社会保障制度的历史变迁与现实选择，本文主要内容关键词为：社会保障制度论文,现实论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
根据国际劳工组织的定义，社会保障（Social Security）是指社会通过一系列的公共措施向其成员提供保护，以便与由于疾病、生育、工伤、失业、伤残、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度减少工资而引起的经济和社会贫困进行斗争。而社会保障制度（Social Protection System）作为一种社会制度或社会形态，既包括国家以各种形式提供的或主办的保障项目，也包括企业、团体、家庭和个人提供的各类保障。考察社会保障制度的历史变迁与现实选择及其背后的规律，对中国社会保障制度的构建有着一定的实践意义。
一、国家在社会保障制度中的地位与作用
按照韦伯的定义，国家是一种在某个给定地区内对合法使用强制性手段具有垄断权的制度安排，国家的基本功能是提供法律和秩序（注：M.韦伯，《经济与社会》（上），商务印书馆1997年版，第84页。）。“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源；这一悖论使国家成为经济史研究的核心，在任何关于长期变迁的分析中，国家模型都将占据显要的一席”（注：D.诺斯，《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第20页。）。
虽然从社会保障和社会保障制度的含义出发，我们都不能认为国家就是社会保障制度的全部载体，但是严格意义上的社会保障制度就是在国家产生以后才得以全面发展的，而且任何一种社会保障制度中，国家的立法或行政措施对于整个社会保障制度架构和特色都有着决定性的意义，因此研究社会保障制度变迁也应该使用国家决策的分析方法。
“在任何社会（无论是原始社会还是资本主义社会）中，个人都面临不确定性和灾难发生的可能性，除此之外，他拥有的工作能力的生命周期又很有限。他希望活下去，并希望达到高层次的满足。制度可以定义为社会中个人所遵循的行为规则。制度可以被设计成人类对付不确定性和增加个人效用的手段”（林毅夫，1989，《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》）（注：《财产权力与制度变迁》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第37页。）。林毅夫先生又对制度变迁作了“诱致性变迁”与“强制性”变迁之分，认为诱致性变迁指的是一群（个）人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁，而强制性变迁指的是由政府法令引起的变迁。用这一思路来分析社会保障制度的变迁是再确切不过了。我们可以认为强制性的社会保障制度变迁是指通过国家立法或行政措施实施、并由国家垄断产权经营的社会保障项目，包括国家济贫、社会扶助、优抚、政府部门主办的社会保险等形式；而诱致性的社会保障制度变迁是指国家外的民间组织、商业机构、家庭和个人等其他产权形式，在衡量风险与收益后自发提供的保障形式，包括民间互助会、商业保险、家庭个人储蓄等保障形式。
在此将结合上述两种典型的制度分析方法，吸收国家效用函数（张杰，1998）的思路来分析社会保障制度的变迁。国家效用函数U有两个自变量，一个是收益I，一个是成本C，U是I的增函数，是C的减函数，可表达为：
成本和收益取决于两个制度变量，第一是国家垄断产权形式的制度供给，这是一个内生变量，用m表示，这一变量大致反映了强制性变迁在社会保障制度中的供给量；第二是垄断产权以外的产权安排和外部竞争的制度供给，这一变量用n表示，大致反映了诱致性制度变迁的供给量，从国家决策的角度出发，为了分析方便，暂将n假设为外生变量。则有：
假定国家有追求垄断产权形式的内在冲动，社会保障中强制性的国家垄断经营的项目规模越大，国家所获得的经济租金就越多，对经济剩余的支配能力就越强，从而收益越多；同时，维持国家垄断的社会保障项目必须支付一定的成本，成本来自于垄断产权本身消耗的资源以及垄断产权的存在而丧失的经济效率，因此，垄断产权的规模越大，国家支付的成本也越多。即：
可得求解一阶条件为
