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中图分类号：D035 文献标示码：A 文章编号：1000-2804(2015)04-0024-07 一、公共部门战略管理回顾 自20世纪80年代起，由私人部门率先实施的战略规划就开始逐步应用于公共部门，并在公共部门的管理者与学界引起强烈的反响。美国俄勒冈州政府率先实施战略规划，其规划内容详尽确实，是实践政府战略规划的鼻祖[1]。美国《政府绩效与结果法案》(Government Performance and Results Act，简称GPRA①)中对政府战略规划与执行进行了具体的要求，标志着政府战略管理时代正式开始。此后，政府部门的各层级官员开始能够“合理”地关注组织的长期利益并将针对组织长期利益的努力实践于组织本身。而此前由传统的公共行政思想为主要导向的组织管理分工中，没有给予组织管理者以战略思维的余地，他们通常被要求将目光集中于组织的内部流程与效率中，作为组织的技术支持而存在。 战略管理是在新公共管理范式兴起之后才出现在政府管理视野的概念，它率先运用于私人部门并产生了巨大的影响，私人部门如何通过战略管理实现组织使命、完成组织目标、提升组织绩效的研究较为丰富。在重塑政府的浪潮中，与其他源自私人部门的管理手段相似，战略管理引入政府部门的过程也是由浅入深，从生搬硬套到相应内容的调整[2]。战略规划在政府中的运用并没有达到理想的效果，对于既定存在的政府组织它更像是一个随时可以加入的工作任务，它可以在政府制定计划的过程中稍加改变就能得到。随着战略思想在政府部门内部的不断调试，战略的应用由规划过渡为管理对政府而言更具价值。与此同时，其对组织变革的要求具体而复杂，需要将组织的全部管理过程进行更新，以至于政府战略管理在实践层面的推动成为一件具有挑战性的工作。 学者关于政府战略管理概念理解并无本质的区别。大部分学者立足于管理的过程学派，将政府战略管理视作一种手段的管理过程，这个过程包含关于政府战略目标的设立、执行与控制等，用以决定组织发展的方向或制定组织特别的绩效目标。而在这些管理活动中不同视角之间的差异表现在相关管理活动中秉承的理念与侧重考量的具体问题的不同，可以概括为如下元素：如何通过组织的内部外部环境制定组织的计划，如何实现政府区别于私人部门的利益诉求，如何有效选择战略方案，如何为组织进行定位，以及如何确定长期的公共利益并如何实现它们等[3-7]。 从广义的角度溯源政府战略管理理论是一个难以达成共识的工作。就政府战略管理变得可操作化而言，平衡计分卡应用领域扩展到政府部门可以视为其现代意义的起点。1990年Kaplan与Norton开始从事对于组织绩效的研究，随后七年连续发表了三篇关于平衡计分卡(BSC)应用的文章，主要关注于将其从绩效管理运用于战略管理领域[8-10]。尽管并非在公共部门背景之下展开的研究，但其操作化的研究成果使得随后关于公共部门使用平衡计分卡的研究变得指向明确。例如“顾客”在公共部门中相应的变化是什么，并强调需要提升“顾客”维度的地位，强调财务支持对政府或非盈利组织同样具有不可或缺性等[11]。 有学者对从1980年起随后三十年两百余篇政府战略管理的研究论文进行抽样分析，其中43.5%涉及该主题的论文发表在非公共管理领域的期刊[12]，从数量上观察该主题的研究成果并不丰富，从内容上来看并未形成明确的派别，然而该主题研究的现实作用却不可小觑。政府战略管理在新公共管理阶段的兴起，从管理途径的选择上回应了传统公共行政的局限性，正视了时代发展带来的环境变化对政府管理的要求，政府管理不再是一个封闭的系统，其管理运行的每个环节都与所在环境息息相关并相互作用。政府为了能够有效地实现其存在的使命必须将关注的焦点由内部转向外部，并且需要更多关注政府未来的发展方向，同时需要将长期目标与短期目标都纳入管理的范畴，不断关注自身与环境的关系并调整自身定位。实践证明政府进行战略管理是必要的，它有效地改善了传统公共行政方式与现实要求之间的不适。学者们对公共部门战略管理本身不仅持肯定态度，并试图在许多技术层面来帮助政府更好地实施战略管理[13-14]。 我国战略管理的研究历程也与西方相似，2000年后企业战略管理在我国高等教育中以学科的形式出现[15]，公共部门战略管理成果也开始多了起来，但多数文章将战略理念视作战略管理，还有部分文献将战略规划或设计与战略管理混用。在2003年之后陈振明等学者致力于国外文献成果的引介以及对我国的启示等，开始将我国公共部门战略管理的研究引入主流[16-19]。 在政府战略管理不断发展的同时，许多批评声音也接踵而至，休斯结合众多学者的研究将其总结为七个主要方面并进行了分析(见表1)[20]。
