农村基层社会“社区化”管理辨析，本文主要内容关键词为：农村基层论文,社会论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D638;D422.2 文献标识码：A 文章编号：1674－0955(2012)01－0099－05
2006年10月中共十六届六中全会以来，在国家民政部的统一部署下各地开展了农村社区建设。什么是“农村社区建设”？许多地方把它理解成城市社区模式下乡。具体地说，“农村社区建设”，也称农村“社区化”建设，就是在统筹城乡发展的宏观背景下，把城市社区建设的模式移植到农村基层社会(一般是建制村)，让农民与城市居民一样享受主要由政府提供的公共产品和公共服务，“让农村人像城市人一样生活”。
这是国家一项重大的支农惠农政策，是公共财政、公共产品与公共服务下乡的重要形式，旨在打破城乡二元困境，逐步实现城乡一体化，破解三农困局。它是一项农民百姓拍手称快的民心工程。
但是，随着农村“社区化建设”的大规模展开，一个问题不经意间就如影随形地悄然产生了，就是农村基层社会依照城市社区模式“建设”，就必然会衍生出农村基层社会如同城市社区模式“管理”的问题，即“(城市)社区化建设”难免甚至必然带来“(城市)社区化管理”。这种社区化管理与农村原有法定的村民自治制度如何衔接，就自然成为一个重大的现实问题摆上议事桌面。
一、农村社区化建设与管理的内涵
按一般历史逻辑，典型的社区最早形成于农村，而非城市。德国社会学家滕尼斯认为，社区既是社会的最简单形式，又是一种自然状态。这种社区实际是一种传统农业形态下的社区，其主要特征是成员对本社区具有强烈的认同意识，重感情、重传统，相互了解。[1](P357)费孝通先生称之为“熟人社会”。它是因长期共同生活而形成的，由具有共同的习俗和价值观念的同质人口所组成的关系密切的社会共同体。在我国，“社区建设”最早开始于城市。早在20世纪50年代初期，城市就建立了居民委员会，实行城市社区自治。1954年12月，全国人大刚建立不久就颁布了《城市居民委员会组织条例》，规定居民委员会属于城市居民自治组织。1982年宪法第111条正是比照居民委员会而将村民委员会定性为群众自治组织。2000年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出通知转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，开始在全国城市普遍开展社区建设。于是，才有了现今城市社区建设与管理向农村延伸的问题，“农村社区化建设与管理”，实质上就是城市社区建设与管理样式下乡。
城市的社区建设与管理样式能否完全下乡？下乡后社区化管理与农村原有法定的村民自治制度能否有效衔接？
先来审视“农村社区化建设与管理”的具体内涵。
但凡“农村社区建设与管理”必有二大内容。一是城市公共产品和公共服务下乡。国家民政部2007年3月下发的《全国农村社区建设实验县(市、区)工作实施方案》就指出：积极推进为民服务代理制度，改进服务方式，探索引导社会救助、社会福利、医疗卫生、计划生育、社会治安、科技教育、文化体育、劳动保障、法律服务等公共服务进农村社区的机制，使政府公共服务覆盖到农村。这方面可称城市社区建设内容下乡。二是城市社区管理模式下乡。这不是说把农村的村民委员会改为城市的居民委员会，而是指把对城市居委会管理的一些做法转接移植到农村村委会及其村干部头上。最典型的就是全国普遍推行的村干部“公职化”。同样，村干部“公职化”不是指把村干部变为公务员，而是指如同对城市社区干部的管理一样，国家把对公务员管理的某些做法变通移植到村干部管理上。“公职化”的核心内容是政府支付村干部的“工资”，具体内容有四：确定村干部最低收入保障；由政府统筹按时足额发放村干部工资；全面推进村干部养老保险制度；政府强化对村干部的目标考核。[2]有“月薪制”、“年薪制”等。还有一些地区，更是认为“传统的村委会管理体制与农村经济社会发展和农民群众日益增长的物质文化需求不相适应”，“从社会管理服务的角度看，城市社区的组织化、社会化程度比村更高，管理服务功能比村更健全，管理体制比村更完善”，因而，干脆在农村社区建设中，在每个农村社区建立起了具有乡镇派出机构性质的“社区管理委员会”。社区管委会一般由3－5人左右组成，人员经费和工作经费由市—县(区)—乡(镇)三级财政承担，村“两委会”的主要干部纳入管委会，拿政府“工资”，“不再领取由村级集体经济支付的固定补贴”。[3]对村干部“公职化”，特别政府支付村干部的“工资”，相关政府部门普遍而有力的解释是：它是属于政府的基本公共服务范畴，“城市的社区干部能享受，农村的村干部为什么不能享受？”
二、城乡社区管理模式的异同
城市人所享受的公共产品和公共服务下乡是一件利国利民(特别是农民)的大好事。但问题是：城市社区的管理模式能下乡吗？