假设国家提供的社会保障制度始终处于供给不足的状态（注：由于社会保障制度存在明显的外部效益，个人对社会保障制度的需求总是多多益善，从这一角度来讲，国家的社会保障制度供给不会超出总需求M。），M为对社会保障制度的总需求，则垄断产权形式的社会保障制度供给m属于有界闭区间[0，M]。因此只要U（I，C）、I（m，n）、C（m，n）为连续可导函数，U（J，C）肯定有最大值，即maxU有解。因此，一阶条件也是充要条件。考虑一般情况下，即最大值在（0，M）内。由解得
这说明外生变量n将影响最优解。事实上，国家在决定国家提供社会保障制度供给的时候，不得不考虑为其他产权形式的制度形式留下发展空间，特别是在n的主体（间互助会、商业保险机构和私人储蓄）的发展比较成熟和强大的时候，国家经营社会保障制度的规模将会受到限制，即
同时也应该注意到这一关系是相互作用的，事实上n的选择也与m[*]的值有关，而且更为常见的情况是，其他产权形式的决策往往是在国家垄断产权的决策之后，是在m[*]确定以后留下的空间中进行的。
由以上的分析可知，对于国家而言，国家提供社会保障制度的规模不仅受到本身区间值M的限制，而且同其他产权形式提供社会保障制度的能力和动力有关，每一个社会在一定历史阶段的社会保障制度安排都是国家和其他社会保障主体之间博弈的必然结果，这一均衡在效率上并不具备帕累托最优的性质，但在一定社会历史条件下，从国家效用函数出发是最好的结果。
接着我们再来考察其他产权形式的社会保障制度供给n，由于n属于诱致性制度变迁的结果，因此它是在利益驱动下，其他主体在衡量成本收益后的自发产生的，可以假定它是符合效率最优的，同时n又使整个社会保障制度的供给增加，使m[*]与n的和接近总需求M，甚至我们不能排除达到并超过总需求M的可能，因此，这无疑是对社会福利的增进。
在此我们可以试图从全社会的角度考察，即
Y=m[*]＋n（m[*]）
其中m[*]中考虑了垄断产权的成本C，为国家垄断产权经营社会保障制度的效率损失与资源浪费；在此不考虑其他产权形式的成本是建立在“私人产权”相对其他产权形式有效的假说基础上（注：L.考特，T.尤伦，《法和经济学》，上海三联书店1991年版，第252-258页。本文在后面的内容中将从经验中列举这一成本的内容。），使用这一函数，我们可以检验国家从其自身效用函数出发而确定的m[*]是否使Y尽量接近或超过社会保障制度总需求M，从而达到社会福利的最大。
二、社会保障制度变迁
1.社会保障制度变迁的“史前期”
从某种意义上来说，经济保障形式与人类社会发展共存亡。早在原始社会时期，人类征服自然的能力低下，原始人群只能过着群居生活，共同劳动，共享财富，并通过社会集体努力处置各类灾害风险，为共同体成员提供最为原始的经济保障。在经济保障的萌芽时期，为维持最低生存需要，生活，消费。保障救济几乎不存在差异，互助互济是维持共同体生存的先决条件。随着剩余产品的出现，一方面使社会有可能储备部分剩余物以防饥饿，并主要通过家庭来实现对其成员生老病死方面的最低生活保障。因而，家庭自助和互助互济成为当时主要的社会保障形式。
这一阶段的总体表现是以诱致性制度变迁为主，强制性制度变迁由于国家未产生或者早期的国家功能发挥尚未完善，国家在控制资源、制度安排等方面的能力较弱，因此根本就无力提供大规模的垄断产权性质的社会保障制度，因此可以认为这样的情况也是上述模型中均衡解的边界点，即m[*]趋于0，而家庭自助、互助互济的保障形式基本上就是n，即国家垄断产权形式以外的社会保障制度供给的全部内容了，这样的诱致性制度变迁产生的根本动力很大程度上并不在于利润的驱使，而是在于人们风险规避的本性。
2.社会保障制度的形成期
1601年英国的《济贫法》被一般认为社会保障制度的起点性标志，是社会保障的一种雏形。而1834年济贫法的修订，则标志着社会保障制度的确立。这一时期的社会保障制度以“济贫”为主要形式，内容以赈济贫民、收容物业游民等方面，基本上没有摆脱慈善性质。就保障形式而言，社会救济是一种古老的经济制度，但是这一时期的济贫制度与以前的社会救济最大的区别就在于，通过立法的形式，将政府的作为济贫的主体以法律的形式加以确定，而且保障的内容和范围也较之以前有较大的发展。
在济贫制度发展的同时，私人保障制度也进行着自发的变迁，而且我们很难从时间上将之与政府的济贫制度区分先后。基尔特（Guild）原始人身保险制度和在此基础上发展起来的友爱社，是私人保险制度的重要形式。基尔特泛指封建社会城市间的通夜组织，是封建社会手工业者或商人在商品经济相当发展的条件下，为限制竞争、规定生产或业务范围、解决业主困难和保护同行利益等，有同业或相关行业联合组成同业组织，它是原始保险组织形式的最早载体和制度基础，将彼此独立的经济单位结合起来，依靠团结力量处置风险损失，对于火灾、盗窃、水灾以及其他人身伤亡事故都实行某种程度的保障。
