纵向政府权力结构与社会治理：中国政府与社会关系的分析路径_治理理论论文

纵向政府权力结构与社会治理：中国“政府与社会”关系的一个分析路径，本文主要内容关键词为：政府论文,社会论文,纵向论文,中国论文,路径论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      社会治理是现代国家治理体系的重要组成部分。近些年来，党和政府一直致力于改进社会治理方式，实现“政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”的格局。人类历史的发展进程也表明，通过一定的制度安排，政府与社会可以实现良性互动，只是这种良性互动并不是必然的。在政府与社会关系中，纵向间政府权力结构是影响双方关系的重要变量，不同的政府间关系结构在建构与社会关系中发挥着不同的作用。纵向间政府的职权划分、上下级关系以及是否拥有地方自治权力等，都会影响政府对社会的介入方式，并最终影响社会治理的格局。中国的纵向间政府关系呈现出显著的自上而下治理特征，而缺乏地方自治机制来消解自上而下所带来的问题，这是我们理解中国政府与社会关系非常重要的结构性特征。但很遗憾的是，在大多数地方治理的学术文献中，往往忽略了这种结构性特征对中国社会治理的重大影响。因此，有必要认真梳理纵向间政府关系结构对社会治理进程的决定性影响，这也是我们认清中国与很多西方文献所讨论的社会治理差异的制度起点之一。

      一、纵向政府结构与横向社会网络之间的结构冲突

      政府与社会都是现代社会治理中的重要组成部分，但这是两种不同的治理体系。政府是一种纵向的治理体系，政府作为一个科层组织主要体现为一种自上而下的纵向权力安排，这种权力结构与越来越发达的网络化的社会横向治理体系是存在巨大差异的。从解决问题的方式而言，政府依赖于命令控制方式，而社会治理体系依赖于社会成员间的交换、协商和谈判；在各成员关系上，纵向治理体系中的成员间是不平等的关系，而社会治理体系的各成员间是相互平等的；在信息传递中，纵向治理体系依赖于自上而下的信息传递，因此不同层级间信息是高度不对称的，而社会治理体系尽管依然存在信息不对称问题，但由于相互间的信息沟通是网络化的，因此可以减轻信息不对称问题；在信任关系上，纵向治理体系各成员在互动中难以生长出彼此之间的信任关系，而横向社会治理体系相互通过平等的互动、交流与沟通可以使信任关系得以建立并不断积累和生长。

      作为两种治理体系的政府与社会

      

      关于政府与社会的关系，尽管学界越来越关注和强调政府与社会的伙伴关系、合作治理和网络治理等趋势，但作为科层制的政府与网络化的社会之间的结构性冲突却大大阻碍了双方良性互动的进程，如何消解政府与社会之间的潜在冲突，是现在治理体系建设中的重要挑战，认识这种挑战是未来推进政府与社会良性互动相关机制创新的重要前提。

      作为科层制的政府，在韦伯的描述里，是一个具有特定功能属性的组织，它具有庞大的规模、等级制度、正式规范、特定任务、书面文件，科层机构中的雇员受过专门的技术培训。在科层制的最初探讨中，它被视为与现代工业文明相适应的一种理想的组织安排。因此，科层制在创立之初并不是一个受到批判的对象，而是受到推崇的组织模型。在确保一致性、持续性、预见性、稳定性、谨慎性、重复性工作的高效性、平等性、理性以及专业性等方面，科层制是最好的组织形式。但是，对于直接面向公民的政府组织而言，科层制的组织结构在处理政府与民众的关系中显得过于僵化。科层制结构被指责为骄傲自大和目中无人。当民众的需求随着多元社会结构的发展而变得日益个性化时，科层政府依然停留于整齐划一的服务提供模式。在这种模式中，民众的需求无法通过科层政府体系的供给得到充分满足。文森特·奥斯特罗姆直面这种紧张关系可能带来的供给绩效问题，在《美国公共行政的思想危机》中，作者指出如果政府不允许不同群体表达其偏好，那么政府公共服务就会在没有公民个人偏好信息的情况下采取行动，由此政府支出与消费者的效用没有什么关系，这种消费者效用缺失下的生产者效率是没有经济意义的。因此，科层制政府面临着如何顺应多元需求表达和诉求满足的压力。正如斯托克所指出的，在科层体系下解决问题的方式是将任务进行区分，然后通过科层结构发布指令，使行动者各司其职。但是一旦进入网络式的社区治理情境，除了科层运作，还混合了规制、市场、利益和信任网络等。因此，在多元结构下，政府面临着不同于以往的挑战，政府除了来自行政面的要求，还要与政府之外的行动者进行互动、协调、协商、协同或合作等。

