试论城市规划应遵循的普遍伦理，本文主要内容关键词为：城市规划论文,伦理论文,试论论文,应遵循论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，城市规划所涉及和面临的诸多问题中不仅有大量的技术性、科学性问题，还有大量的社会性、伦理性甚至政治性问题。正如吴良镛先生所言：“城市规划的复杂性在于它面向多种多样的社会生活，诸多不确定性因素需要经过一定时间的实践才会暴露出来；各不相同的社会利益团体，常常使得看似简单的问题解决起来异常复杂。”[1] 的确，城市规划的基本任务是为合理分配及重新配置城市空间和土地提出方案，而城市空间及其附着的土地，对于大多数人来讲，是最大的利益之所在，城市规划编制和实施过程中，受到现实的利益格局的深刻影响，所以城市规划的实质问题其实是基于一定价值取向的利益调整与平衡问题，以解决在空间和土地资源方面彼此矛盾的需求。例如，如何正确处理公共利益（社会整体利益）与私人利益（包括局部利益）、强势群体利益与弱势群体利益、城市发展与城市保护（主要包括环境保护、历史文物建筑保护）等诸多关系问题，这既是确保规划公正的关键问题，又是伦理学讨论的一些重要议题。本文主要阐述应当基于何种伦理价值取向调整城市规划所面临的公共利益与私人利益，强势群体利益与弱势群体利益的关系问题。
1 “城市为谁而建”：以公共利益为重
公共利益是一个与私人利益相对应的概念，它们构成一个社会最基本的两种利益形式。由于在现实中，对公共利益的界定并不十分明确和具体，公共利益往往被当成一种价值取向或一个抽象的、虚幻的概念，甚至是一个易生歧义和弊端的概念。在理论界，“公共利益”是被广泛运用于政治学、伦理学、经济学、法学等领域的复杂概念。虽然何谓公共利益，不同的理论有不同的看法，但在公共利益的基本特征、判断公共利益的标准以及公共利益与私人利益的关系问题等方面也有一些基本共识：（1）公共利益是一定范围内特定多数人的共同利益， 它所代表的社会主体是一个社会绝大多数成员的共同利益，既不是个人利益的简单叠加，也不是特定的、部分人的利益，因而公共利益的受益主体具有普遍性和不特定性的显著特点。从伦理学上看，公共利益其实是集体主义原则所理解的集体利益的真实内涵，它相当于整体利益或社会利益的概念，是代表绝大多数人根本利益的联合体，能够被社会中绝大多数成员同时分享、共同分享。（2）公共利益不是虚幻、抽象的，公共物品（public goods）和公共服务是公共利益主要的、现实的物质表现形式。按照世界银行的界定，“公共物品是指非竞争性和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应。非排他性是使用者不能被排斥在对该物品的消费之外。”[2] 由此判断，城市规划所涉及的基础设施和公共空间便是基础性的公共物品，它的基本特征是不与经济利益挂钩，城市市民能够公平、合理、非排他性地享用。（3）相对于私人利益而言，公共利益具有逻辑上和事实上的优先性，它是一个社会中最重要的利益。因为一般说来公共利益具有全局性、长远性、关注的是一个社会整体的稳定和发展，它为私人利益的满足和实现提供了前提、基础和保证。（4）尽管公共利益与私人利益有时相互排斥与冲突，但两者本质上具有一致性。实际上，没有私人利益就没有公共利益，没有公共利益就没有私人利益。每一个人的利益都存在于社会之中，脱离社会谈论任何一个特定个人的利益是没有意义的。
公共利益的公共性、普遍性和共享性，决定了维护公共利益的优先性和重要性，由此也决定了城市规划应遵循的基本价值取向是以维护公共利益为先、以维护公共利益为重。具体到“城市为谁而建”，实际上就是确定城市规划主要服务的社会主体是谁的问题，那就是城市不是为权力阶层而建、不是为少数利益集团（如资本拥有者）而建，而应是为全体市民而建，尤其是为占城市绝大多数的普通市民而建，因为他们的利益是公共利益的集中体现。
从理论上看，在城市规划中以公共利益为重的价值取向很容易成为共识，或可称之为是规划问题上的普遍伦理（注：普遍伦理是指一种以人类公共理性和共享的价值秩序为基础，以人类基本道德生活特别是有关人类基本生存和发展的道德问题为主题的整合性伦理理念。）。然而，相对于私人利益来说，其实公共利益更容易受到侵害，实现起来也更加困难。一位学者曾经说过，凡是公共的东西都是最得不到照顾的东西。的确，在现实的城市规划编制和实施过程中，由于市场理性的过度膨胀，“政府失灵”现象的存在以及规划制度方面的结构性缺陷如公众参与机制的不健全，致使公共利益往往容易被忽视和伤害。具体表现在以下几个方面：