从中可以看到，休斯等学者认为公共部门的战略计划的制定是一个困难的问题，其中目标的设立是其核心难题。在战略管理中，政府部门究竟应该做什么成为一个难以直接回答的问题。同时私营部门理论的适用性，以及如何看待其与政治的关系都是待解难题。从这些研究内容来看可以得到这样的判断：战略管理引入政府部门是必然选择，但是做得不够好，这些“不够好”是在政府应对不断变化的环境挑战而显现的。正是在这样的基本判断下，本文试图在以公共价值为基础的政府绩效治理理论框架(PV-GPG绩效范式)下来重新解读政府战略管理，观察其在模型中的应用，并尝试回应战略管理所面临的困境，重塑战略管理流程。 二、PV-GPG理论模型中的政府战略管理 以公共价值为基础的政府绩效治理理论(PV-GPG)被学者誉为超越新公共治理的理论框架[21]，最早出现在《以公共价值为基础的政府绩效治理》一文中[22]。该理论模型主要包含了纵向的政府绩效价值建构，以及横向的政府绩效组织管理两个维度。图1是V-PG模型在纵向价值建构上与政府战略管理紧密联系内容的简化，战略管理在模型中扮演着重要的角色，本文着重从政府战略管理与绩效管理的关系，及其在价值建构中的作用进行讨论。 在该理论模型中把战略管理置于政府绩效管理层是将战略管理视为政府绩效管理的主要手段，政府战略管理与绩效管理作为两个单独的概念在政府领域中的正式运用都源于新公共管运动。战略管理与绩效管理，都在追求政府“怎样做才是好的”这一问题的答案。政府绩效评价最初追求的3E原则，事实上是政府运用公共资源与权力时的战略思考。三个指标相互呼应就构成了一个关于战略维度的框架，用来衡量公共资源与权力的运用是否产生了价值。政府绩效评估逐渐发展到政府绩效管理，开始从政府工作的全部环节来帮助政府做得更好。1990年起Kaplan与Norton在Harvard Business Review连续发表的三篇关于平衡计分卡的文章，其关注领域从绩效评估发展到了战略管理系统。随后各类将BSC应用于公共部门的研究，事实上都将政府的绩效追求与战略追求等同化。
图1 PV-GPG理论模型的简化 PV-GPG模型中政府绩效管理位于基本公共价值与一般公共行政过程之间，通过相应的选择约束与领导机制将三者链接。政治与行政的划分是传统公共行政的理论基础，然而现实政府管理中的政治与行政之间的关系呈现出的问题表现在以下两个维度，部分情况下操作化成为最大的难题，政治与行政难以真正的划分，彼此之间边界的界定在一些实际的管理问题中十分模糊；部分情况下意志表达成为国家机器运行所面临的鸿沟，政治与行政呈现出两极化的态势，政治追求难以在行政的层面得到有效实施，或行政层面实现的内容与政治追求大相径庭，政府执行系统与政治系统之间的问题变得复杂而多元。由此，政府战略系统在模型中所处位置的作用与价值就变得十分明显。Moore在战略三角模型的论述中，明确提到公共管理者需要在价值、运作能力与授权环境三个维度进行工作，并且需要承担更多关于寻求公共价值的责任[23]。二者比较中可知，运作能力维度面向一般公共行政过程也就是政府执行系统，授权环境与价值维度面向基本公共价值，也就是以政治系统为维度。而其间价值建构过程中所需要的三个机制作为工具实现了系统的有机组合，政府战略系统作为政治与执行系统之间的缓冲器是PV-GPG理论模型承接宏观价值建构与微观管理实现的重要环节。 三、战略管理价值追求的演变与PV-GPG模型中的价值追求来源 政府战略的价值追求内涵随着不同时代背景发生着动态的变化。在传统公共行政阶段(TPM)政府没有明确的战略管理的概念，关于政府如何能做得更好的追求相对单一，专注于如何能够用更低的成本完成政府部门所需要承担的专门工作，追求效率至上。