      科层制政府与社会的结构性冲突如果处理不当，往往引发严重的治理失败。首先，科层政府的理性主义与社会的多元主义之间严重的分离导致了政府政策和项目的灾难性后果。斯科特用“国家的视角”来审视所谓科学的政策在社会层面是如何失灵的。斯科特通过大量的历史资料分析指出，19世纪晚期和20世纪国家发展的悲剧都来源于三个因素致命的结合：第一个是对自然和社会管理秩序的雄心，这种雄心集中表现为一种“极端现代主义(high modernism)”，希望通过全面而理性的社会工程以改善人类生活；第二因素是毫无节制地滥用现代国家权力作为达到目标的工具；第三个因素是缺乏抵制这些计划能力的软弱和顺从的市民社会。其次，科层制政府在直面社会的时候，其对上负责的组织特征使其无法回应公民的诉求，这导致了上世纪80年代以来西方学界开始反思科层政府的管理危机问题，推动了新公共管理运动。再次，科层制组织是一种纵向连接网络，这种组织架构与社会的横向连接网络是不同的。帕特南认为，任何社会都有纵向网络和横向网络。前者将不平等的行为者结合到不对称的等级和依附关系中；后者则把具有相同地位和权力的行动者联系在一起。各种形式的公民参与网络都属于横向互动，这些网络是社会资本的基本组成部分，在一个共同体中，这类网络越发达，其公民就越有可能进行为了共同利益的合作。相反，垂直的网络，无论多么密集，无论对其参与者多么重要，都无法维系社会信任与合作。

      二、纵向间政府权力结构对社会治理的侵蚀

      中国纵向间政府结构是一种压力型体制。这种体制是一种典型的自上而下的命令控制体系。在压力型体制下，下级政府必须有效完成上级交代的任务和指标，否则其官员很难在上级决定的职位晋升中胜出。这种体制具有激励地方经济发展的作用，因此被认为是解释中国经济发展的体制原因之一。但从社会治理层面而言，压力型体制往往扮演着侵蚀社会的角色。这种侵蚀角色在目前纵向间职权结构、自上而下的政府考核体系等相互作用下，对社会运行机制甚至治理结构产生了重大影响。

      (一)纵向间政府职权的混乱与基层政府权威的下降

      目前纵向权力体系的职权划分是非常不清晰的，各级政府职责高度重叠，呈现出“职责同构”现象。这在机构设置上表现为各级政府的机构设置在大多数场合遵循上下对口的原则，上级有什么机构，下级必须建立相应的机构和部门，政府职责在各级政府间的分工缺乏明确的规定。尤其是具体服务项目的政府间职责分工，相关规定分布在各种专门法律法规的条文中，各规定存在着交叉重复，矛盾冲突，不少服务项目很难说清究竟归哪一级政府管理。而由于上级政府具有对下级政府的人事任命权，上级政府在职权不明的事务分配中处于强势地位，由此往往把自己不愿意承担责任的事务交给下级，这加剧了纵向政府间行政逐级发包的关系局面。在行政逐级发包的体系中，乡镇是最基层的承包方，无论是计划生育等基本国策，还是教育、医疗卫生等基本公共服务，以及基础设施、环境保护、农业生产等，乡镇都要承担责任。这种责任体系还受纵向间混乱的条块关系的影响。复杂的条块关系使纵向间政府权力呈现出“分散的集权主义”特征。几乎任何一个职位上的官员都有好几个不同地方的上司。李侃如指出这种条块结构有如下四方面的问题：因低层官员为逃避责任，把决策权“上推”而导致的高层超负荷；权力分散在不同的职能机构和地区而造成的政令不畅；因行政机构多层级而产生的信息扭曲和不允许发展任何完全独立的信息来源导致准确信息的缺乏；因各级官员有违法和掩盖其罪行的机会和诱惑，因而造成的纪律松弛、腐败和个人专断。

      这种职权结构对于社会治理而言，导致的是政出多门、政策不稳定对社会治理的破坏，政府上下级和各部门复杂的协调关系也使政府权威丧失。在很多政策执行和社会治理的案例中我们都可以看到这样的行为逻辑与后果：职责模糊化往往导致不同部门、不同层级间政府政策打架、变动频繁、前后矛盾，难以形成社会对政策的稳定预期，而基层执行部门在与社会的协商中由于上级政策的频繁变动不但缺乏政策制定和解释的自主权，还给社会造成基层政府不讲信用的形象。久而久之，政府政策对社会治理的介入变成了一种破坏性力量，民众不是努力去遵守相关政策，形成基层社会治理的稳定制度预期，而是尽可能利用政策漏洞和即时性的政策好处行事，政府的良好意愿并没有转化为民众对政府的信任，因此，政府与社会之间也难以形成一种良性互动的关系。比如，在一个某城市景中村改造拆迁的案例中，不同层级政府对政策的频繁变动侵蚀着基层政府的权威和信用。案例中早期的拆迁政策规定农民可以拆迁后的安置房有大中小三种户型、单体别墅的安置方案，但是，在拆迁过程中，国家和省级政府的景区管理政策又严禁该政策，已经处于拆迁进程的协议书不得不修改，农民由此认为地方政府没有信用，朝令夕改。而新的拆迁补偿政策对农民拆迁的补偿费用大幅提高，已经拆迁的农民或即将拆迁的农民，又要求拆迁办采取新的拆迁政策。这种不同层级间政策解释的不一致，使得民众认为政府出尔反尔，失信于民。政府在民众心目中变成一个奇怪的矛盾体：当居民需要帮助的时候，往往将政府视为一个信赖的对象而求助政府，但是在具体的政策执行中，则认为政府是靠不住的。这在政府的信任调查中也可以发现类似的问题：与一般国家不同的是，中国往往是越是基层的政府，居民对其信任度越低，而越是高层级的政府，居民对其信任度越高。这种倒置的信任结构与纵向间混乱的职责体系及权力运行机制导致的基层政府权威下降有直接的关系。