（1）城市空间和土地本身是巨大的财富，在市场经济条件下作为一种特殊商品，成为了不同利益集团争夺的目标。作为城市开发资本拥有者的开发商、投资商抱守的是“经济人”信条，其追求的基本目标和行为方式是城市空间及土地的经济价值最大化。然而，从另一个角度来看，包括土地在内的城市空间并不仅仅只具有经济价值方面的意义，城市是城市的构成者——广大普通市民共同生活的空间，他们所要表达的利益诉求是如何通过良好的规划，使城市这个共同的生活空间更加有利于市民普遍的生存和发展，更加符合人性、具有公共性。这可以说是一种有别于经济利益诉求的“生活环境利益”诉求。显然这两种不同的利益诉求在相当程度上是彼此矛盾的。例如，目前房地产开发商擅改小区规划，增加容积率，占用公共绿地等公共空间的现象在全国带有普遍性，因为从某种程度上说修改规划就意味着暴利，但由此却严重损害了广大业主的切身利益（注：例如，2003年6月上旬，北京望京方舟苑小区的业主们把方舟苑三期的施工围墙给推倒了，业主认为方舟苑的开发商违规擅改小区规划，如原本社区小学的位置，变成了两栋高楼；规划中的艺术长廊，变成了停车场等等。随后数月，方舟苑业主和开发商利益的冲突呈尖锐化、暴力化倾向，惊动了北京市委、市政府。又如，2003年6月18日，中国工程物理研究院九所的17位中科院院士和105位研究员联名给温家宝总理上书，在这份《关于万柳小区建设中违反市政府批准的规划、建筑密度过高、挤占公共绿地的问题的意见书》中，院士们直指“万柳公司违反市政府常务会议批准的规划，致使万柳小区建筑密度过高，挤占了公共绿地”。）。
另外，作为基础性公共物品的城市福利性公共设施（也包括某些外部公共空间），是公共利益的重要物质载体，但从经济学上讲，由于福利性公共物品的成本在市场价格体系中不能被市场这个“无形的手”通过合理的行为得到公正的分配，因而一般被认为是资源配置的无效或低效率状态。通俗地说，就是为普通市民服务的城市福利性公共设施从经济效益上看对开发商来说无利可图，因而开发商一般不会主动投资建设，如果政府力量不能够有效引导与介入，就可能引起城市公共设施和公共空间的匮乏或质量不高，引起公共设施配置结果的不公平，如城市弱势群体较为集中居住的区域不能获得应有的、充足的公共设施。
（2）城市规划是政府公共政策的一部分（注：公共政策是政府为解决社会公共问题而制定的行为准则，是政府用来调控社会利益的基本工具。公共政策制定必须从社会公共利益出发，以实现社会公共利益优化为根本目标。），政府在城市规划的编制和实施中起着相当重要的作用。在规划行为中，政府与开发商最大的不同是政府的行为目标是实现公共利益，但这并不能完全避免现实中出现“政府失灵”的状况而损害到公共利益。美国经济学家布坎南和塔洛克曾经说过“经济学的探究方法假定，无论在市场活动中还是在政治活动中，人都是追求效用最大化的人。”[3] 他们的观点说明，从某种程度上说，政府的行政行为不可避免会带有“经济人”的某些特征，政府机构和官员谋求内部私利而非公共利益的所谓“内在效应”（internalities）现象不可能完全杜绝，因而出现“政府失灵”的状况而损害到公共利益的情况并非个别。城市规划中的“政府失灵”主要表现为政府的无效干预（包括干预行为的效率太低）和过度干预。无效干预主要指政府调控的范围和力度不足，不能够弥补和纠正“市场失灵”，比如对城市基础设施和公共物品投资不足；而过度干预主要表现为政府干预的方向不对路或形式选择失当，比如大型豪华城市广场、景观大道、星级酒店等形象工程超前过度，或过多地运用行政手段干预规划的编制等等。城市规划界早就有这样的说法，“城市规划纸上画画、墙上挂挂，不如领导一句话”，其结果是造成一些编制得不错、有利于老百姓利益的规划因不符合领导的意志而成为废纸一张。更有甚者，某些领导为了谋取私利，好大喜功，盲目干预开发过程以及城市布局，修建一些不能给老百姓带来实实在在利益的“政绩工程”，使得“长官意志”高于“公众意志”，“形象工程”先于“民心工程”，结果背离了维护和实现公共利益的价值目标。
