城市管理可持续发展探讨——兼论城市管理体制创新，本文主要内容关键词为：城市管理论文,可持续发展论文,体制创新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市管理(Urban Management)是人们对城市发展和人居环境所进行的控制和治理活动的总称。现代城市管理是一个内涵丰富、涵盖广泛的大系统。因此，探索和创新与之相适应的城市管理体制和运行机制，构建和谐城市是各级政府和社会各界所关注、思考的十分重要而迫切的现实问题，也是时代赋予城市管理者们的历史责任。本文希望通过此问题的探讨，有助于城市管理的深化和城市的可持续发展。
一、我国城市管理体制现状及主要问题
1.城市管理体制的现状
城市管理体制是指关于城市管理的组织机构设置、地位、职责和内部权责关系及其相关的规章制度的总和，主要包括：城市的规划、建设、管理的行政领导体制，城市管理系统的机构及其职能的体制，市、区、街道的层级管理体制，城市管理系统中企事业单位的关系等。其核心是各机构间的权、责、利的配置问题。
建国以来，我国的城市管理体制由于受国际形势的影响和国内经济社会阶段性发展的影响，经历了曲折的和不断探索的发展过程。总体上，通过计划经济时期、改革开放和经济体制转型，直至进入21世纪，城市管理体制随着城市的发展，不断的进行了相应的改革，逐步呈现出多元模式并存的体制形式。概括起来基本上有三种管理模式：一是“规划、建设、管理三者合一的大建委”模式，二是“建设与管理合一”的模式，三是“规划、建设、管理各自分离的”模式。层级管理体制上长期以来基本是以条条管理为主，块块管理为辅的方式运行，近年来有些城市逐步形成了“两级政府，三级管理”的格局。管理的机制也由政府包揽型开始向公众参与型发展。
建国初至改革开放前的时期，城市管理体制基本上是自我管理，条块分离的管理体制，主要是：街道以卫生、治安联防为主的管理；机关团体、工矿企业以职权范围为界实施自我封闭式管理。
自改革开放到上世纪90年代初，城市管理强化了政府主导的经济型，形成条条为重点的管理模式。这一时期，国家开始实施改革开放政策，计划经济体制被打破，工作重点以经济建设为中心，街道开始发展集体工业，城市管理权限被削弱，主要的社会资源和权力逐步强化并集中于条条管理，形成条条直管到底的城市管理模式。这时的条块关系不顺，条条职能交叉现象开始凸现。
自上世纪90年代中期深化改革以来，城市管理开始引入市场机制，条条管理开始向条块结合转化。这一时期，随着改革开放的深化和经济关系的调整，建设现代化的城市理念得到了强化。特别是1999年《城市规划法》的颁布、《国务院关于全面推进依法行政的决定》的执行，2000年《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》和2002年《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》的贯彻实施，国家依法治国基本方略深入落实，城市规划得到加强，并对城市的建设形成了必要的制约，城市管理得到了创新性发展。这一时期，以大城市为中心的城市群和城市带的发展壮大，城市化进程加快，城市的辐射功能强化，各地政府对计划经济体制下长期形成的城市管理体制进行了不同程度的改革、探索和创新的实践。机关企事业单位与城市管理职能脱钩，工矿企业的内部社会公共管理职能逐步交给当地政府和走向社会化。同时，随着经济社会的发展和城市的快速扩容，城市经济与社会生活中的各种矛盾出现了不少新情况、新变化，城市管理逐渐从城区向城郊和农村横向扩展，城市管理领域也不断向环保、城市文化内涵、公共安全等领域纵向延伸。城市管理的“条条”管理模式已不适应现代城市管理要求，各级政府在开始理性思考现代城市的更有效的管理模式，前瞻性的探索适应城市未来发展高要求的城市管理模式。一些城市成立了具有相对集中处罚权的综合行政执法局、城管支队、城管监察、城管警察等新的城市管理执法部门。从而提高了城市管理水平，推动了城市管理体制的创新。
2.现行城市管理存在的主要问题