      (二)考核目标责任制在基层社会的扭曲

      在压力型体制中，我们还不能忽略考评体系所扮演的重要角色。这种考评体系不但强化了自上而下的治理逻辑，而且直接或间接影响了社会治理的形态。针对干部和下级政府的考核体系是一个非常复杂的系统。据有关研究考证，作为一种正式的显性考核体系，针对地方党政领导班子的目标责任制考核最早出现于20世纪80年代后期，到20世纪90年代中后期开始推广。目标责任制是一种自上而下的逐级考核机制。上级政府确定政策目标，然后将政策目标逐级进行分解和细化，并以考核指标的形式下达给下级，下级根据上级的指标要求和自身的政策重点，又设计一套指标下达给下一级，这样层层分解，逐级传递。各级官员为实现这些考核指标而努力。近些年来，目标责任制不断细化，随着社会矛盾的加剧，各级考核的指标体系中增加了“一票否决”项目。所谓“一票否决”，就是在这些指标任务方面没有完成上级的任务，领导干部在本年度不允许参加评先评优，也不能获得荣誉称号。在笔者了解的一个县的考核指标中，一票否决的指标有6方面，对这6个方面的一票否决由县委县政府所属的6个职能部门负责，众多的一票否决项目显示了基层政府所面临的上级任务压力。

      考核目标责任制与上级对下级的干部人事任命和官员晋升具有潜在关联性，尽管相关的研究对此存有争议，但不可否认的是考核目标责任制的确在很大程度上激发了下级官员的工作积极性，影响甚至决定了他们的工作重心，成为上级推动政策执行的法宝。但这种考核体系削弱了基层官员对当地民众需求的回应性，基层政府变得往往为应对上级任务而不是民众的真实需求开展工作。考核体系也加重了基层政府作为中央和省级政府各种政策最终执行者的工作负担。“上面千条线，下面一根针”，经济、政治、治安、环保、基建、教育等各种行政任务以及各种考核目标，都要在基层政府落实。来自上级政府的各项任务部署和随之而来的检查验收令人应接不暇，使基层政府不得不花费大量时间和精力应对上级政策和相应的检查部署。由于自上而下的考核任务标准统一，也出现了统一标准与基层千差万别的治理情况难以对接的问题。在一个关于协商民主创新的基层干部访谈中，一个原乡镇书记谈到了目前考核体制下的基层社会治理创新问题，该市的工资集体协商是全省的创新样板，是原国务院总理批示的创新点，因此该市政府表示一定要做好，于是把工资集体协商的进展情况纳入了对基层干部的考核指标体系，这使得基层政府为了完成相关的考核指标，去强制推行工资集体协商的情况，结果导致了拉郎配，一些地方被动搞集体协商等诸多问题。考核指标最终扭曲了地方创新的导向，政府为完成相关考核指标而与社会互动的过程中，将标准化的指标要求运用于微观社会的复杂局面，指标的标准化掩盖了真实社会的多元性，微观社会治理的多样性和特殊性被忽视了。因此，政府的政策嵌入难以与社会规则相衔接，甚至变成社会微观机制成长的破坏性力量。

      考核的压力使基层政府成为了社区组织行政化的推动力量。包括农村的村民委员会和城市的社区居民委员会的社区组织自治权利在法律的界定中并不彻底，因为组织法规定这些组织要协助政府承担很多职能，比如在机构设置上，村委会组织设置成了乡镇的延伸机构，村委会成员的工作分工往往与乡镇政府是高度对应的，村干部甚至成为了领取政府工资的工作人员。在压力型体制下，基层政府由于面临日益加重的考核压力，往往把考核任务指标分解落实到村委会，村级组织由此渐渐被行政化。城市社区居委会同样如此，在笔者对很多城市社区的走访中，社区负责人都表示，社区的工作几乎全部是应付上级政府的检查、考核和完成指派的任务。各个政府部门的几乎所有政策项目，最终都要落实到社区，结果一个社区居委会要挂很多牌匾，社区俨然是基层政府的派出机构。

      总体上说，中央到地方的纵向间政府关系结构，使政府在推动社会治理机制建设中更多扮演着负面角色。强有力的政府在这种关系结构中难以转化为基层社会的有效治理，政府与社会在很多时候变成了一种零和甚至是负和博弈。正如周雪光指出，“权威体制的集中程度越高，越刚性，必然以削弱地方治理全为代价，其有效治理的能力就会减弱。”

      (三)项目制下社会治理成长的困境

      分税制改革后，从中央到地方政府开始越来越多地用项目方式来推行相关政策，由此项目制成为纵向间政府关系的重要制度安排。项目制是上级政府实现特定目的和用途的非一般性财政转移支付制度。它是一种资金分配依靠“条线”体制另行运作，在行政层级体制之外灵活处理资金的形式。本世纪初以来，随着中央开始强化社会管理与公共服务职能，国家越来越多地通过项目形式将财政转移支付到基层社会尤其是农村地区，甚至越来越成为主要的财政支出手段。比如，在中央对地方的三大类转移支付中，专项转移支付所占的比重越来越大，而常规性的税收返还则从1994年的79.6%下降到36.1%。在这个过程中，政府作用越来越突显，引发了乡村治理的新变化。

