政策创新——边疆少数民族地区人才资源开发的根本，本文主要内容关键词为：边疆论文,资源开发论文,少数民族地区论文,政策论文,人才论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为我国西部重要组成部分的边疆少数民族地区——新疆在西部大开发浪潮中首当其冲。新疆能否牢牢抓住这一千载难逢的历史机遇，后来者居上，从根本上说，取决于能否做好人才资源开发这一大文章。
一、新疆人才资源开发和利用中存在的问题
（一）人才资源整体素质偏低
所谓整体素质主要指科学文化水准。有关资料表明，新疆国民平均受教育年限只有6年，文盲和半文盲占15%，在农村则高达40%，工人中50%以上的人员文化水平达不到初中毕业。具有大学文化程度者仅只占全疆总人口的0.27%，而同期全国为1.1%，美国为32.2%，日本为14.3%，前苏联为10.5%，印度为2.5%。人才资源素质的高低还可以用计算直接从事科研活动的人员在社会劳动力总数中的比率来说明。1997年，新疆从事科技活动的人员2.07万人，占社会劳动力的0.19%，其中直接从事科学研究与开发的科技人员仅有6209人，占社会劳动力的0.05%，是同期全国的1/12，美国的1/16。
（二）宏观构成的不尽完善
人才资源的宏观构成是指各类人才资源在整体结构中的类型成分，层次比例，相互匹配等。根据结构决定功能的原理，审视评价人才资源的宏观结构十分重要。人才资源的类别成分，可以按经济社会活动领域来划分。新疆专业技术人才分布行业的百分比构成如表1。
从表中可见新疆专业技术人才资源主要集中在非物质生产部门，占64.4%，而物质生产部门仅占35.6%，差别过大。从行业看，主要集中在教育、党政群等部门，而科研、金融、地质普查勘探等人才以及对新疆经济持续发展具有特殊意义的农、林、牧、副、渔、水利人才和对新疆经济持续发展至关重要的工业经济人才相对偏少。
人才资源相互匹配是指人才类别不同，但在国民经济发展及社会活动中需要相互配合，相互协调，相互促进，否则将给社会带来不利影响。从近期人才匹配看，新疆科研人才，高学历高素质人才，高层次学科带头人和高级复合型人才缺乏，教学、财会人才相对过剩。从远期人才匹配来看，由于人才培养具有周期长的特点，发达国家往往根据科学技术与经济社会发展的客观规律，认识和把握未来10年、20年的人才需求和相互间的匹配，做到运筹在先，这一点十分值得我们学习。
（三）人才的流动不合理，流出量大，流入量小，人才流失现象严重
表1 新疆专业技术人员的行业分布
注：该表数据引自《新疆维吾尔自治区人才资源发展1996-2010年规划》。该表的行业比例可能因统计口径的差异而与本文的某些数据不符，但该数据仅限此用，不影响本文其它数据的准确性及其相关分析。
各类人才在不同区域间流动作为一个社会现象存在是客观必然。但这种人才在大的区域范围内流动必须合理，尤其是流出与流入必须相对称，如果流出量大而流入量小，则就是人才流失。近十几年来，由于种种原因，新疆人才流失现象严重，概括起来看有以下几个特点：①干部人才大量外流，新疆作为边疆民族地区，汉族干部占干部总数的51%，外流干部中，绝大多数为汉族干部，据组织部门统计，改革开放以来，新疆每年约有万余名干部通过各种途径流向内地，且出多进少，全疆每年调入汉族干部与调出汉族干部之比约为1:7，个别年份甚至高达1:19。②中青年专业技术人才流失多，业务骨干比例大，新疆调往外省区干部年龄大多都在30-50岁之间，公派留学生，在内地读硕士、博士和考取内地院校的大学生多数去而不归，如新疆大学自1984年到1996年，共派出攻读硕士、博士学位有213人，学成归来者150余人，只占总数的60%。外流干部中具有大专以上学历和中级以上专业技术职称的在80%以上，而且其中不乏荣获“国家突出贡献”的专家和享受政府特殊津贴的专家、县处以上领导干部及各类学科、学术带头人。③边疆贫因地区人才外流多，南疆最贫困三地州（指和田地区、喀什地区、克孜勒苏自治州）以及北疆部分落后地区的干部除了向内地流动外，还向区内其他相对发达地区流动，和田地区1985-1995年间共调出3000多人，同期仅调入300人。克孜勒苏克尔克孜族自治州某重点企业投入350万元，委培了60名技术人员，如今已有53人调往昌吉回族自治州、巴音郭椤蒙古族自治州等疆内发达地区。流失率为83.30%。④人才外流意愿趋强。