现行城市管理体制是伴随着长期的城市管理的实践而逐步发展的，在促进城市建设和城市发展中曾起到过积极的作用，但仍存在许多不适应的方面。
(1)城市管理还不适应现代城市发展的需要。一是城市管理有些方面还具有浓厚的计划经济体制的色彩，管理还比较粗放。在计划经济体制下产生的“大建委”模式，统管统揽，管理层次多，职能交叉。二是沿用行政的、非经济的手段为主导的“建管合一”的城市管理模式，城市管理还缺乏强有力的统筹协调管理体制，社会资源未得到有效的整合，往往导致“重建轻管”；事权、财权过于集中在“条条”，区、街往往责大权小，未形成城市管理“一盘棋”格局和高效的管理合力。三是城市管理还缺乏适应现代城市管理需要的运行机制，忽视对城市资源科学配置，公众参与城市管理的氛围不浓，市场运行的机制和制约机制没有形成。四是对城市经济、社会、人文、生态、环境的协调与城市可持续发展问题缺乏深入研究。
(2)城市管理体制还不适应政府依法行政的需要。一是现行的联合执法尚缺乏统揽全局的法律依据，我国的城市管理机构在国家层面是建设部，省里是建设厅，而在地方(市、区)则分散于城管、规划、公安、公用、园林、市政、房管、工商、卫生、环保等各主管部门。由于管理的法律法规一般都由政府的主管部门申请设立，这就造成我国现行的有关城市管理的条文都散见于行业法规中，没有一部独立完备的城市管理法律法规。二是联合执法的主体赋权不够，责权不清。三是联合执法的运作程序还不规范。行业管理部门重审批发证，弱监管；联合执法单位缺乏统筹与沟通，易造成实际工作中的相互矛盾，甚至导致处罚行为无效。四是执法单位与区、街道的“条块”运作也存在不协调，一方面“条条”对基层缺乏深入了解；另一方面相当部分区、街政府尚未从长期形成的局部经济利益关系中摆脱出来，不能完全从管理和服务的角度履行职责，易于导致“条条”与“块块”之间政令不畅。这种执法工作的不协调，使“齐抓共管”成为一种空话，“七、八顶大盖帽管不了一个破草帽”就是这种管理不规范的真实写照，严重损害管理权威性。
(3)城市管理机制还不适应实现管理科学化、长效化管理的需要。伴随现代城市发展，城市管理的公共事务由政府所独立包揽的现状已不适应了，它需要政府与民间的广泛合作来强化其服务功能，满足城市发展的需要。目前，大多数城市的市政公共服务企事业改革相对滞后，公用事业基本处于政府独家垄断的经营状态，缺乏对经济、法律、技术、教育等手段的综合运用，社会资本进入公用行业的项目较少，特许经营还处于起步和探索阶段。这种机制既不利于强化城市管理的责任意识、公众的参与和监督意识，也不利于“三个文明”建设和城市综合管理绩效发挥，制约了城市管理走上的良性发展的轨道，缺乏应有的活力。
(4)城市管理的技术装备还很不适应提升城市管理水平的需要。随着城市化进程加快，城市管理的广度和深度在不断的延伸。城市管理在应用现代科学技术，实现即时性、准确性和全面性的动态管理方面还很滞后，部门之间信息资源整合度低。城市的整治难点、热点问题，仍在依赖人员的定点督岗、定时巡查来完成；城市管理的整体效能和合力作用得不到充分的发挥，影响管理水平的提升。
3.现行城市管理体制产生弊端的主要原因
(1)观念意识上的因素。一是反映在城市政府受传统的计划经济思想观念影响，主要依据上级指令性计划来行使城市管理职能，而忽视了按照城市的发展规律和自然、经济、社会的发展状况与特点进行管理。二是反映在相当一部分领导不能正确对待城市建设和管理的关系。往往重建设轻管理对城市管理中存在的问题，不能够认真深入研究和思考。三是反映在对城市管理的复杂性、艰巨性认识的不足。随着我国经济实力增强，城市化的进程明显加快，形成了城乡不同群体的巨大利益反差。城市经济活跃，带来了大量农业人口向城市的快速积聚，这种积聚占有了一部分城市的资源，分享现有城市公共福利；城市经济体制的变革，带来了相当一部分国有企业职工的提前退休或下岗失业，增大了各级政府就业与再就业的压力；城市中积聚的老弱、孤寡、残疾人员，非常渴望得到政府、社会的高度关心和帮助。这些素质不同、知识程度不同、法律意识不同的社会利益群体，对政府改善城市市容环境面貌、提高城市管理水平的期望在不断提高，也在某种程度上给城市公共事业发展和管理带来了巨大的压力。由于各级政府和各部门对扑面而来的新情况、新问题研究不够，认识不足，就必然致使其观念上缺乏对城市管理体制创新的必要性、科学性、紧迫性有更深的认识。