      项目制是一种自上而下的选择性治理机制。从社会治理层面而言，项目制具有极大的潜在危害性。由于项目制是资源提供者、项目实施者和项目受益者相互分离的机制，因此项目制从一开始就存在三者利益协调的问题。上级政府作为项目资源的分配者，在项目选择、标准设立、项目竞标、项目监管等所有环节都有绝对主导权。在理论上，上级政府通过项目增强了对下级政府的控制和对基层社会的渗透，加强了自上而下的治理能力。但这种自上而下的机制面临着如何与自下而上的社会治理对接的问题，或者说，自上而下的项目发包能否转化为基层社会的有效治理？现实是，这种转化不但有赖于一系列条件，而且并不彻底。折晓叶等的研究发现，有些农村通过引进项目确实增强了治理能力，农村精英将项目引进与基层民主结合，将引进项目转化为农村的公共事项，激发了村民的参与热情，通过协商以消除分歧与冲突，从而使项目进村发展成为乡村社区重构的过程。但这种转化并不是必然的，项目进村“如果不注重动员本土资源特别是社会性资源的乡村逻辑，或者相反，都可能导致项目受阻或失败”。而且，在项目争取过程中乡村干部往往与多个政府部门互动博弈，要耗费大量的人力物力财力，因此争取项目的过程充满失败的风险，一旦没能引进，所有的矛盾和不信任就会指向这些乡村干部，使此后再次争取项目更加阻力重重。

      因此，要使项目制转化为增进地方治理能力的机制，不但有赖于初始阶段的乡村精英尽一切可能动用所有资源以获取项目资金支持，而且需要在获得项目后能有效调动社会参与来化解潜在分歧与不信任，并最终使项目的引进成为乡村有效的公共产品供给。这些转化在项目制的运行机制中并不容易实现，在大多数时候，项目制并不能激发社会的活力，相反，其整套逻辑基本呈现出社会破坏者的角色。首先，项目制是一种信息严重不对称的治理机制，作为项目的发包方，上级政府从项目创立到项目终结一直处于主导地位，上级政府决定实施何种项目、如何实施，以及决定发包给谁等，而项目的承接者和最终受益者，却很少有参与项目决策的权利，因此社会真实需求信息难以快速有效传达到上级部门，这必然导致项目激励的扭曲，很多地方干部争取项目并不是因为社会有相关的项目需求，而是因为项目背后的资金诱惑，基层在财政压力下，争取项目可以获得资金，而这些项目资金在基层往往被挪作他用。而由于项目是一事一议的，又使得项目政策迭出，标准迥异，在浩瀚的项目政策信息海洋中，作为真正利益相关者的民众很难掌握相关项目信息，也因此大大减弱了民众监督项目的可能性，项目逐渐演变成上下级政府和乡村干部的互动游戏，结果是政府项目供给过剩与供给不足并存，项目与社会的实际需求脱节。其次，项目制运行缺乏自上而下与自下而上的衔接机制。尽管项目制是一种超越既有科层体制的政策安排，但项目制依然是一种自上而下的机制，当项目嵌入社会后，存在如何与社会规则相互衔接的问题，但实践中真实的项目运行很少考虑这种衔接，大多数项目依然遵循简单的自上而下的发包机制，整个项目的规则都自上而下制定，当项目规则强行介入社会后，不同部门不同层级的各式项目以自己的理解重新定义相关运行规则，下级官员为完成上级任务考核，不顾一切地贯彻项目，各种项目按各自规则运行，结果导致基层社会治理规则异常混乱，使转型社会本就纷乱的治理规则体系雪上加霜。混乱的执行规则导致了制度权威合法性的下降，也成为基层社会矛盾冲突的来源之一。再次，项目制往往加剧社会财政负担。项目制的推行往往需要地方财政配套。这种安排使富裕地区更可能获得项目，从而加剧了社会的不平等。而且也使得地方为获得项目而竭尽所能筹集资金，从而引发地方治理的危机。比如，随着城市化的推进，农村土地成为最有价值的集体资产，在项目制和不完善的税制推动下，基层政府和乡村干部有很大动力共同推动乡村土地整治，通过出售土地来获取资金，由此引发了大量的基层社会冲突。有研究发现，项目制导致了地方资金配置的扭曲，乡村社会不得不将其他资金也挪用于争取来的项目上，乡村干部为筹集资金会动用一切力量，耗尽村集体资产，侵蚀了原有的公共信任和社会关系，最终使这些乡村走上了集体债务之路。

      因此，项目制作为一种自上而下的理性政策，在基层社会看来并不一定是理性的，谁能获取项目也存在相当大的盲目性和随意性。对于基层社会和下级政府而言，项目制难以给出一个可信的承诺。尤其是各政府部门的项目，实际上成为实现各自部门利益的工具，成为推动“跑部前进”的巨大诱因。项目制“不考虑充分利用行政中间层消解矛盾、处理危机的能力，反而将应对所有社会冲突和危险的担子，都统统揽在上级政府部门的肩上。由于缺少中间层级的保护和疏通，权力不均衡、信息不对称、项目不对位、沟通不畅通不仅不能有效解决基层社会的治理难题，反而造成社会矛盾的累积效应，并使治理风险和行政负担上移，令整个体制不堪重负”。

      三、政府与社会互助中的利益关系：公共利益、地方利益与狭隘利益分析

      当一个特定的政策出台后，中央政府与地方政府就存在博弈关系，政府与民众也不断在特定的制度中互动并相互施加影响。纵向政府间的权力划分，使得地方政府在某些特定领域具有相当大的自主权，而某些领域则权力有限；社会层面自下而上的参与程度，也在不同层面影响着地方政府的行为。因此，中央政府、地方政府和社会之间呈现一种纵横交错的利益关系。认识这种复杂性可以避免国家—社会的简单二元区分。关于这三者的利益关系，崔之元曾提出中央政府、地方政府和民众三层次分析路径，以区别于“国家—市民社会”的两分法。这三层之间可以相互制约，建立良性互动的关系。中央可以联合民众制约地方政府，而地方政府也变成了制约中央过度集权的重要力量。虽然崔没有提出三者互动与制衡的建构路径，但这种三分法有助于我们分析纵向政府结构与社会之间的关系问题。