在新公共管理阶段(NPM)，政府面临机构臃肿、浪费严重的挑战，政府开始引入私人部门的管理手段，战略追求也变成了结果导向的追求，但是政府与私人部门有本质的区别。作为战略管理的价值追求却仍然停留在对数量或产出的单一追求，而非对其公共价值的探讨。随后兴起一时的新公共服务(NPS)虽然并没有形成系统的理论体系，但是其主导的政府战略的价值追求回归美国建国初期的宪政与民主思想，虽然这种理念下的政府战略价值追求并没有具体的实现路径，价值内涵也缺乏实现路径，但是对于政府的战略定位而言，却已经变为服务者，抽身于盲目的效率追求已经是较为明显的进步与变化。新公共治理(NPG)阶段的政府战略管理是一种基于多元主体，并关注政府外部的管理，其价值追求集中于冲突的解决并通过战略的实施引导社会的发展。 政府战略管理的价值追求的变迁可以看到其核心关注，由简单到丰富，由组织内部逐渐转向组织外部，价值追求的内容在历史建构的过程中通常都会向后累加，前一阶段的价值追求到了后一阶段通常不会突然消失，只是随着社会环境的变化，价值追求的重点会发生偏移。如Alexander Hamilton作为美国宪法起草者、政党制度创建者在关于“好的政府”的描述中，认为努力追求人民的幸福与自由是政府应当秉承的宗旨[24]。这事实上也是一种战略的追求，尽管形态上并未作为战略管理的方式提出，而时至今日促进社会福利水平、自由民主仍然是美国政府的重要工作内容。也就是说，即便在PV-GPG的绩效范式内，政府战略管理的价值追求在之前的历史过程中都能找到原型，但是并未按照模型提出的结构组织起来。这里得到两个结论：首先，政府战略管理的价值建构先于政府战略管理的提出；其次，战略管理价值追求具有黏性，即前一阶段的政府战略价值追求必然会影响后一阶段的价值追求的形成。而PV-GPG阶段的战略管理关注一致性构建、信任与合法性，对价值来源的关注与约束是其理论模型的核心特征。也就是说，在PV-GPG理论模型下的政府战略管理的价值追求，来自于基本公共价值，通过一定的选择约束领导机制，将价值进行筛选从而形成政府战略的价值追求。通过这样的方式得到政府战略的价值追求，即回答了政府绩效的合法性来源，又回应了前文中休斯等学者关于政府战略管理批评意见中关于目标确立的忧虑。同时回避了由于政府价值理念黏性带来的弊端，通过价值建构得到的战略价值追求即为所需。 四、以公共价值为基础的战略管理实现路径 政府绩效的组织管理是社会价值建构从宏观到微观的过渡，政府战略管理作为其重要的表现形式，有效地承载了这一功能。战略三角模型最早将公共价值引入政府战略管理体系之内，作为肯尼迪政府学院公务员培训项目的核心成果，该模型用于帮助公共部门领导人建立战略管理框架。其关注的三个维度，授权环境、公共价值与运作能力。如图2所示，战略三角中公共价值的来源、授权环境的合法性支持都是关于组织外部的关注，其运作能力维度则是对组织内部工作能力的需求。PV-GPG理论模型将组织绩效的分析单元向外部聚焦，但同时关注政府绩效的组织管理，正如图2中组织内部与外部的划分，清晰地解读了战略管理作为衔接与过渡的内部结构。
图2 战略三角的关注焦点 组织外部的价值追求与源于价值建构的合法性来源在政府战略管理中集中表现为战略价值的追求，组织内部的运作能力关注政府战略管理的实现问题。巴可夫等将战略管理划分为六个阶段，陈振明在其基础上将公共部门的战略管理划分为三个步骤，即战略规划、战略实施与战略评价。而PV-GPG模型所倡导的公共价值的来源是一种不断关注组织环境与外部聚焦的理念，在战略实施的过程中需要根据环境的变化与组织行为本身的现状进行随时沟通与反馈，并在适当的情况下调整组织的行为。本文将PV-GPG下的政府战略管理添加了反馈调整阶段，用以链接战略管理的各个阶段。图3是对PV-GPG理论模型政府绩效管理体系中战略管理的展开，纵向为政府战略管理的各个阶段，横向为政府绩效组织管理的各个环节，这些环节作为管理的组成部分在PV-GPG理论模型下发生了本质的变化，渗透在组织管理的全过程中。