在基尔特的基础上，又产生了法国初期的人身保险合作社、扶亘金库和英国的友爱社。友爱社是指由人们自愿建立的，为其成员提供保险津贴的组织，会员入社时交纳一定的互助金，当面临疾病、老龄死亡时可以获得一笔保险补助。18世纪末英国友爱社有7200多个，成员总数约65万，19世纪末，成员总数已达450万。
在基尔特的基础上，西欧的商业人寿保险制度也在16世纪逐步建立和发展。16世纪末英国保险业已经采用人寿保险单；18世纪初期出现遗属年金保险制度，入会者预先交纳一笔会费，以后定期交纳，退会时，会员指定的收益人有资格从人寿保险机构获得一笔保险金。以后随着保险精算技术及其在人寿保险经营中的运用，商业人寿保险制度又得到了进一步的发展。
19世纪后期，德国完成了工业革命并向垄断过渡，容克资产阶级统治者疯狂扩军备战，国内的经济、阶级矛盾尖锐。为了稳定社会，缓和矛盾，卑斯麦政府实施了一系列社会保险和社会福利的措施，1883年的《疾病保险法》、1884年的《灾害保险法》和1889年的《老残保险法》，初步确立了德国以社会保险为主的社会保障体系。这种以个人收入多少来决定交纳保险费，并取得保险待遇的做法，被成为“卑斯麦保险模式”，是社会保险制度的最初形式。此后，法国、意大利、瑞典等国也纷纷仿效，先后推出了各种社会保险立法，也形成了社会保障形成期中的第一个高峰时期。
可见社会保障自从真正的制度形成开始，就有两股力量在齐头并进，一方面强制性的制度变迁（以英国的济贫法、德国的国家主办的社会保险制度为代表）依靠国家在政治、立法、行政等方面的绝对优势，国家从自身的成本收益比较出发，尽可能的扩张国家垄断产权性质的社会保障制度供给；同时，其他产权形式（以人身保险合作社、友爱社）的社会保障供给主体也在强制性制度变迁供给不足的夹缝中求得发展，并在其自身经营的领域不断积累着经济实力和技术优势。
这一时期国家垄断产权形式的社会保障形式发展的主要原因就是随着资本主义原始积累的完成和资本主义的强大，国家累积了大量资本，其控制和利用资源的能力也大为加强，而同时随着阶级矛盾的不断尖锐化，社会保障制度需求M明显超出现有供给，为了快速的缓和长期积累的阶级矛盾，国家也必须利用强制性的国家垄断形式提供社会保障制度，迅速缩小供求之间的差距。
而其他产权形式的社会保障制度特别是私人产权形式的保障制度得以发展，主要是因为当时国家垄断产权所提供的社会保障制度主要是从缓和阶级矛盾的目的出发的，因此对于部分小资产阶级、商人、中产阶级等非贫困人群，他们本身也有风险规避的天性，也面临着生老病死残和战争等风险因素，而这些相对高层次的社会保障需求，当时国家垄断产权的社会保障制度是无法满足的，这一点可以由民间互助会、商业保险等形式主要存在于手工业行会、商人互助组织和城市市民中这一事实得到验证。
3.社会保障制度的全面展开阶段和调整改革阶段
全面展开阶段呈现出几个基本特征：推行基本统一的社会保障制度；社会保险的范围扩大、待遇种类增多和待遇标准提高；社会保险在全球范围内推进；社会保险费用支出大幅度增加。而改革和调整阶段也有其明显的特征：在现存的制度框架内实施全面的改革措施：私人保险渗透的趋势日渐突出：社会保险的改革与发展成为各国关注的焦点问题：社会保险与经济发展异常紧密的内在关联受到人们的普遍关注（注：林义，《社会保险制度分析引论》，西南财经大学出版社1997年6月版，第50-68页）。这两个阶段，特别是两个阶段社会保障制度变迁存在的明显转向是本文上述模型结论最有力的实证资料。
一个例子是北欧的“福利国家”，70年代以来由于财政压力巨大，国家垄断产权的社会保障制度的财政基础受到威胁，纷纷出现社会保障支付危机，同时老龄化的高峰即将到来，更是雪上加霜，于是各国也只好放弃原来的高福利而另谋出路，国家垄断产权举办的社会保障制度，其运行成本的增加明显开始限制着国家垄断产权的规模。
另一个例子是原先的苏东国家，也包括社会保障制度改革开始以前的中国，这些国家的社会保障制度安排也是一个极端情况，国家垄断产权形式的社会保障制度成为全部，而其他产权形式的社会保障制度安排基本为零。70年代以来，这些国家同样也开始面临着社会保障支付大幅度增长的窘境。
这两种情况下，国家社会会保障制度安排上继续扩大其垄断产权规模的成本明显的大于其边际收益，即
三、社会保障制度的现实选择