      下面的分析将从三个利益主体：中央政府、地方政府、民众，三种利益维度：公共利益、地方利益和狭隘利益，来分析政府与社会关系中不同主体间的利益冲突与共容问题。所谓公共利益，这里主要是指能增进整个社会利益，同时又尽可能不损坏其他人利益的行为；所谓地方利益，就是为增进特定地方的公共利益的行为(有时候，这种行为会导致或潜在导致其他地方利益遭受损失)；所谓狭隘利益，是指某个特定群体为了自身而损害其他群体和公共利益而追逐的利益。在当下，各个利益主体在利益网络中呈现错综复杂的关系。奥尔森认为，一个地区或国家的政府，之所以会积极推动这个地区的经济和社会发展，是因为政府和这个地区的发展之间存在共容利益。所谓共容利益，奥尔森的界定是：某位理性地追求自身利益的个人或某个拥有相当凝聚力和纪律的组织，如果能够获得特定社会总产出增长额中相当大的部分，同时会因该社会产出的减少而遭受极大的损失，则他们在此社会中便拥有了共容利益。相反，拥有“狭隘利益”的个人或组织，鉴于他们只能享有或丧失社会产出增量中的微不足道的部分，故他们对增加社会产出毫无兴趣，而仅热衷于再分配以寻求该社会产出的更大的份额，甚至不惜损坏社会福利。

      中国纵向政府权力结构，与三维度利益分析结合，可以形成一个解释不同层级政府在不同情境下的利益取向分析框架。中国纵向间权力关系呈现出政治相对集权而经济相对分权的特征，中央政府在政治领域对地方依然具有极强的控制能力，而在经济等领域，通过近些年的权力下放，地方已经具有相当的自主权。认清这种结构特征有助于理解压力型体制下地方政府复杂动机的深层逻辑。一方面，如前所述，在以压力型为特征的目标考核、自上而下人事任免等制度安排下，地方政府会竭尽所能完成上级任务，以期在职务晋升中处于优势地位；另一方面，由于自上而下的监督和考核不仅信息不对称，而且难以涵盖地方异常宽泛的治理领域，这给地方官员留出了很大的权力运作空间和政策实施的自由裁量权。而地方政府与社会之间的互动并不平衡，具有暴力潜能的政府处于强势地位，地方政府因此在中央(或上级政府)和社会之间可能会追逐自身的利益(如图一)。

      

      在这种权力结构下，不同层级政府和社会的利益关系便呈现出相当的复杂性(见图二)。不同主体之间既具有利益一致性，又有潜在的利益冲突。在利益一致性方面，中央和地方政府具有执政利益的一致性；地方政府和民众间具有地方利益的一致性；中央政府与民众间具有公共利益的一致性。在潜在利益冲突方面，中央政府和地方政府间存在国家公共利益和地方利益的冲突；中央政府与民众间存在着国家战略利益和个人利益的冲突；在地方政府和民众间存在着社会公共利益和政府狭隘利益的冲突。各种实证研究向我们展示了这种复杂性。比如在环保运动的研究中，研究者发现代表政府的中央政府、环保部、地方政府和代表社会的媒体、企业、环保人士以及反对他们的社会力量，各方关系是混乱的。

      应当说中央政府和社会福利的增长之间是有共容利益的。因为如果整个社会福利没有增加或反而减少的话，中央政府将蒙受诸如合法性丧失，对社会控制能力下降、政权危机等方面的巨大损失。只有整个社会的福利增加了，中央政府才能获得人民的支持和认可。因此，对中央政府而言，理性的选择是通过积极的政策推行与行政作为，推动社会的发展和人民生活水平的提高，这才是中央政府的战略利益和长远利益。从近几十年周边国家的发展经验来看，东亚国家的现代化之所以能在短期内实现，一个重要原因是这些国家的(中央)政府都积极推动社会的发展，而不是从社会财富的增长中攫取更多的利益为自己服务。我国改革开放以来的实践也表明，中央政府一直积极推动社会的发展，中央政府的这种行为与其自身的战略利益、社会主义的意识形态都是相吻合的。因此，中央政府关注的是全局性的战略利益，推动整个社会的经济增长是其根本目的。中央政府可以认为是最大的公共利益维护者。

      再来看地方政府，对地方政府是一个利益主体的判断，当然也源于改革开放以来权力的下放和利益的分化。在计划经济时期，从省到乡镇的地方政府只是中央政府的延伸，整个政府系统是一个完整的官僚体系，中央绝对的权威使得地方政府很少有自身利益诉求空间。而改革开放以来的权力下放，尤其是经济权力的下放，导致了产权地方化。地方政府成为推动各地经济发展的一股强有力的力量，因为地方的经济发展和地方政府的财政收入直接相关，加上地方经济发展可能关系领导人能否升迁，使得地方政府竭尽全力发展地方经济。地方发展的活力成为改革开放以来中国经济发展的重要原因。但是，这种发展也伴随着地方保护主义的兴起。各地政府为了本地的利益，竭力阻止本地有效资源流向外地，也不允许外地有竞争力的产品流向本地。在利益驱动下，地方政府甚至演变成了致力于谋求自身的狭隘利益。因此，地方政府的利益选择往往在公共利益(全国性的)、地方利益(或曰地方公共利益)和狭隘的部门和行业利益(即奥尔森所说的狭隘利益)中游走。