（四）人才使用效率不高
人力资源使用效率不高是长期困扰新疆社会进步、经济繁荣、民族团结的一个重要问题，按当年比率和就业人数计算，1985年日本人力资源效益为67,784人民币元／人／年，同年美国为107,525人民币元／人／年，新疆1997年为9,571.56人民币元／人／年，（按当年GDP计算），也就是说，新疆人力资源利用效率不足日本的14%，美国的9%。人力资源效益不高的原因之一是新疆人才资源整体素质较低，科技在生产实践中的应用不够。
以上四个方面的问题突出表现出新疆在人才资源的开发与利用上还有许多工作要做，提醒我们要尽快解决这些问题，否则，即使西部大开发的良好机遇降临到新疆，也会因为我们缺乏足够的人才资源而难以把握住这千载难逢的良机。
二、政策创新——新疆人才开发利用的根本之举
要想从根本上扭转新疆在人才资源开发与利用上的被动局面，为新疆的经济繁荣、社会进步、民族团结提供强有力的人才支撑，为蓬勃兴起的西部大开发提供源源不断的人才支持，就必须从新疆的基本区情及人才队伍的实际出发，以现代化人才资源开发利用的理论为指导，探讨新疆整体性人才资源开发利用的对策，设计并提出新疆整体性人才资源开发利用的政策框架。
人才资源的开发利用有四个层次，第一层次是自我开发利用，主体是自我，客体也是自我；第二层次是培养性开发，主体是家长和各级类学校的老师，客体是孩子和学生；第三层次是使用性开发，主体是用人单位及领导，客体是全体职工；第四层次是政策性开发，主体是国家（具体运作是各级政府），客体是劳动者。自我开发是微观层次开发，是人才资源开发的基础，培养性开发和使用性开发是中观层次，是人才资源开发的重要环节，政策性开发是宏观层次开发，是人才资源开发的关键，微观层次的开发目的是自我成才和人成其才，中观层次开发是人尽其才，宏观层次的开发目的则是各类人才脱颖而出，层出不穷，使社会的方方面面都能拥有足够的人才资源。
由于历史等诸多原因，新疆在经济、文化、教育等许多方面与内地发达省份相比，仍有很大差距。根本不可能像上海等地那样，提出构筑人才资源高地，通过制定一系列特殊优惠的政策来吸引四面八方的有识之士、有志之才到上海建功立业。就新疆目前来说，不具备大规模吸引各类人才来新疆创功立业的整体优势。因此要从新疆这一基本区情出发，眼睛向内，既要着眼于国家经济建设重心向中西部倾斜，新疆经济大开发急需各类建设人才这一紧迫需要，更要从长远的发展考虑，从新疆未来几十年经济发展社会进步的内在需要，从经济和社会发展规律对人才的需求出发，立足区情着眼快速发展，从战略高度培养人才。通过政策创新，以邓小平同志“三个有利于”为指针，根据三个面向的新时期人才工作要求，以全新的管理理念，先进的开发手段，卓越的设计思想，开创一个充满新意的，能最大限度发挥和挖掘人才潜力和才能的新世纪新型人才开发、利用以及管理的政策体系框架，这一新世纪的人才开发利用与管理的政策体系框架，不是简单地重复以往的一些现成人事人才政策，而是在对传统的反映计划经济体系要求的人事人才政策做大力度的创新后形成的。它与社会主义市场经济体制及新疆经济社会发展战略相配套，覆盖全社会各类人才，涵盖人才资源开发和利用各个环节，实施规范的社会运作，在宏观调控下能充分发挥市场机制的作用，充分调动社会、用人单位和人才三方面的积极性，是人才的智力和才能得到最大限度发挥的人才政策体系，这一政策体系框架分为远期和近期两大部分。
（一）新疆整体性人才资源开发的远期政策构架
到2010年，新疆要建立起比较完善和有效的，以法律、法规、政策为基本表现形式，最终形成包含人才教育培训、人才流动引进、人才使用管理、人才激励保障四大分政策和十三个子政策的多层次的法制政策框架（见图1）。
图1 新疆整体性人才资源开发的政策体系
1.人才教育培训政策构架