(2)经济体制上的因素。城市管理体制是建立在经济体制基础上的，必须与经济体制相适应，经济体制决定着城市管理体制和职能体系，决定着城市管理模式的形成。如前所述，在传统计划经济体制下，我国逐步形成了高度集权，条块分治，以条为主，建管合一的城市管理体制。在这一体制中，行业职能部门占有主要的地位，而区街政府是为辅的地位，必然影响管理的深度和广度，以及群众的参与度。
(3)经济与科技发展上的因素。城市管理水平同城市经济发展与科学技术水平存在较大的依存度。目前，各地在城市管理工作中普遍存在着“技术装备落后，管理队伍素质不高，管理效率低下”等问题，必然从经济与技术的层面影响着城市管理体制的效能发挥，影响管理的全面性、准确性、及时性、公正性。
二、城市管理体制机制创新的思路
当今世界，城市对经济、社会发展的作用越来越大，城市结构与功能日益复杂，城市管理地位和作用更加突出。可以说，科学高效的城市管理，已经成为城市政府的重要工作内容，是城市政府决策水平、领导艺术、执政能力的综合反映，是提高城市运营效率，推进城市可持续发展的必然要求。城市管理的核心是体制，关键是机制，重点是运作。
1 城市管理体制创新的基本原则
(1)统一效能的原则。按照精简、统一、效能的要求，进一步转变政府职能，推进建管分离，强化管理权威；理顺条块关系，建立办事高效、运转协调、行为规范的城市管理行政体系。
(2)属地管理(重心下移)的原则。实行管理权限下放，充分调动和发挥城区的积极性。做到责权一致、谁主管谁负责和“费随事转、事随责转、责随权转”，赋予权利的同时落实相关责任，明确城市管理系统内各机构的职能及责权关系。(3)积极稳妥的原则。既要把握有利条件，不失时机地加大公用事业改革力度，又要充分考虑各方面的承受能力和现实可行性，采取积极稳妥的办法，循序渐进地加以推进。
(4)技术支撑的原则。以现代科学技术为支撑，不断提高城市管理工作中的技术装备水平，促进城市管理向现代化、智能化、网络化方向发展。
(5)依法管治的原则。按照依法治国、依法行政的要求，加快城市管理的立法进程，加大城市管理的执法力度，不断提高城市管理的依法行政水平。环境综合整治要坚持整体推进的原则。
2.创新城市管理体制基本构架
(1)创新观念，为创新城市管理体制奠定坚实的思想基础。城市管理现代化关键在于创新，创新城市管理体制的前提是解放思想、更新观念。转变观念，领导者必须要率先垂范，同时职能部门和广大市民也要牢固树立与现代城市相适应的管理理念。
(2)明晰权责，建立“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理新体制。这种管理体制在于整合城市管理资源，发挥城市管理效能，强化城市管理服务功能，形成管理、监督、服务一体化的城市管理模式。“两级政府”：形成两级政府管理的新格局。事关全局的城市规划编制、城市资源配置、政策法规规范和标准制定、监督检查的职能，集中在市一级政府；将市里相关职能下放到区一级政府，充分发挥区一级政府在城市管理中的主体作用，并赋予区一级政府有关城市美化、亮化、绿化和市政精品基础设施工程建设职能，在资金和政策上将相应权责利给予区一级政府。“三级管理”：科学确定市、区、街三级管理职责与职权。形成管理重心下移和责权利相统一的层级管理框架。三级管理体制的格局是：市一级宏观决策、监督与协调。主要职责有：城市总体规划、分区规划和专项规划的编制，拟定城市管理法规、条例；制定市容环卫、园林绿化、建筑工地等管理标准，规划并制定户外广告、门面牌匾和各类占道的总体布局与标准，监督指导各区、街执行城市管理法规情况，协调有关专业部门和区、街道工作。区一级全面实施，履行管理职责。主要职责有：贯彻执行城市管理的法规、条例；开展城市具体管理市政、市容环卫、园林绿化、市政设施、物业管理、建筑工地等的管理、维修养护、清理、检查工作；辖区内建设项目的规划监督检查，协助规划部门做好违法建筑的检查、拆除、清理工作。