      

      地方政府只有在特定条件下才是公共利益的维护者，当条件不具备时，地方政府会成为一个自利主体，与社会之间出现利益冲突。这是因为自上而下的考核和监督不是无缝隙的，指标体系的确立只表示上级的政策重点，地方政府在指标体系之外有很大的运作空间。因此上级政府不可能对地方政府的行为全面监督。这就需要自下而上的监督来弥补自上而下监督不足问题，但目前治理结构里民众对政府的参与和监督渠道并不畅通。社会难以形成对地方政府行为的有效监督。双向监督乏力使地方政府或者没有动力推行某些政策，或者做出违背地方公共利益的事情，形成了地方政府的狭隘利益。在目标考核压力下，地方官员把绝大部分由政府直接或间接控制的资金和资源投入到能够刺激经济增长和财税增长的项目上，如基础设施建设、开发区建设、城市改造和对企业的各项支持。而教育、医疗和廉租房等方面的投资周期长、见效慢，甚至认为会影响长期的经济增长，对于官员有限任期内的政绩评价贡献不大，因此地方政府推行满足百姓需求政策的激励不足。地方政府行为与公共利益的背离有着广泛的存在，米格达尔就曾指出地方精英行为与国家目标的背离。国家领导者将国家看作一个建立单一管辖权的机构，这种法律规则在国家内部各个边界上都是相同的。而地方精英，包括村落领导、城市领袖等却在向相反方向努力。他们试图在相对小很多的边界内维持自己的规则以及谁得到什么的标准。

      因此，地方政府与社会并不完全是一个利益共同体。依赖于自上而下的政府治理机制在多元社会存在诸多的监督失灵和治理失效问题，当社会缺乏有效的治理力量来与地方政府抗衡时，双方的博弈往往具有戏剧性。当自上而下的监督和考核有效时，地方政府会积极顺应上级的要求，但这时地方政府往往为完成上级考核丢弃了与考核无关的社会利益诉求，结果可能损害地方社会利益。而在自上而下的监督考核盲区，地方政府与社会的博弈中又由于地方政府往往具有自身的利益诉求而破坏社会治理机制和社会利益。多重情境下的地方政府与社会之间都不是一种基于共同利益的信任建构关系。在一些对地方抗争事件微观机制的研究中也发现，“在社会抗争不断上升的时期，政府科层制用权力和技术巧妙地创造了同意与强制的平衡，表面上看起来相当精细和有效的维稳机器掩饰了事实上导致的公民眼中政府权威的下降。民众主张他们的合法权利但认识到其最好的谈判筹码就是权宜性的货币回报。政府对社会不稳定的任何迹象进行地毯式清理的压力迫使一个合乎正义的要求诉诸于强迫的调解和打了折扣的赔偿。凡是与政府打过交道签了‘不平等条约’的民众都会深感权利被剥夺和不满。”

      四、纵向间权力关系新变化与社会治理的发展

      纵向间权力关系结构作为社会治理成长与发展的关键性制度因素，目前在很大程度上制约着社会治理机制的成长。值得欣喜的是，纵向间政府权力结构随着经济社会的发展也处于不断调整和改革过程中，无论是自上而下的改革还是自下而上的变迁，政府间的权力结构发生了诸多的新变化，并正在影响社会治理的成长进程。

      (一)公共服务职权调整与更加公平社会建构

      自本世纪以来，国家开始重新调整政府在公共服务中的责任和角色，国家开始致力于推动经济与社会的双向运动，2006年十六届六中全会提出要“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”，一系列公共服务和社会政策陆续推出。财政部门加大了民生领域的投入。增加社会保障投入、落实就业和再就业政策、保障城乡免费义务教育、推动公共卫生体系建设、加大支农力度等；随着中央在公共服务与民生方面的政策调整，纵向间的公共服务职权问题突显出来。纵向间职权调整开始出现调整，主要表现为从中央到县级政府的自上而下的动态调整过程，其方向是公共服务责任上移，从而提高公共服务的区域统筹程度，提高公共服务的均等化水平。在中央层面，在教育、医疗等领域都开始加大财政转移支付，形成了一般性转移支付与专项转移支付相互协调的转移支付体系，中央开始加大一般性转移支付力度，以缓解专项转移支付带来的地方财政配套压力，提高公共服务的均等化水平，并对转移支付进行修改完善，根据总人口、可居住面积、GDP、海拔高度、气候等客观因素，计算各地标准收入和标准支出，财政越困难的地区获得的补助越高。而“三奖一补”和县乡最低财力保障机制实施后，县乡财政困难大大缓解。在中央的政策要求下，省级政府在公共服务中的统筹责任也得以强化。比如，在教育方面，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》明确要求要加大省级政府在教育方面的区域统筹，要求省级政府“统筹管理义务教育，推进城乡义务教育均衡发展，依法落实发展义务教育的财政责任”。并“完善省对省以下财政转移支付体制，加大对经济欠发达地区的支持力度”。根据该规划，财政部将任务下达给各省，明确要求各省教育财政支出占省级财政支出要达到一定比例。在县级层面，随着公共服务均等化的推进，县级政府成为统筹区域公共服务的主要责任者，很多公共服务责任由乡镇一级上移至县一级。农业税费改革以后，一些原来由乡镇承担的公共服务职能被上移至县级政府来统筹承担。在教育、医疗、社会保障和就业等支出方面，县级政府都成为主要的责任者。