图3 PV-GPG绩效范式下政府战略管理的阶段与管理环节 政府战略规划是其战略管理中最为重要的一个环节，可以划分为战略目标的设定与战略设计两个部分。战略规划是公共部门运用战略管理时受到关注与批评最多的阶段，质疑多集中在目标设定的复杂性难以克服。而在PV-GPG理论模型下战略管理的价值追求在宏观层面已经由价值建构完成了价值的筛选，在组织层面需要关注的是这些价值追求的实现。但这并不意味着战略规划中不存在战略目标设定的问题，价值建构过程中得到的政府战略管理的价值追求通常比较宏大，战略管理中的战略规划另一重要的使命是将这些宏大的追求实现，因此需要对其基于操作进行细化。从使用工具的角度来看，PEST与SWOT是两个在新的理论框架下仍然可以发挥重要作用的工具。PEST在宏观上对政治、经济、社会、技术进行分析与判断，其功能被PV-GPG理论模型纵向部分替代。SWOT在新的战略理念的引领下，重点分析组织内部优势与劣势以及外部的挑战与机会，在战略目标的形成阶段较为适用，它可以根据由基本公共价值筛选而来的价值追求，制定组织自身的具有操作性的、能够落实的战略目标和具体指标。 战略实施是实现战略规划的过程，同时也是现有研究中将战略规划与战略管理混用时被忽略的部分。作为一管理过程，它能通过计划、组织、沟通、激励、控制等管理环节来实现，但有别于普通管理实施的过程，在PV-GPG理论模型下的组织管理的每个管理环节都有了新的变化和特征，就战略实施而言需要更多地关注沟通与控制环节的运用。管理实践中由于公共部门战略的设定通常将公共性放大，并侵占传统管理中对效率、效益的关注，因此不同层级之间的管理者需要用更多的精力在共识的形成与战略观的贯彻方面。同时还需要通过有效的控制手段，让组织在向着战略目标迈进的同时尽量满足短期利益，而不是在短期利益繁多的目标追求中迷失战略方向。布莱森将战略实施划分为计划制定、预算制定与实施指导方针的制定三个环节[25]，其中预算环节的加入与西方国家较为发达的预算体系关系紧密，其本质是对财务支持的关注。由此我们也可以将战略实施划分为以下三个步骤：1)实施计划的制定，包括根据不同战略规划而制定的具体计划方案，方案中包括对战略的组织保障，人财物、权责利的分配方案。2)计划的履行，包括通过运用管理手段推动管理行为有效运行。3)计划履行的控制，包括实时反馈计划履行的情况，并根据情况，变化激励与控制手段使组织向着既定的方向发展。 战略评价是对战略管理本身的反思与评估，手段与方法可以借鉴政府绩效评估的手段与方法，而在公共价值为基础的政府绩效治理的语境下，政府的战略管理被要求具有较强的开放性，能够不断地观察自身特点的同时，对环境的变化做出回应。因此评价的实施从宏观到微观应从以下几个方面展开：1)对战略计划的评价，公用价值的建构是一个长期而稳定的过程，因此政府宏观层面的价值追求也具有一定的稳定性，然而在行政过程中被拆分为可执行的战略，通常承载了这些宏观价值的某些具体方面，这些具体的方面随着时间与环境的变化会发生改变，对战略本身的评价与反思即对这些变化的回应，是否需要对战略计划的目标进行调整是评价需要优先考虑的问题。2)对战略实施效果的评价，在战略已经达成共识的前提下，需要关注的重点变为管理行为是否有效地促使组织向着战略目标实现的方向发展，即便战略目标短期内难以达成，但是组织的发展是否在向着目标方向迈进却是可以衡量的。3)对战略实施过程的评价，战略的推行归根结底需要管理手段来实现，在PV-GPG模型中公共资源与权力是模型的投入部分，在战略方向与效果都能达成共识的前提下，是否对这些投入进行有效的使用，是管理技术关注的重点。 反馈调整是PV-GPG理论模型作为一个开放式系统重要的功能特征，在政府战略管理的每个阶段内部都存在其功能的身影。在这里将其视为战略管理的一个阶段，主要强调其在战略管理的各个步骤之间的反馈与调整。战略评价的终极目的是为了反馈信息给战略的计划与实施环节，用以帮助组织实现目标。政府战略实施与战略规划之间的反馈能够为战略计划者提供一个计划实施的实景，用于帮助其在进一步的调整中兼顾战略实施的实际情况。 ①详细内容见美国白宫管理与预算办公室网页(http://www.whitehouse.gov/omb/mgmt-gpra/index-gpra)。
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