国家垄断产权在社会保障制度中的供给m[*]在什么水平比较合适？是国家垄断产权的保障制度多一点还是其他产权形式多一点？这些问题在不同的国家、不同的历史时期有着不同的实践，我们不能武断的认为孰优孰劣。
由于社会保障制度在当代主要的表现为社会保险制度，其他形式的保障制度安排，例如救济、优抚、补助等这些形式，由国家垄断产权提供是无争议的，因此国家垄断产权进退争论的交点就在于社会保险制度安排。现实中存在几种取向。
自由保险型，又称“自由式”。典型是美国的社会保障制度，其基本特点：一是项目多但覆盖面和保障水平不高；二是私人保险业起主导作用，国家则处于次要地位，保险基金由雇主和雇员共同交纳，国家主要负责社会救济和公共补助。
强制保险型，又称“保守式”。多数欧洲国家和日本实行的社会保障制度可归入此类型，其主要特点：一是法定的强制性，公民必须参加法定的社会保险，定期交纳保险费，从而享有申请保险待遇的权利；二是除失业保险外，其他保险均由独立的保险机构经营，实行自治管理；三是政府起主导作用。
公民供给型，又称“国家福利型”或“社会民主式”。此种类型起源于英国，后传到北欧、加拿大和澳大利亚等国，瑞典是这种类型的最突出代表。特点有：一是社会保障内容庞大，覆盖面广，保障水平高；二是基金的主要来源是各行业的雇主，雇员不交纳保险费。
以上三种类型基本上体现了m[*]在[0，M]区间内的三个代表型解，这三个解在国家效用函数中可能都是最优解，但是要衡量其是否符合社会福利最大化，我们需要考虑社会福利的净增加，即
Y=m[*]＋n（m[*]）
首先，由于m[*]与n（m[*]）之间存在着替代关系，m[*]的增加可能会限制n的增量，从而可能使Y的变动方向成现出反向变化。例如在中国传统的社会保障制度下，国家垄断产权形式承办所有的保障内容，商业保险的发展空间几乎为零，存在着明显的“保险抑止”现象，而1979年以后，商业保费不断增长，也有很大程度上是因为国家垄断产权在社会保障制度中的退让。现实中的可能情况是，国家在制订社会保障制度，决定其垄断产权的社会保障制度供给的时候，其估计的n值很可能带有很大的主观性，垄断产权的扩张意识往往会使其低估n的值。因此，由于国家在制度变迁中的先动优势，致使国家垄断产权的扩张往往伴随着其他产权形式社会保障制度供给的损失。
其次，m[*]中包含的垄断产权举办社会保险制度的成本的存在可能表现在以下几个方面。
其一，社会保险制度本身是在吸收了私人保险制度某些基本成分的基础上发展起来的，例如保险精算、财务机制和给付机制等，社会保险最初运行阶段的实践表明，这些基本规定仍可较好的适用于政府举办的社会保险制度。但是，随着社会保险制度范围的扩大，即m[*]的扩大，政府干预作用逐渐扩张，以及其他因素的共同制约，使社会保险制度日益远离保险原则，政府对福利特性的选择远胜于保险特性的选择。我们有理由怀疑，在国家垄断产权提供的社会保险制度达到一定规模以后，保险的某些基础技术可能会失效，从而在新机制产生以前，国家垄断产权举办的社会保险会呈现出高成本的特征。
其二，国家垄断产权下的社会保险制度安排，自身面临着一个严重的管理问题，效率低下，机构臃肿、官僚主义日趋严重。这已经成为众多福利国家的通病并在福利改革过程中多次提出但仍难找良方，由政府干预并组织实施的社会保险计划，似乎难以克服“政府失灵”的痼疾，即对社会保险管理的失控和自身以资源巨大浪费为代价的管理方式。
其三，强制实施的国家垄断产权制度中，政府承担着巨大的隐形债务，而且管理机制自身存在的诸多缺陷，难以像其他竞争性产权形式，如商业保险在市场环境中那样明显。
西方社会自80年代以来逐渐兴起、并有迅速扩大之势的社会保险私营化和私人保险机构的重新突起，可以被视为克服国家垄断产权形式的社会保险制度低效率和资源浪费的新尝试。
四、结语
通过把制度变迁理论引入社会保障制度历史变迁与现实选择的分析，我们可以认为一国社会保障制度的安排往往是国家出于自身效用函数考虑的，垄断产权的社会保障制度供给在国家效用函数模型本身可能是最优的，但是我们必须从社会福利角度考虑，通过对联垄断产权与其他产权的替代、以及垄断产权自身的高成本分析，来综合的衡量一国的社会保障制度的效用。
由此，以人民利益为根本利益的社会主义国家，国家在构建社会保障制度的时候就必须综合的衡量垄断产权与其他产权形式在社会保障制度供给上的收益与成本，使社会保障制度能在最小的成本下最大的满足全社会对社会保障制度的需求。
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