      因此，公共服务方面职权的上移，使作为最基层的乡镇政府减轻了公共服务的压力，而公共服务责任的上移有助于区域公共服务的均等化。这种职权的变化对社会治理的进程影响深远。其一，纵向间公共服务职权的调整减轻了最基层政府的压力，有助于缓解最基层政府与民众的紧张关系，基层政府表现出更多服务型政府的特征而不是一个利益攫取者的形象；其二，公共服务均等化的提升有助于改进社会治理，因为推动建设一个更加公平的社会可以使人们因为公平而增进信任，有助于社会资本的成长，并最终改进社会治理。事实上，中央层面也一直认识到公共服务与社会治理的内在紧密关系，这可以从2002年党的十六大提出政府“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四大职能后，党和政府的多次文件将社会管理和公共服务捆绑论述中看出。

      当然，目前公共服务的纵向间职权调整并不彻底，不同层级政府的职责依然不清晰，尽管自上而下各级政府都加大了财政投入，但依然体现为自上而下的任务分解特征，因此地方政府在公共服务中依然压力重重，这种压力下的土地财政、经营城市理念加剧了政府与社会的紧张关系。不过，进行中的改革指明了方向，未来中央政府应当加大财政投入推进公共服务均等化，更高层级的政府要在基本公共服务中承担更多的责任，以缓解县乡级政府的公共服务压力。另一方面，十八届三中全会提出了推动公共服务的社会化市场化改革，在政策层面放松社会组织审批，推动政府向社会组织购买服务，这有利于激发社会的活力，推动构建政府与社会组织的伙伴关系。所有这些改革体现了政府责任上移、社会权力下放的进程，对推进社会公平、缓解基层政府与社会矛盾，以及激发社会活力，都具有重要的方向性意义。

      (二)信息网络时代中央、地方与社会关系的新变化

      信息网络时代的来临改变了信息传播的渠道和方式，其主要体现为信息传播的纵向扁平化和横向网络化。纵向扁平化意味着信息网络时代的传播会绕过中间的组织层级，信息直接从信息源向信息接收者流动。这种传播对纵向政府间关系而言，意味着处于中间层级的地方政府和各政府部门再也不可能垄断上级政府的政策信息，当上级决策通过电视、互联网等现代传播媒介发布以后，社会民众会第一时间获取相关信息，中间层级作为信息二传手的角色正在迅速弱化。2014年正在进行的群众路线教育充分暴露了中间层级政府的这种尴尬：省级政府为贯彻群众路线召开了全省群众路线教育动员电视会议，而地市级政府为贯彻省级政策也同样召开一场针对下级的电视会议；后来到县级政府同样召开了一场内容完全一样的动员电视会议。结果导致乡镇政府苦不堪言，同一个政策要听三场完全一样的报告。该案例从信息传播角度而言，现代信息传播技术使政策传播扁平化，它弱化了中间层级政府的信息传送作用，也使得中间层级的地方政府难以通过控制和选择上级政策信息的传播而扩大自身利益。信息传播横向网络化意味着现代互联网时代的人群信息传播成为一个越来越密集的网络，尤其是自媒体的来临使每个个体都是信息发布者，信息在各自群体间不断扩散，形成强大的舆论力量和公共空间。全新信息技术的开发运用为其遍布整个社会结构的弥漫性扩张提供了物质基础，而这种网络化逻辑又正在构建新的社会形态。电子化的虚拟网络使得企业家和群体可以再不受任何阶级的行动者控制的情况下行动。虚拟社会正在形成，并催生数字公民社会的崛起。

      信息时代传播的纵向扁平化和横向网络化，慢慢在中央政府、地方政府和民众之间形成了一种新的制衡关系，其主要运行逻辑是：中央往往扮演战略方向引导者和政策推动者的角色，当中央通过现代传播媒介发布相关政策信息后，民众便第一时间获得相关信息并根据情况在社会中间扩散，这种政策信息构成了一种自下而上的监督力量，社会舆论依据中央的政策对地方政府施加压力，尤其是自媒体时代的来临，包括手机在内的各种信息终端都成了地方政府和地方官员行为的监视器，而如果民众与地方政府发生冲突，社会网络化的信息扩散机制使相关地方信息迅速在全国乃至全球范围传播，使得地方政府屏蔽信息异常困难。因此，信息网络时代的来临，使中央和民众之间达成了更多的政策合作，以监督地方政府的行为，这种逻辑同样适用于上下级政府和民众之间的关系。这在目前的网络反腐、群体性事件和地方政府的违规行为中，都可以发现民众的网络参与，地方政府迫于压力的回应和上级政府的表态等的这种内在逻辑。

      因此，信息网络时代重新塑造了社会结构，也改变了纵向间政府关系，并最终影响了政府与社会的互动方式。对地方政府而言，信息网络时代使地方政府必须顾及行为可能带来的破坏性影响，并尽可能规范自身的行为。对社会而言，信息时代的网络化互动传播机制不但使社会自身掌握了更多话语权，而且有利于社会之间的互动，有利于社会意识和社会责任的培育，网络的发展也正好顺应了中间阶层民主参与的热情，一种自下而上的监督力量由此开始积聚。