（3）作为城市规划方案的直接编制者，规划师在维护公共利益方面也扮演着重要而特殊的角色。规划师所需具备的素质，除了专业知识和技能外，还必须树立正确的关于规划工作及规划道德的价值观念，其核心理念就是规划师应最终以公共利益而不是以客户的利益为重。从西方国家近50年规划思想的变化可以看出，由于自1960年代中期开始，公众参与成为城市规划的法定程序或行政制度，规划师的角色就不仅仅只是开发商和政府官员的“代言人”，还应成为公众即公共利益的“代言人”。然而，正如杨帆所言：“城市规划设计人员受市场冲击，放弃了一些设计原则和设计规范的要求，为甲方提供钻法律空子的技术支持，严重影响了城市规划维护城市根本利益、市民利益的公正角度。”[4] 其实，规划师不仅仅受到市场经济的冲击，隐藏在规划背后干预或迫使规划师让步的“无形”力量是多方面、多层次的，他们都可能损害规划师全心全意为公众服务的职业道德。
虽然市场经济已被实践证明是一种有效率、且较为公平合理的经济模式，但它如同一把双刃剑，同时包涵着一定的社会风险和道德风险。市场经济条件下城市规划与开发的一个显著变化就是城市空间商品化趋势愈演愈烈，甚至在市场中占优势的利益集团能够左右规划，由此导致以追求商业利润为核心目标的开发商的利益与公共利益的冲突日益明显。在这种背景下，如果缺乏必要的法律规范和道德约束，寄希望于亚当·斯密所说的让市场这只“看不见的手”来实现对个人利益与公共利益的兼顾，只会导致日益扩大的贫富差距和社会不公，导致城市发展无序和危机。因此，为了减少并有效制约上述城市规划中忽视、损害公共利益的现象，除了加强政府治理与道德建设（如规划行政机关的行政伦理建设、规划师的职业伦理建设）外，最根本的途径是制度建设与政策创新。正如哈耶克所说：“真正的问题不在于人类是否由自私的动机所左右，而在于要找到一套制度，从而使人们能够根据自己的选择和决定其普遍行为的动机，尽可能地为满足他人的需要贡献力量。”[5] 从近期看，当务之急是从公共利益的考虑出发，建立和完善社会主义市场经济条件下的城市规划的法律制度，尤其是在借鉴美、德等国的成功经验基础上建立健全的、符合中国国情的、能够有效听取并处理各种利益群体意见和矛盾的法律法规，促进公众参与规划机制的形成与完善。因为，我们很难想象，如果没有公众的参与，城市规划如何能够最大限度地体现公共利益。
2 “城市优先关注谁”：以弱势群体利益为先
在社会学、经济学、政治学、法学和人权理论中，弱势群体是一个分析现代社会的经济利益分配和社会权力分配的不平等以及社会结构不协调、不合理的概念。从社会学上来说，弱势群体是相对于强势或优势群体而言的，一般将他们看成是在社会性资源分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受力的脆弱性的特殊社会群体。确保城市规划公正的关键，除了遵循以维护公共利益为重的基本价值取向外，还包括如何保护弱势群体利益的问题，因为对弱势群体的保护涉及基本的社会正义（或曰社会公平）问题。
正义（justice，或曰公平、 公正）自古以来便是人类最古老且最基本的伦理观念，也是普遍伦理的基本理念和原则。人类的社会生活本质上蕴涵着多种价值目标，公平乃是其中至关重要的一个。当代美国著名的哲学家、伦理学家罗尔斯在其经典之作《正义论》中，把正义当作是社会制度的首要价值，并提出了两个著名的正义原则。第一个原则被称为平等原则：“每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利”；第二个原则被称为差别原则：“社会的和经济的不平等应这样安排，使它们：（1）适合于最少受惠者的最大利益；（2）依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放。”[6] 笔者关注的是罗尔斯提出的第二个正义原则。他认为，一个理想的社会资源分配方式应该是完全平等的，但这是不可能实现的理想。如果任何社会都无法做到完全平等，那么就应该争取达到相对而言最大的平等。什么是相对而言最大的平等呢？一般而言，社会中最需要帮助的是处于社会底层的人们，如弱势群体、低收入居民，他们拥有最少的权力、机会、收入和财富，社会的不平等最强烈地体现在他们身上。这些人被罗尔斯称为“最不利者”。正义的社会制度就应该通过各种制度性安排来改善这些“最不利者”的处境，增加他们的机会和希望，缩小他们与其他人群之间的差距。这样，如果一种社会安排或经济利益分配不得不产生某种不平等，那么，它只有最大程度地有助于最不利者群体的利益，或者说只有在合乎最不利者的最大利益的情况下，它才能是正义的。换言之，即社会在允许差别时，必须优先考虑弱势群体的利益，才能达成基本的社会正义。