人才教育培训是人才开发工作的基础，也是人才资本投资的第一步。做好人才培育工作是开发新疆人才资源，满足新疆经济社会发展的关键所在。人才教育培训就其内容而言，主要包含人才教育、人才培训、人才投资三个方面。由于新疆是少数民族聚集较多的地区，所以还包含了少数民族人才培育倾斜政策的内容。这四个方面的内容构成人才培训政策分系统的三个子系统。其基本政策取向是：
——人才教育政策。着力提高新疆基础教育水平，在普及九年制义务教育的基础上，有一半以上的学校普及普通高中或职业高中的十二年义务教育；绝大多数中小学校实行民汉合校。同时，实现由应试教育向素质教育的实质性转变。发展新疆高等教育，把新疆大学建成一所西北地区一流的甚至是中亚地区一流的综合大学和几所在区域范围的较前列的专业大学，实现高等教育重心的高移化。发展高等职业教育，在综合大学或专业大学中增设高等职业教育学院，形成普通高校与高等职教相互对应、双向沟通的网络结构。
——人才培训政策。加快新疆继续教育立法进程，面向21世纪，确立三支队伍人员培训政策。要以创新的精神开创事业，建立人才教育培训的新格局、新体系、新机制。制定鼓励多样化培训政策，拓宽人才培训渠道，充分发掘人才培训社会资源，提高人才培训效益。
——人才投资政策。树立“人才是重要的资本”的理念，制定加大人才投资力度的政策，加快实现新疆投资结构的战略性调整；强化人才资源的超前性投资与开发的立法；实现人才投资多元化政策，建立政府、社会、单位、个人相结合的人才投资新模式；出台以市场为导向的人才投资回报政策，解决人才投资动力机制问题。
——少数民族人才培育倾斜政策。着眼于素质的提高，继续对少数民族人才在教育、培训方面给予适度倾斜；本着人才从小抓起的方针，争取中央的支持，仿照西藏的做法，力争每年选拔数百名边远贫困少数民族儿童到内地学校读至大学毕业，然后返回新疆工作。
2.人才流动引进政策构架
人才流动引进是除人才培养之外扩大新疆人才规模，实现人才优化组合的重要途径，特别是对提高新疆整体性人才素质，填补急缺人才资源，盘活现存人才具有非常重要的现实意义。人才流动、国外人才（智力）引进、国内人才（智力）引进等人才流动引进政策分系统的三个子系统。其基本政策取向是：
——国外人才（智力）引进政策。改善新疆引进国外人才的软硬环境，初步建立针对国外人才的科学评价体系；研究制订既符合国际惯例，又切合新疆实际的人才引进政策以及留学人员回疆搞科研、办企业的优惠政策。
——国内人才（智力）引进政策。制订政策，取消城市增容等不合理费用对人才的阻碍作用；淡化和逐步取消户籍制度对国内人才引进的限制性作用，探讨建立身份证管理制度的新的人才管理模式；制订人才智力投资、技术入股等市场化运作政策，吸引国内人才为新疆经济发展服务；制订鼓励外省市优秀大学生来疆就业的政策；制订知识产权保护政策；确保智力引进者和输入者的利益，解决智力引进动力机制的问题。
——人才流动政策。推行以“公开、公平、公正”为内核的人才市场化配置政策，实行人事代理服务，进一步促进人才市场主体到位和人才市场的发育；取消人才流动的各种不合理限制，制订适应市场经济运行客观规律的人才流动政策，鼓励人才合理、自由流动。同时，从新疆实际出发，可考虑分步实施，制订以限制性条款为主体的人才流动政策，采取先稳定重点高级人才，放开中初级一般人才的方法，促进人才的有序流动。同时，制订已有人才的倾斜政策，充分发挥新疆现有人才优势。
3.人才使用管理政策构架
随着人才存量的增加，一个越来越突出的问题是如何提高新疆人才的质量及其开发效益。在这方面，如何合理使用人才、特别是留住关键人才是一个非常迫切的课题。人才使用管理、人才考核评价是人才使用管理政策分系统的二个子系统。
——人才使用管理政策。进一步强化市场竞争机制，在国家公务员中推行考核录用和竞争上岗制度，在各类企业事业单位普遍推行体现双向选择原则的全员聘用合同制；在全社会各类单位实行岗位责任制，制订岗位责任目标，建立岗位责任书制度；实行人才考核结果与人才使用利益紧密挂钩的政策，体现能上能下、能进能出的管理原则。
——人才考核评价政策。制订用人单位实际认定的人才价值认可政策，实行“评聘分开”，强化职务聘任制度和执业资格制度，逐步推行用人单位职务自主聘任制度；推行人才的社会化评价、认定政策，促进人才评价体系的规范化、科学化；大力推行各类管理人才、尤其是企业经营管理者的知识能力和绩效的测评体系，为人才评价提供科学标准。