      (三)自上而下考核体系的优化与公民参与的发展

      纵向间权力结构的第三个变化是自上而下考核机制的更新。本世纪以来，中央在政策方面开始重大战略调整，提出了“以人为本”构建“和谐社会”的目标。对政府和领导干部的考核指标由此开始调整，可持续发展、公共服务、社会建设方面的指标开始大幅度增加，其相关考核指标体系设计开始注重公民参与和民意测验的内容，增加这些方面的考核权重。2006年7月中共中央组织部颁布《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》。提出要坚持群众公认，搞好民意调查，更好地体现了群众的广泛参与。而在地方层面，群众满意度评价更早被纳入一些地方政府的考核指标体系中。早在2002年，厦门市思明区政府与厦门大学共同开发了“公共部门绩效评估系统”，该系统在评估主体方面设有综合评估组织、普通公民、直管领导、投诉中心和被评估对象等评估主体；2003年，北京市政府建立了区县经济社会协调发展绩效综合评估小组，确定了经济运行、社会发展、可持续发展和综合评价四大方面13项具体评价指标，群众对区县工作满意度成为其中一项考核指标；杭州则从2005年开始将“满意单位不满意单位”评选(社会评价)与目标考核相结合，对市直单位进行综合考评，其中社会评价占据了50%的分数权重。其他各地方在优化自身目标考核体系中也逐渐加入民生和社会评价内容，目前几乎所有的地方政府考核都有公民评价指标。这种考核体系的优化无疑具有重要作用。对实施考核的上级政府而言，有助于其通过公民参与来获取社会对下级政府的评价信息，并间接了解下级政府的政策执行状况，从而更好地对下级政府进行监督和领导；对下级政府而言，当地群众参与对政府考核评价可以缓解下级政府为了完成上级任务而一味对上负责的倾向，民众参与考核使得政府的行为会更多顾及地方民众，有助于增强下级政府对地方社会需求的回应性，提高服务意识和服务质量，当群众掌握考核的话语权时，下级政府更倾向于与社会增进沟通互动，以获得民众的理解和支持，这对于构建政府与社会的良性互动关系具有积极意义。当然也不可否认，这种公民参与考核评价本身依然相当抽象，在实际操作中也遇到一些技术问题，但公民参与考核指标依然开启了自上而下考核与自下而上监督结合的新路径，对未来政府与社会的互动过程具有重要影响。

      五、结论：从纵向间政府关系变革中把握政府与社会的互动进程

      当我们试图理解政府与社会关系的时候，需要明确此时政府一词的具体指向，因为不同层级的政府在与社会的互动中扮演不同的角色，发挥着不同的作用，而且政府间的相互关系一直影响着社会治理成长的轨迹。纵向间政府关系的视角提供了理解中国政府与社会关系的新路径，这种路径有助于对社会治理体系建设的探索。纵向间的政府结构与近些年新的发展变革，都是社会治理机制建设的关键制度背景，这种制度背景既是制约因素，也是新的社会治理成长的出发点，因此，需要在这种纵向权力关系结构与社会的互动中探索社会治理的未来。在这一视角下，政府与社会的互动关系可以从如下三方面的变化中来理解：首先，需要从纵向间政府职权变革中理解社会治理的发展。社会治理的成长不但有赖于政府向社会放权的进程，还有赖于纵向间政府职权的调整与优化。一个模糊甚至混乱的职权体系往往会侵蚀社会的成长。如果纵向间事权与财权都能明晰界定并相互有机统一，各级政府依赖各自的职权来核定相关人员编制等，那么可以减少纵向间事务的逐级发包，由此减少基层政府的负担，也可以减少基层政府行为不确定带来的权威下降问题。因此，有效社会治理体系建构必然伴随着一个健康有效的政府体系。目前中央开始探索通过整体性改革来优化纵向间的职权结构，这对未来社会治理的发展具有积极的深远影响。其次，政府与社会的互动有赖于中间连接机制的创设与成长。政府是一个科层体系，自上而下的行政命令是政府组织的必然存在，这种体系与社会的网络联系存在着结构性的冲突。而目前基层组织的行政化表明政府与社会的博弈中政府占据了上风，这种结构尽管有利于政策执行，却不利于社会成长，从长远而言，需要一种新的组织结构安排来消解行政化带来的社会成长困境。因此，政府与社会的良性互动需要在两者之间寻求新生的连接机制，通过这种机制来避免政府直接介入社会带来的矛盾与冲突。这种机制可以是社区自治能力的建构，也可以是新的社会组织的成长，以及各种组织之间的网络化连接。再次，政府体系对社会的回应机制变革正在改变基层政府的行为模式。以信息互联网为代表的现代传播媒介和传播机制的发展正在改变社会的连接与互动方式，并在多个方面影响了政府的行为。当社会的需求和舆论瞬时性开始在社会大范围传播的时候，上下级政府间传统的信息沟通方式已经失灵了，上级开始更好监督下级政府的行为，政府需要对社会有更好的回应性，这种自下而上的压力正逐渐改变着政府间的关系和运行机制，包括自上而下考核体系的调整等。因此，尽管从表面上看政府体系没有大的调整，但内在的运行机制方面纵向间政府关系一直处在变化中，我们需要通过纵向间政府关系结构及其变化来把握社会治理的进程，这也有助于更好地理解社会治理体系建构的路径问题。

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