为此，我们需要再审视一下城市社区管理的居委会模式与农村社区管理的村委会模式的同与异。
城市社区的居委会和农村社区的村委会都是城乡基层群众性自治组织。《中华人民共和国居民委员会组织法》第二条规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”第三条规定：居民委员会的任务有：宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；调解民间纠纷；协助维护社会治安；协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条也规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”可见，城市居委会和农村村委会都是我国基层群众性自治组织，它们与基层政权的关系是“指导”与“协助”的关系，而非“领导”与“服从”的上下级从属关系。
但是，虽然同是基层群众性自治组织，两者在内容上具有同质性，在形成上具有借鉴性，在结果上具有互动性。但两者处于不同的背景和生态之下，在制度变迁的背景、组织结构及其运行机制、发展走向等方面各有自己的特点。[4]徐勇分析了城市居民委员会与农村村民委员会不同的制度变迁的背景和初始路径，得出城市社区自治与农村村民自治在制度特点方面的不同之处：第一，农村村民自治一开始就具有较强的自发性，“自治”的特点较为突出；城市社区自治则具有很强的政府规划性，其“自治”特性尚未充分显现出来。第二，农村村民自治建立在土地等生产资料集体共有基础上；而城市社区没有共同的经济基础所维系。第三，农村的村民委员会具有一定的经济管理职能，自治活动的内容不仅有公共社会事务，还包括经济事务；在城市，经济事务主要由各种企业所承担，社区自治组织一般不承担管理经济事务的职能，自治活动的内容主要是非经济的社会发展方面。总之，农村村民自治强调村民参与，具有较强的民间性、平等性色彩；城市社区自治具有很强的政府规划性，因而，具有较强的行政化色彩。[5]城市社区自治组织这种与生俱来的“行政化”色彩，在组织架构和运作机制上表现得更加充分。在城市社区建设初期，政府部门自觉不自觉地按政府模式建构社区组织，如在社区建设之中，一些地方按照地方行政组织的模式成立社区管理委员会，社区领导人被称之为“小巷总理”；按照地方人大的模式建立社区成员代表大会而未建立社区成员大会制度，前者被称之为“小人大”；按照地方政协的模式建立社区协商议事会。如加上社区党组织，社区与国家系统一样，也建立了所谓“四大班子”领导机构。行政化的社区组织在运作机制方面具有较强的精英化色彩和代议性民主的特点，社区成员的广泛直接参与严重不足。如社区居民委员会的选举基本上都是实行社区成员代表大会间接选举，社区干部实行招聘、考试与选举相结合，社区事务的决策主要由社区居民委员会做出，很少经过社区成员代表大会讨论，更没有召开过社区成员会议。[4]
再进一步分析，相比于农村的村民委员会，城市社区居民委员会的“行政化”运行还表现于以下几个方面。第一，社区负责人报酬工资化。《居委会组织法》第十七条明确规定：“居民委员会的工作经费和来源，居民委员会成员的生活补贴费的范围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付。”这完全不同于1998年《村民委员会组织法》对村委会成员的规定：“村民委员会成员不脱离生产，根据情况，可以给予适当补贴。”(第九条)第二，与基层政权的关系从属化。虽然法律上基层政权组织与居委会的关系是“指导”与“协助”的关系，但实际上，由于居委会成员的工资和工作运作经费都掌握在基层政权机构手中，因而，与农村的村委会相比，居委会更加听命于基层政权机构，基层政权机构普遍视居委会为自己的下属机构，事实上的“领导—被领导”“命令—服从”的关系更加严重。
三、村庄集体资产需村民“自治权”的守卫
由此，可以看出，城市社区的管理模式不能简单下乡。因为，伴随城市社区管理模式下乡的必然是城市社区与基层政权的关系模式下乡。这种伴随而来的自治社区与基层政权的关系模式必然严重损害、扭曲村民自治制度。
虽然城市社区自治与农村村民自治同为我国基层群众自治组织，但在与基层政权的关系处理上，村民自治比居民自治更敏感、更紧要、更关键。这首先是因为，城市自治社区基本上没有或很少有社区居民共有的资产，而农村自治村庄则普遍有大量的村民共有的集体经济和资产，如土地、房屋、集体积累、村有企业、土地征收款等。保证村民对这些集体资产享有充分而平等的所有权、使用权、收益权和处置权，不受他人(任何个人和组织)侵占，是村民自治权的生命所系、灵魂所在。为此，《村民委员会组织法》规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。”