4.人才激励保障政策构架
随着社会主义市场经济体制的不断完善发展，在实现人才资源开发管理工作的市场化，激励人才竞争，挖掘人才潜能的同时，做好人才的保障工作，解除人才的后顾之忧，是社会主义市场经济条件下人才开发工作的内在要求。人才工资政策、人才奖惩政策、人才福利政策、人才退休政策是人才激励保障政策分系统的四个子系统。其基本政策取向是：
——人才工资政策。制订企业与大部分事业单位的市场工资政策，由人才价值和市场供求关系决定工资报酬；建立按劳分配和按生产要素分配结合起来的多元化分配方式，对专业技术人员可以实行专利、技术、科研成果入股的政策；允许人才与用人单位双向协商工资制，强化用人单位对人才工资的决定权。行政不再干涉市场用人主体的工资分配方式；制订国家财政拨款单位的绩效工资政策，充分发挥工资报酬的激励作用。
——人才奖惩政策。推行协调、一致的多元奖惩制度，精神奖励、物质奖励综合运用；制定鼓励青年人才的成长奖励制度，激励和扶持年轻优秀人才在最佳成长期脱颖而出；建立对作出突出贡献的人才的重奖政策，除一次性重奖外，凡有经济效益的要与效益挂钩；对科研部门实行项目责任制，有奖有罚；允许人才资源开发费用在科研项目经费中列支，进一步加大对科技人才的激励力度。
——人才福利政策。实施社会化、货币化的人才福利政策，福利发放以货币为主要形式，同时加强社会化福利功能，福利保障管理逐步与单位脱钩；制订人才最低福利保障标准，建立人才的各项保险制度。
——人才退休政策。推行企业和大部分事业单位人才工作年限协商制，在确保法定工作年限的基础上，增加的工作年限由用人单位与人才个人协商决定；制订国家财政拨款单位高级专家适当延长退休年龄的政策；同时实行用人单位和退休人才双向自主决定返聘政策，充分发挥“银色人才”的作用。
（二）新疆整体性人才资源开发的近期政策设计
根据新疆整体性人才资源开发的远期政策构架，从当前人才最急需、最关心，而目前改革基础和条件相对成熟的九个方面进行政策设计，力争在2-3年内初见成效。
1.加大投资力度的政策
——建议在新疆固定资产投资中，提取并逐步增加人才资源开发投资比例，实行人才资源开发的超前性投资战略，到2010年，政府对人才资源开发的投资占到国内生产总值的比重提高到3%。
——推进多元化投资体系，改变目前政府过多包揽教育投资和投资办学的模式，建成以政府投资办学为主，社会、单位、个人等主体共同参与投资办学的新的投资格局，实现教育产业化。
——适当提高教育费附加的征收比例，从目前的3%逐步提高到4%。同时，加强征管工作，保证足额征收。
——将人才投资纳入法制化轨道，起草人才投资条例，保证政府人才投资有法可依。
2.高层次人才培养政策
——抓紧制定高层次人才发展的专门规划，建议自治区政府直接领导，一位主管领导亲自负责，组织、人事、科技、教育等部门承办。
——制定招聘引才、借智引才、成果转化引才、引“资”引才和协作关系引才五方面的配套政策，通过这五大途径引进转化型、模仿型人才和急需、短缺的高级人才。
——建立有效的高层次（包括行政管理）人才教育培训政策和利益驱动机制。
3.促进出疆人才回归政策
——凡在国外获得学士及以上学历人才或新疆急需的高科技、金融、信息、生物工程等方面的人才，我们都要千方百计引进。建议制定新疆统一、权威的返疆国外人才政策，其内容包括：工作生活待遇方面的政策、职务晋升方面的政策；特别是成果转化利润提成、技术入股方面的优惠政策，建议比国内一般相同标准高出一倍；坚持“支持留学，鼓励回国，来去自由”的原则，为之提供出国学习交流的宽松环境。
——放开引进国内人才。凡具有大学本科以上正规学历，符合新疆产业结构调整方向，用人单位急需，新疆应全部放开。同时，在子女入学、住房福利、职称评定等方面享受与本地专业技术人员同等待遇，并免征城市增容费等其它额外费用。
——积极改革户籍管理制度。在适当时机推行居民身份证制试点，鼓励人才疆内、疆外流动，逐步形成能进能出、来去自由的户籍管理制度。
4.大力推行评聘分开、自主聘任的职称管理政策