罗尔斯的社会正义理论对作为政府公共政策一部分的城市规划有深刻的启示作用。公共政策作为政府调控利益主体、利益集团之间关系的基本工具，应当按照“公平逻辑”，优先关注、关心和救助社会弱势群体，以维持社会的总体和谐与公正。因为，相对于能够有效影响地方政府规划决策的强势群体，社会弱势群体的资源有限，利益表达的合法渠道不畅，因而他们的利益诉求往往不被重视。加拿大建筑师杨建觉说，加拿大的规划是为穷人服务的，保护社会的弱势群体和边缘人群，因为如果规划不保护他们，他们无法保护自己；富人不需要你来保护，他们有钱，能买到、得到他们想要的东西[7]。1960年代中期大卫多夫（Paul Davidoff）等人提出的倡导规划（advocacy planning）理论，从多元主义视角出发，认为城市规划的内容、处理问题的方式都是特定时期内城市社会普遍性需求和愿望的反映，所以应通过吸取社会各阶层、各利益集团的意见进行平衡，即不仅要体现有能力参与竞争与交易的利益团体的利益，而且要体现排斥在竞争与交易过程之外的弱势群体的利益。的确，由于弱势群体在经济资源、社会权力资源以及身心（如残障人）等诸多方面的弱势地位，仅仅靠自身的力量他们往往难以摆脱弱势地位。为了实现社会的规划公正，就需要政府倾听弱势群体的呼声，多为他们的切身利益和实际困难考虑，尤其是在规划引导上以公平为首要目标，通过社会资源和收入的再分配等手段，建立公正合理的社会秩序，这其实是城市规划的重要功能之一。
在城市中，最容易引发人们产生不公平感的是个体的居住空间占有方式。一方面是高收入阶层和权力阶层占有过量的、有良好区位的居住资源，一方面是城市中的低收入和弱势群体数口之家居于斗室，甚至无容身之地。因此，为了防止出现过于严重的两极分化，缓和各群体之间的矛盾，达成住房资源占有的整体公平性，城市住房建设的“着力点”不是为强势群体“锦上添花”，而应首先为弱势群体“雪中送炭”，尤其是保证他们基本居住权的实现。正如联合国《人类住区温哥华宣言》（1976）所指出：“拥有合适的住房及服务设施是一项基本人权，通过指导性的自助方案和社区行为为社会最下层的人提供直接帮助，使人人有屋可居，是政府的一项义务。”从伦理学的视角上看，“居者有其屋”的价值追求既深刻反映了城市的社会属性，又凸显了城市形象的伦理特质。当今，在世界范围内具有良好城市形象的城市，正逐步实现着人人有屋可居的梦想。
社会学者田毅鹏也指出，中国的城市社区建设应该从中国的具体国情出发，以“弱势群体”居住区为“着力点”，具体说就是选择那些城市内的“老棚户区”和下岗职工等城市弱势群体居住较密集的区域作为社区建设的“着力点”，来推进城市社区建设[8]。当前，我国许多地方处于旧城改造和社区建设的快速发展期，拆迁户与地方政府、开发商的矛盾日益突出。相对于政府和开发商来说，拆迁户是弱势群体，他们中的贫困者更是弱中之弱。如果政府不及时调整公共政策、建立对话平台、让弱势群体的利益诉求得到制度保障，会极大地威胁到社会稳定。这就犹如经济学上的“水桶效应”，水的外流取决于水桶上最短的一块木板，社会风险最容易在承受力最低的社会群体上爆发。
此外，不仅城市空间和土地作为一种特殊商品，成为不同利益集团争夺的目标，而且城市规划涉及到的市政建设、公共设施建设，同样是一些利益集团竞相角逐的重要领域。一般情况下，强势利益群体总是想方设法要求建设对自己有利的政府公共投资项目（公园、绿地、道路等城市基础设施），或是使这些项目的规划（如规模、选址等）更符合自己的利益。因此，规划及相关部门应通过市场的积极引导和政府力量的有效介入，保证作为公共物品的公共设施的公平分布，以维护弱势群体的正当利益。
3 结语
城市规划具有复杂性的特点，面临诸多社会性和伦理性问题，涉及到包括公共利益和私人利益的各种利益矛盾之间的协调与平衡。城市规划应全面体现社会公平，遵循以维护公共利益为重、以保护弱势群体利益为先的伦理价值取向，具体说就是做到在优先满足和不损害公众利益尤其是弱势群体利益的前提下，既满足不同利益团体的需求，而又不损害其他利益团体或将其损害降至最低。
19世纪英国的建筑理论家拉斯金曾说：“评论建筑物好坏，要听小老百姓的愿望”[9]，套用他的话，我们可以说：评论城市规划好坏，更要听小老百姓的愿望。永远将普通百姓的利益放在第一位，这既是城市规划理念的出发点，也是其最终归宿。