(第八条)涉及村民利益的下列事项经村民会议讨论决定方可办理：本村享受误工补贴的人员及补贴标准；从村集体经济所得收益的使用；本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；土地承包经营方案；村集体经济项目的立项、承包方案；宅基地的使用方案；征地补偿费的使用、分配方案；以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项(第二十四条)。捍卫这些集体资产不受基层政府的随意侵害，就成为村民自治的一项核心内容，同时也是村民自治的一大难点、国内国际社会关注的一大焦点，这已被无数事实所反复证明。相比于城市社区自治，农村村民自治需要更多更强的相对于国家基层政权的自主性与自治权。
况且，“自治性”或“自治权”不足，“行政化”和“准政府”有余，一直以来是学界公认的我国村民自治的一大病垢。其直接的表现是：在治理事务上，村委会“村务”“政务”“一肩挑”，角色混杂，政社不分，实际状况是村务可推、政务难违，村委会大部分精力是承接政务，政府事务成了第一任务(责任)，政府代理人成了第一角色。“据笔者20世纪90年代末在河南一个村的调查，村委会要完成的‘上级’任务多达100多项，可谓不堪重负。”[5]在与政府关系上，乡—村关系“剪不断、理还乱”，“领导”还是“指导”？又如何“指导”？由此导致全国65％以上(实际更多)的村委会运行方式摆脱不了传统的行政模式，表象自治化、实质行政化，村委会只是乡镇政府的下属机构，难以发挥自治功能。[6](P476－477)村委会“成为名义上的自治，实际上的‘准政府’组织”。[7](P215)
在这种“自治性”已经很为孱弱，甚至奄奄一息的状况下，如果再通过农村“社区化”建设，把城市社区与基层政权的关系模式也不慎引入乡村，那么，作为我国四大政治制度之一的“基层群众自治制度”主要成就与标志的村民自治制度的命运就不得不令人担忧了。2010年我们课题组深入乡、村实地对村干部“公职化”(主要是政府给村干部发“工资”和支付养老保险)的实际效应进行了实证调研。调研结果表明，“公职化”对村干部的角色行为产生了明显的影响，村干部的利益代表性更加政府化；“公职化”对乡—村关系也产生了影响，村干部更加听命于政府，与乡镇的关系更加紧密。[8]
四、结论：城市社区与城市基层政府的关系模式不可下乡
在实施统筹城乡战略，公共财政向农村倾斜、公共产品向农村延伸，以实现城乡公共服务均等化的千古未有之善政中，我们千万要注意防治“好心办坏事”的悲哀。
笔者在《公共服务下沉背景下农村社区管理体制创新模式比较研究》一文中指出，公共服务下沉背景下国家某些职能乃至机构的进村，最关键的是如何与现有法定的党领导下的村民自治制度相衔接，直言之，就是如何能不影响不冲击不损害作为中国特色重要政治制度之一的村民自治制度。国家力量和事务“进入”村庄虽势所必然，但进入“路径”的选择须十分谨慎或精准，一不小心就会触犯、损害村民自治法定制度。因而，必须慎之又慎。无论是何种体制改革都要把握一个原则或尺度：不可因为改革客观上加重既有的村民委员会“二政府”“两不像”(既不像政权组织又不像自治组织)的状况，更不可主观上通过改革加重这种状况，尤其是不可使这种状况正式制度化、彻底显性化乃至法定化。那就不但从实质上而且也从形式上彻底葬送了村民自治制度。[9]具体到农村建制村的“社区化”建设与管理而言，城市的公共财政应该下乡，城市的公共服务应该下乡，农村人应该享受城市人早已享受的公共财政和公共服务，应该“让农村人与城市人一样生活”，但要注意厘清农村基层组织与城市基层组织的不同特性，厘清公共产品与服务的不同种类，细心甄别那些公共产品可以下乡，那些公共产品不宜或不可下乡。不能一时兴起，简单地以“城市的社区干部能享受，农村的村干部为什么不能享受？”一句豪言，把一些不该特别是不能下乡的，譬如村干部的“公职化”和城市社区与城市基层政府的关系模式，也笼统下乡了。主观上是“仗义为农”(譬如村干部“公职化”也的确可以减轻村级集体的经济负担)，客观上侵害了农民兄弟的根本利益(扭曲和蜕化了村庄的“自治”特质和村民的“自治”权利)。一不留神，把好事做成了坏事。
由此，我们的结论是：农村基层社会可以仿照城市社区的模式进行“社区化”建设，城市社区居民所享受的基本公共服务和公共产品应该下乡，应该努力让农村人享受如城市人一样的生活与服务，城市社区的某些管理模式也可以引入乡村(如“专职社工制度”、“社区志愿者组织”等)，但就整体上而言，城市社区的管理模式，特别是其中的城市社区与城市基层政府的关系模式切不可夹带着下乡，引入乡村社会。因为，村庄里有为数可观的集体资产要靠村民的“自治性”和“自治权”来守护，一息尚存的村民的“自治性”和“自治权”需要我们倍加呵护。
收稿日期：2011－10－31
标签：居民委员会论文; 社区建设论文; 村民自治论文; 基层群众自治组织论文; 农村论文; 社区自治论文; 社会管理论文; 社区功能论文;