。十七大报告强调了实现社会公平正义是中国共产党人的一贯主张。
从群体的角度讲，主要有城乡之间的公平，地区之间的公平和贫富之间的公平。如何实现这些公平，学者王学渊对此有深刻的认识：“城乡差别是我国目前社会差别中的基本差别，控制并进而缩小这一差别，必须打破长期以来公共资源配置上的城乡二元结构体制，首先缩小供给城乡居民公共产品、公共服务上的差别，让广大农民在基础教育、公共医疗、社会保障和公共基础设施方面享有城市居民同等的消费权。”(14)同样，促进地区间的公平、贫富间的公平也要靠公共产品平等的、无差别的、均等的供给。
从实现环节讲，主要有：起点的公平、过程的公平和结果的公平。起点的公平是指尊重和保护每一个人的基本人权与自由发展的机会，尽可能为每个公民创造公平竞争的起点。目前，我国政府应重点针对儿童公平的营养权和受教育权供给公共产品。过程公平是指在竞争的过程中，竞争规则对每个人都是平等的，没有任何人可以凌驾于规则之上，因此也称为“规则公平”，我国政府应着力提供公平的制度性公共产品，促进过程公平的实现。结果公平是指在起点公平和过程公平的前提下，竞争结果能被绝大多数人所接受，没有造成严重的两极分化。从我国居民收入差距看，很长一段时间呈扩大趋势。两极分化严重损害了结果公平。这些，都亟待政府推出公平的分配领域和保障领域的公共产品，促进和实现结果公平。
第三，选择和灵活运用好公共产品供给工具
詹姆斯·W·费斯勒认为：政府的工具箱中有一系列广泛的工具，主要包括：直接行政、补助金、合同、管制、税式支出和贷款项目。(15)欧文·E·休斯认为：政府的工具是指政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制。主要有：供应、补贴、生产、管制。(16)根据我国的政府过程和政府所发挥的作用，我们认为，我国政府实现公共产品的工具主要有：生产、合同、补贴、管制。生产指的是政府直接从事公共产品的生产和提供。合同是指政府通过合同的方式与私人部门约定，由政府支付一定的款项来换取某种公共产品，在合同中，私人部门是生产者，政府是安排者，它付费给生产者，生产者按照合同要求提供物品和服务。补贴是政府为了鼓励某种行为和某种结果而对私营部门提供的资助。管制是为了某种经济目的而运用法律的力量，以一些命令性的规范规定服从者的条件及不服从者所受的惩罚的行为。管制是实现公共产品的手段或工具，但同时，从广义上讲也是一种公共产品。
政府首先要做的工作是根据公共产品的特性和制约因素选取适当的政府工具，明确自己在各种供给工具中所应该发挥的作用，努力用自己的行动体现这种作用，并在公共产品的供给中灵活运用供给工具。
政府在直接生产中要做的就是有效组织生产的环节和流程，用最小的投入生产出最多的公共产品。在合同承包中，“政府的理想角色是：(1)公共物品和服务需求的确认者；(2)精明的购买者；(3)对所购物品和服务有经验的检查者和评估者；(4)公平税赋的有效征收者；(5)谨慎的支出者，适时适量对承包商进行支付。”(17)在合同承包中政府要实现上述角色定位，要求更高：政府必须学会通过民主的方式了解公民对于公共物品和服务的需求，这是服务型政府建设的必然要求；必须具有良好的公共精神和公共服务能力，愿意并且能够成为精明的购买者，对物品和服务进行有效的检查和评估；必须树立最好的政府最多的服务的服务型政府理念和责任意识，为公民管好钱，用好钱，真正体现权为民所用、情为民所系、利为民所谋的政治理想。在补贴中政府应该做到选择好哪种行为该补贴，那种行为不该补贴，以促进公共产品的有效供给。管制的目的多种多样，管制的种类也各个不一，从矿产资源的开发到禁渔区、禁猎区的设置，从粉尘排放到毒品走私，政府应做好问题定位，影响因素分析，关联度思考，管制环节选择，管制手段的使用等。总之，从工具层面讲，政府应做好公共产品供给的主导和监督管理工作。
注释：
①[美]保罗·A·萨缪尔森、威廉·D·诺德豪斯：《经济学》第16版，华夏出版社，2002年，第268页。
②[美]保罗·A·萨缪尔森、威廉·D·诺德豪斯：《经济学》第17版，人民邮电出版社，2004年，第29页。
③④⑧[英]亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》(下卷)，商务印书馆，1996年，第257-258、287、284页。
⑤[英]安东尼·B·阿特金森、[美]约瑟夫·E·斯蒂格利茨：《公共经济学》，上海三联书店，上海人民出版社，1994年，第620-621页。
⑥周志忍：《当代国外行政改革比较研究》，北京国家行政学院出版社，1999年，第4页。
⑦许彬：《公共经济学导论——以公共产品为中心的一种研究》，黑龙江人民出版社，2003年，第112页。
⑨[美]戴维·奥斯本等：《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社，1996年，第23页。
⑩B·盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，吴爱明、夏宏图译，中国人民大学出版社，2001年，第14-15页。
(11)[美]威尔逊：《行政学研究》中译文，《国外政治学》，1987年第6期，第30页。
(12)转引自丁煌著：《西方行政学说史》，武汉大学出版社，2006年修订版，第305页。
(13)(17)[美]E·S·萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社，2002年，第106、73页。
(14)王学渊：《缩小城差别，应首先缩小供给公共产品的差别》，《经济师》，2006年第4期，第60页。
(15)[美]詹姆斯·W·费斯勒、唐纳德·F·凯特尔：《行政过程的政治——公共行政新论》，中国人民大学出版社，2002年，第37页。
(16)[澳]欧文·E·休斯：《公共管理导论》，中国人民大学出版社，2001年，第99—104页。