街道一级操作执行，管理服务。主要职责有：依据法律法规和区政府的授权，对辖区内的市容、环卫、绿化、道路保洁、占道费和卫生费收缴工作负全责；指导协调小区物业管理，将管理延伸到基层。层级管理要强化属地管理意识：即一方面强化区一级政府属地管理的责任意识，解决不愿管、管理缺位问题；另一方面强化市级部门和单位的属地管理意识，解决不配合、不服管的问题。“四级网络”：将管理拓展到社区。强调社区的自我管理、自我服务的自治功能，把社区管理与市场化物业管理有机结合起来，把市、区、街三级管理真正落实到基层，落实到位，形成城市全面管理网络。
(3)理顺关系，建立“条块结合、以块为主”的管理体系。一是理顺条条之间的关系。首先，要理顺建设、管理之间的关系。城市建设与管理是城市正常运转的两个轮子，二者相互融合，相互促进，不可分割。建设与管理的辨证关系要求在城市发展过程中不能偏废任何一方。根据城市发展状况和设区城市成功做法，积极推进建管分列。建立城市综合管理机构，统—指挥、协调和处理城市管理的相关事宜。二是要理顺“块块”之间的关系。要进一步理顺市和区管理的关系，从而建立起市政府统一领导，区政府全面负责，街道办事处具体落实的城市综合管理机制。理顺区与街道相关管理关系，街道作为区政府的派出机构，行使区域管理职能。三是理顺“条”与“块”的关系。要坚持属地管理的原则，以“块块”管理为主，城市的“条条”管理职能部门各负其责，各司其职，积极主动履行部门法定职责，支持、配合“块块”管理，充分发挥城市各级政府在城市管理中的主导作用。
(4)管罚相对分离，建立健全城市管理集中执法与专业执法相结合的行政执法体系。改革城市管理行政执法体制，是规范整顿市场经济秩序、提高城市管理水平、加速城市现代化进程的客观要求，各级政府要建立健全城市管理集中执法与专业执法相结合的行政执法体系，按照制定政策、审查审批职能与监督检查、实施处罚职能相对分开的原则，设置专门从事城市管理的集中行政执法机构，实行“统一领导，分级管理，以区为主，重心下移，强化服务”的管理体制。市行政执法局主要侧重政策研究、监督指导和重大执法活动的指挥调度，区行政执法局承担具体执法任务，同时接受市行政执法局的指导，执法重心下移到区，相应人、财、权、责全部下放到区。行政执法局主要在城市管理领域集中行使原由建委、城管、园林、规划、市容、环保、工商、公安交警等方面行使的执法监察部分行政处罚权，负责对授权领域的违法、违章行为进行监督检查和行政处罚。
(5)完善机制，建立起强有力的城市管理支撑保障体系。一是建立市场化运作机制。城市管理改变政府包揽，形成“政府引导、市场运作”相结合的市政公用事业多元化的发展格局。积极推进市政、环卫和园林绿化三支队伍的“事转企”改革，实现其用人、用工、分配三项制度改革，解决其医疗保险、养老与失业保险等问题。进一步向各区下放城建资金、人事和城市管理权限，强化区一级公共服务的权责利，统一管理。按照“政企分开、政事分开、建管分开，市场运作”的思路，进一步转变“政府包揽、垄断经营”的城市管理模式，开放作业市场，走专业化、企业化经营路子，建立起政企分开、投资多元化的公用事业市场化的运转机制，实现自主经营、自负盈亏、自我发展的社会化服务。二是建立起公众广泛参与的监督机制。公众与各种非政府组织是城市管理的基础细胞，只有社会组织与公众广泛而自觉参与，城市管理机制才能从被动外推转化为内生参与，从而实现城市管理的良性循环。实行行政监督制度。城市管理要接受各级人大、政协对城市管理的工作监督、法律监督和民主监督。营造公正、公平、公开的市场环境。推行阳光操作，开展公共服务设施工程公开招投标制度，实行公用事业收费价格调整听证会制度等，让公众参与到城市管理的决策、执法、监督和公共设施建设等的过程之中，提高城市管理的透明度。实行社区管理、环卫管理市场化、专业化。建立“政府花钱建机制，百姓花钱买服务”的管理机制，使城市管理形成市场化、专业化、社会化、规范化的长效管理机制。发挥新闻媒体在城市管理工作中的舆论导向和社会监督作用。完善政务公开制度、群众举报制度、特邀监督制度。三是建立起完善有效的保障机制。建立经费保障机制，将城市管理部门和执法机构所需经费列入财政预算，予以保障，确保城市管理工作责权一致，公平、公正执法和有效运行。建立司法保障机制。完善管理的法规体系，用立法的形式将管理要素确定下来。四是建立激励与人才培养机制。建立与完善全面、科学、公正的可操作的绩效评价体系和激励、制衡机制，实现城市管理制度化、科学化、长效化。建立人才培养与竞争机制。