应该肯定，职称工作的成绩是显著的，但论资排辈问题还没有很好解决，优胜劣汰的竞争机制没有很好引入。解决的办法还是要靠市场，即推行评聘分开、自主聘任制度。这是深化职称改革、造就人才脱颖而出的重要途径。具体可由企业事业单位根据实际需要设岗，并按任职条件直接聘用上岗，不受职称（即任职资格）的限制。单位自主设岗，由市场调节。
在实行自主聘任中，单位拿出一定职位，在国内外公开招聘。建议在机构改革期间，允许机关人员评定专业技术职务，积累经验后逐步放开，为机关人才退休和分流到企事业单位工作发挥作用创造条件。
5.提高人才工资的政策
——较大幅度提高部分优秀高级人才工资待遇。从长远看，解决这些问题的根本办法是把全疆经济搞好，这可能要等很久。要解决眼前的问题，我们认为应该先较大幅度提高一部分优秀高级人才的待遇，使国有与非国有、区内与区外收入差距不至过分悬殊。建议把部分高级人才（约几百人）的待遇提高到高于沿海发达省份一般教授和工程师的收入水平。一定幅度提高较大部分人才（比如几千人）的待遇。总之，待遇增加幅度随着受益人数的增多而渐降，近似于一个指数函数，政府的支出就不会太大。
——实行专业技术人员按专利、知识产权、技术、管理知识等要素分配方法，体现知识和人才的价值。
——提高待遇必须与工作成果密切关联，不能单纯按照资历加薪，否则就失去意义。决定某个人才的待遇优先提高时，应尽量减少行政办法而多采用市场机制。只要符合政府规定条件，让人才公开申请，最后通过竞争，由“同行评选”的办法决定。
6.人才重奖政策
——对项目、技术、资金引进和高新技术、急需技术开发以及其它实用技术开发等，按可直接计算的经济效益给予重奖；对不能直接按计算经济效益和仅有社会效益的项目，制订评发标准划分奖励等级予以重奖。
——设立专门的奖励审定机构，资金来源为新疆人才发展基金。
7.全面放开专业技术人员的业余兼职政策
专业技术人员兼职是改革开放中涌现出的新事物，是挖掘人才潜力，强化人才资源开发的重要手段。从近几年来高校教师到中学兼职、家教、部分科技人员的对外技术投入、专业技术人员业余讲课等实践来看，在许多方面有它的优越性。当前要在明确政策界限、保护知识产权、建立健全个人收入市场制度、完善个人收入调节税征收手段的同时，全面放开专业技术人员的业余兼职，以满足新疆经济社会发展的需要，充分发挥专业技术人员的积极性和创造性。要综合制定有关人才兼职的管理办法，保护本单位、兼职单位和人才三者的合法利益。
8.充分开发利用老年人才资源的政策
——重点开发老年高级人才资源，为其中的优秀高级专业技术和管理人才制定一些特殊政策，采取有效措施，使他们的才智不因退休而浪费。
——在退休年龄上，不易普遍延长法定退休年龄，但对一些如企业家、医生、科学家、工程师、律师、注册会计师、审计师等，可适当延长。
——借鉴日本劝退办法，制订劝退心理训练计划，使即将退休人员有较早的思想准备，使之心有所属，平静对待退休。同时，对由于受职位限制，聪明才干不能充分发挥的管理人员和技术人员，允许他们提前退休，到其它岗位上发挥更大作用。
——对老年人才的开发，应采取组织计划与市场互相结合的办法；对少数学术带头人和高级企业、经营管理、行政管理人才可采取组织安排的办法，解决他们发挥作用的问题；其他人员通过老年人才市场进行配置、交流，做到人尽其才。
——在新疆人才发展基金中单列老年高级人才开发项目，重点支持部分同行公推的老年优秀高级人才。
9.建立“新疆人才发展基金”
建立“新疆人才发展基金”是构筑新疆整体性人才资源开发的一项重点工程，必须尽早列入议事日程，及早落实。主要用途是：定向资助国内外优秀高级人才的引进，解决优秀高级人才工作生活中遇到的特殊问题，中青年拔尖人才的科研与成果转化，高新技术现代化过程中成绩显著者的奖励，人才的继续教育等等。新疆人才发展基金要集中各方面的力量共同筹集，其来源为政策拨款、各项固定资产投资比例提取、企业赞助、社会捐助、区外募捐、党员干部硬性捐赠、人才交流中心所得资金和受益单位利润按比例提取等。
（注：本文中所引用的数据与资料均出自由本人参加、自治区人事厅组织编写的材料《新疆整体性人才资源开发与利用的综合研究报告》，此材料为内部打印材料，尚未公开发表。）