(6)建立起以现代技术为支撑的科学管理机制。北京市东城区运用现代科学技术，整合城市管理资源的“万米单元网络”数字化城市管理，是现代城市管理的新模式，值得借鉴。
三、城市管理体制创新的措施与建议
1.主要措施
党政主要负责人亲自挂帅，始终将城市管理纳入政府重要议事日程，科学决策，规范运作。
要建立严格的考核制度。各级政府及有关部门要建立目标责任制，签订责任书，分解任务，落实责任，严格考核。
建立部门联系会议制度。建立各专业部门之间相互协调、配合的联系会议制度，在城市管理中部门之间上下之间形成整体，统一思想，统一指挥，统筹协调。
科学规划城市基础设施建设。城市规划要着眼于发展和未来，善于预见城市发展中可能出现的新问题，未雨绸缪，以前瞻性眼光，做好城市建设规划、完善城市功能和公共设施。
加大投入力度。要把城市市政、园林、环卫、维修管护作为重点，经费要切实纳入财政预算，予以保障，并采取市场化运作方式，多渠道筹集资金确保城市管理工作需要。
加强宣传力度。通过广泛的宣传，促进全民的公德意识、责任意识，法律法规意识。
加强执法队伍建设。
2.几点建议
建立健全完备的法律法规体系。一是要加快城市管理立法进程，尽快出台明确各级政府在城市管理中的职责权限的法律，如《城市管理相对集中处罚权工作条例》。二是制定相应的城市管理地方性规章、实施细则和规范性文件。
建立健全规范高效的城市管理体系。一是切实转变政府对城市规划建设管理的职能，统筹协调，形成合力，发挥城市综合功能。二是强化街道办事处职能，充分发挥和提高社区管理效能。动员居民和辖区单位参与社会公共事务和城市管理，共同创建洁美小区、文明家园。三是全面推进城市管理相对集中行政处罚权工作，建立城建、环卫、市政、房管、公安、文化、工商等多个执法主体参加的、行使综合行政执法权的机构，纳入政府部门序列。四是按照政企分开、政事分开、打破垄断经营的思路，放开市政公用事业投资和经营领域，实现投资主体多元化、服务运营市场化。
建立健全快速灵活的城市危机管理体系。要积极应对正处于多发期和高发期的城市公共危机，进一步完善城市危机管理体系，试行“城管110”，形成城市危机快速反应机制，及时处理城市管理中的各种突发事件。
建立健全有效的监督体系。城市管理要实行政务公开、阳光操作，最大限度实现公众的知情权、参与权和管理权。完善市长公开电话和城管热线投诉制度、行政监督机关跟踪监督制度、人大代表定期视察制度、政协委员民主监督制度、新闻单位舆论监督制度，形成强有力的城市管理监督体系。
建立健全科学的绩效考评体系。建立城市管理长效机制，摒弃单纯的经济指标绩效考评体系，制定和完善符合城市经济社会与人口、资源、环境协调发展的指标体系及综合考评方法，从管理机制、考核制度上防止城市管理中的形象工程和短期行为。
四、结语
城市管理是城市永恒的主题。在我国计划经济体制下形成的管理体制，已很不适应现代城市发展的需要，调整、完善和创新城市管理体制是城市发展的必然趋势。建立“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制，以及“条块结合、以块为主”的管理体系是在社会主义市场经济和现代城市发展新形势下，城市管理体制创新的探索，同时建立的相应保障体系、机制和工作措施，有利于促进加快实现城市管理体制的现代化、市场化、网络化、法制化，有利于建立起充满活力的城市长效管理体制与机制。
标签：城市管理专业论文; 社会管理论文; 工作管理论文; 创新管理论文; 经济建设论文; 社会体制论文; 时政论文; 经济学论文;